土地征收補償方式的演進

(哈爾濱商業(yè)大學 黑龍江 哈爾濱 150028)

一、前言

我國土地征收補償是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權(quán)限，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋睾笠婪ńo予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償?shù)男袨?。目前在我國農(nóng)民社會權(quán)利保障體系尚未完全建立的階段，農(nóng)村土地不僅具有土地資源的經(jīng)濟價值，還具有很強的社會權(quán)益保障功能，而土地被征收后，原本由土地承載的基礎(chǔ)社會保障功能也就隨之消失，因此農(nóng)村土地經(jīng)征收后給予的補償不僅僅是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)也是其社會權(quán)益的保障。本文將從土地征收補償?shù)难葸M過程出發(fā)，探尋提高征收補償?shù)挠行緩?，緩和因土地征收引發(fā)的社會矛盾。

二、土地征收補償方式的演變過程

(一)征收補償制度演變

新中國成立以來，土地制度經(jīng)歷了土地改革(1949—1953年)、初級農(nóng)業(yè)合作化(1953—1956年)、高級農(nóng)業(yè)合作化(1956—1958年)、人民公社化(1958—1978年)、家庭聯(lián)產(chǎn)承保責任制(1978年至今)幾個階段的改革探索，與之相應的，土地征收補償制度大致歷經(jīng)了三次較大的歷史變遷。

1950年6月頒布的《土地改革法》并未涉及“國家征收土地給予補償”的條款，可以說此時的土地征收與“沒收”并無多大差別，不久，政務院通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》第十四條規(guī)定：國家征收農(nóng)民私人所有的農(nóng)業(yè)用地必須“給以適當代價”或者以相等國有土地調(diào)換，對失地農(nóng)民“應給以適當?shù)陌仓谩保ζ渫恋厣系纳a(chǎn)投資和有關(guān)損失給予“合理的補償”。這個條例扭轉(zhuǎn)了完全忽視農(nóng)民土地權(quán)益的做法，開創(chuàng)了新中國農(nóng)地征收補償制度的先河。

1956年底，農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成，高級農(nóng)業(yè)合作社獲得了農(nóng)村土地的所有權(quán)，實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)民土地私有制從此告別歷史舞臺。與此相應，1958年，全國人大常委會批準通過《國家建設征用土地辦法》的修正，調(diào)整因土地私有轉(zhuǎn)為集體公有帶來的征地補償程序、補償標準和安置方式等方面的問題。

到1984初，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制完全取代人民公社制度，農(nóng)民以承包形式再次獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，形成了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。此時，土地征收補償制度已經(jīng)不能適應土地制度的變化，更不能滿足改革開放以后快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化對農(nóng)村土地的迫切需要。

(二)征收補償方式演變

根據(jù)三次歷史變遷，土地征收的具體補償方式總結(jié)出兩個階段。

第一階段改革開放初期至20世紀末，鑒于基礎(chǔ)設施建設項目的專業(yè)化特點以及農(nóng)民群體文化程度不宜再安排專業(yè)性崗位的障礙，主要以貨幣安置方式為主，是指將部分或全部的安置補償費，一次性的發(fā)放給失地農(nóng)民，讓其自由支配該筆資金，自謀出路。而1992年涌現(xiàn)的“南海模式”，則是以行政村或村民小組為單位，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)被評估量化折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，以股東資格分享土地非農(nóng)化帶來的增值收益。

第二階段進入21世紀以后，除了貨幣安置，還采用異地替代安置、留地安置以及農(nóng)地作價入股等補償方式。異地替代安置是在被征地農(nóng)民要求下，由征地單位在其他地方另外開發(fā)耕地和宅地交付于被征地農(nóng)民使用，以代替補償金的部分或全部。留地安置也可稱為劃地安置、開發(fā)性安置，主要是指征地時給予被征地農(nóng)民一定現(xiàn)金補償?shù)幕A(chǔ)上，為了失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長遠穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設用地，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營的安置補償方式。第二階段較第一階段的補償方式更為多樣，釋放活力的切入點為社會所認同，在一定程度上激發(fā)了地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的活力，拓展了被征地農(nóng)民選擇的空間。

三、激發(fā)土地征收補償方式能效的多種路徑

土地征收補償?shù)暮诵膬r值在于對農(nóng)民權(quán)益的保護，而由于我國在最初構(gòu)建征地補償制度時，制定征地補償標準的主要依據(jù)是被征收土地權(quán)利人的各項財產(chǎn)損失，即對被征收土地實行充分補償原則，而缺乏對被征地農(nóng)民實際生產(chǎn)與生活需求的考慮，從而導致征地實際補償偏低，引發(fā)了一系列的社會矛盾。上述兩個階段所采用的補償方式在一定程度上緩和了這一社會矛盾以及有效保障了農(nóng)民的長遠生計，應當延續(xù)激發(fā)貨幣安置的積極效應，確保地方政府準備充分的補償貨幣、明確受償主體，向被征地農(nóng)民足額支付安置款，做好信息管理登記工作，提高安置費補償效率。參照第一階段農(nóng)地換社保的模式，結(jié)合各地區(qū)特點，因地制宜，加快建立被征地農(nóng)民的社會保險基金等基本保障，統(tǒng)籌探索農(nóng)地股權(quán)增值的新途徑，除此之外，也可以探索更多的補償路徑解決這一問題。