建國以來中國學(xué)前教育政策的發(fā)展與啟示

張立平，張 娜

（天津師范大學(xué)教育學(xué)部，天津 300387）

我國學(xué)前教育政策是黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的學(xué)前教育任務(wù)而制定的行動準則，反映了黨和國家特定時期的基本任務(wù)和基本方針，一般通過法律、法規(guī)、綱要、條例、規(guī)章、決定、通知、意見、辦法、細則、紀要、指示等形式表達出來。建國至今，我國先后頒布了一系列學(xué)前教育制度政策、教師政策、課程政策、兒童保護與發(fā)展政策以及針對學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題制定的政策，促進了我國學(xué)前教育的發(fā)展。梳理建國以來學(xué)前教育的政策性文本，并對不同歷史時期的學(xué)前教育政策特征展開分析，既能看到學(xué)前教育政策的目標導(dǎo)向，也能看到新中國學(xué)前教育發(fā)展的整體脈絡(luò)，由此獲得中國學(xué)前教育改革的內(nèi)在邏輯，為新時代的學(xué)前教育發(fā)展提供啟示。

一、建國以來學(xué)前教育政策發(fā)展的歷史分期

建國以來學(xué)前教育政策的制定和推進是與中國社會發(fā)展和教育改革相一致的，但是不同學(xué)者對于社會發(fā)展和教育改革的關(guān)鍵事件、主要節(jié)點有著不同的認識，因此對于建國以來的歷史有不同的分期標準。從宏觀的社會結(jié)構(gòu)變遷出發(fā)，學(xué)者齊鵬飛提供了一種劃分思路，即社會主義改造時期（1949—1956）、全面建設(shè)社會主義時期（1956—1966）、文化大革命時期（1966—1976）、在徘徊中前進的兩年（1977—1978）、改革開放與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期（1977—1992）、中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制建立與建設(shè)時期（1992—2000）、全面建設(shè)小康社會與和諧社會時期（2000后）［1］。從財政體制發(fā)展視角，彭宏輝把學(xué)前教育的發(fā)展分為三個階段，計劃經(jīng)濟體制時期（1949-1978）、轉(zhuǎn)軌時期（1978-1992）和社會主義市場經(jīng)濟時期（1993-至今）［2］。在幼兒教師政策發(fā)展方面，曲鐵華將建國以來幼兒教師政策演進歷程分為三個階段，即師法蘇聯(lián)到泛政治化政策探索期（1949-1977）、常態(tài)回歸到依法治教政策規(guī)范期（1978-2000）以及體系建構(gòu)到均衡發(fā)展政策革新期（2001-至今）［3］。常晶從學(xué)前教育法制化建設(shè)的角度，把改革開放后的學(xué)前教育分為學(xué)前教育政策法制化建設(shè)起步期（1978-1992）、學(xué)前教育法制化建設(shè)的徘徊與影響期（1992-2010）、學(xué)前教育法制化建設(shè)大發(fā)展期（2010-2017）、學(xué)前教育法制化建設(shè)進入機制體制改革期（2017后）等四個時期［4］。本研究在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合七十年來學(xué)前教育政策的數(shù)量和內(nèi)容，把學(xué)前教育政策分為社會主義的改造和建設(shè)時期（1949-1957）、大躍進和內(nèi)亂時期（1958-1977）、改革開放新時期（1978-2009）和科學(xué)規(guī)劃發(fā)展的中國特色社會主義新時代（2010-至今）四個階段。鑒于大躍進和內(nèi)亂時期國家只頒布了《教育部轉(zhuǎn)發(fā)江蘇等省關(guān)于辦農(nóng)村幼兒園的四個文件的通知》（1958年）和《教育部、全國婦聯(lián)關(guān)于在幼兒園教學(xué)漢語拼音、漢字和算術(shù)的通知》（1960年），學(xué)前教育政策發(fā)展處于斷裂狀態(tài)，故本研究重點聚焦社會主義改造和建設(shè)時期、改革開放新時期和科學(xué)規(guī)劃發(fā)展的中國特色社會主義新時代三個階段，分析其學(xué)前教育政策的內(nèi)涵與特點。

二、建國以來學(xué)前教育政策研究中的熱點

關(guān)鍵詞是論文的核心觀點，對其進行分析可以概括總結(jié)文獻的主旨與內(nèi)容；而詞頻統(tǒng)計是關(guān)鍵詞分析的重要組成部分，有助于將文獻資料轉(zhuǎn)換為樣本數(shù)量進行量化分析［5］。關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率與被關(guān)注度呈正向的趨勢，往往成為該主題領(lǐng)域研究熱點的征兆［6］。

本研究將國內(nèi)關(guān)于學(xué)前教育政策研究的期刊文獻數(shù)據(jù)導(dǎo)入CiteSpace中，設(shè)置時間跨度為1949-2019年，單個時區(qū)長度為1 年，節(jié)點類型為關(guān)鍵詞（keyword），提取每個時區(qū)中被引頻次最高的50個關(guān)鍵詞，使用最小生成樹和簡化最終合成的綜合網(wǎng)絡(luò)進行網(wǎng)絡(luò)修剪,生成學(xué)前教育政策研究的關(guān)鍵詞圖譜（圖1）。

圖1 建國以來學(xué)前教育政策研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜

圖中的圓形節(jié)點代表關(guān)鍵詞，節(jié)點的大小代表關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次，節(jié)點間的連線表示關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)程度。節(jié)點越大，表明關(guān)鍵詞的突現(xiàn)率越高；圓圈顏色越深，表明關(guān)鍵詞的中心性越高，則它對其它關(guān)鍵詞的中介作用越強，產(chǎn)生的影響力也就越大，對應(yīng)的關(guān)鍵詞就越可能是學(xué)前教育的研究熱點［7］。

與共現(xiàn)知識圖譜一致的是高頻關(guān)鍵詞的列表，它重點呈現(xiàn)了關(guān)鍵詞的頻次和中心性。如表1所示。

根據(jù)圖1關(guān)鍵詞圖譜和表1關(guān)鍵詞頻次統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，建國來學(xué)前教育政策研究的關(guān)鍵詞有“學(xué)前教育”、“學(xué)前教育政策”、“教育政策”、“全面二孩政策”、“政策工具”、“改革開放”、“民辦學(xué)前教育”、“幼兒教師”、“幼兒園”、“財政投入”、“學(xué)前教育法”等。除去“學(xué)前教育政策”等主題檢索詞外,排在前8位的高頻關(guān)鍵詞是：

“全面二孩政策”（7次），“政策”（6次），“改革開放”（5次），“民辦學(xué)前教育”（4次），“幼兒教師”（4次），“幼兒園”（4次），“財政投入”（4次），“學(xué)前教育法”（2次）。

表1 建國以來學(xué)前教育政策研究高頻關(guān)鍵詞列表

可以初步推斷,學(xué)界關(guān)于學(xué)前教育政策研究的內(nèi)容多集中在改革開放以來的國家政策、民辦學(xué)前教育、教師、學(xué)前教育立法等方面。當(dāng)然，由于文獻來源有限，檢索年度過長，很難完整和精確地呈現(xiàn)七十年來中國學(xué)前教育政策整體發(fā)展情況，還需要借助NVivo軟件針對各個時期頒布的具體政策文本進行聚類分析。

三、建國以來學(xué)前教育政策階段特點

以中央政府或相關(guān)部委頒布的學(xué)前教育政策文件和冠以“幼兒園”、“幼兒教育”、“學(xué)前教育”、“托幼工作”名稱的專門性教育政策文本為依據(jù)，借助質(zhì)性研究工具Nvivo11，本研究從不同時期的學(xué)前教育政策文本中初步萃取出具有概念的文件作為節(jié)點，進行范疇歸納、形成類屬，然后對具有相同概念的類屬進行抽象，經(jīng)由親子節(jié)點關(guān)系編整成結(jié)構(gòu)性的樹狀式節(jié)點［8］86。在對節(jié)點分析的基礎(chǔ)上，歸納出不同歷史時期的政策特點。

（一）社會主義改造和建設(shè)時期學(xué)前教育政策特點

這一時期是我國社會主義建設(shè)的初始階段,主要以借鑒蘇聯(lián)教育模式為主，具體體現(xiàn)在《關(guān)于學(xué)制改革的決定》（1951年）、《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》（1952年）等5個學(xué)前教育政策上。從5個頒布的學(xué)前教育政策中提煉出32個參考點（圖2），進一步編碼出8個樹狀節(jié)點，在此基礎(chǔ)上歸納為2 個核心節(jié)點，如表2所示。

圖2 詞頻分析

通過對社會主義改造和建設(shè)時期政策文本的編碼分析，可以看出該時期相關(guān)政策核心節(jié)點中關(guān)于幼兒園的社會運行機制要遠高于幼兒園內(nèi)部運行機制（圖3）。社會運行機制共編碼了23次，內(nèi)容主要集中在幼兒園工作指導(dǎo)、檢查、幼兒園組織及經(jīng)費等方面；內(nèi)部運行機制被編碼了9次，內(nèi)容集中于明確教養(yǎng)內(nèi)容、注重教養(yǎng)員的配備與培養(yǎng)等。可見當(dāng)時幼兒園的發(fā)展主要被納入政府的管理職責(zé)，用于滿足社會需要，較少顧及幼兒發(fā)展和教師規(guī)范。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因在于這一時期新中國剛剛成立，社會事業(yè)百廢待興，國家的主要任務(wù)是進行社會主義改造。對于教育的整體要求是“教育要為國家建設(shè)服務(wù)，要面向工農(nóng)開門”。學(xué)前教育是一種社會福利，主要為廣大婦女解決后顧之憂，滿足其就業(yè)的需要［9］。在園所管理上，過于倚重政府職責(zé)，片面重視數(shù)量提高。在教養(yǎng)內(nèi)容上，主要是以蘇聯(lián)模式為導(dǎo)向，將幼兒教育內(nèi)容進行分科教學(xué)，劃分為六大項教養(yǎng)內(nèi)容［10］。在教養(yǎng)方式上，主要是集體主義教育，具體體現(xiàn)在教學(xué)、游戲與生活活動上［11］。該階段對于幼兒園內(nèi)部質(zhì)量并未予以足夠關(guān)注，也沒有真正認識到學(xué)前教育對幼兒自身發(fā)展的重要意義。

（二）改革開放新時期學(xué)前教育政策特點

1978年十一屆三中全會以來,學(xué)前教育取得了快速發(fā)展。這一發(fā)展新時期我國先后出臺了51個學(xué)前教育政策，如《城市幼兒園工作條例（試行草案）》（1979年）、《幼兒園教育綱要（試行草案）》（1981年）等。從51個政策文本中提煉出了233個參考點（圖4），進一步編碼出19個樹狀節(jié)點，在此基礎(chǔ)上歸納為2個核心節(jié)點，如表3所示。

圖3 關(guān)鍵詞項目圖

圖4 詞頻分析

從編碼參考點可見，改革開放新時期以來頒布的若干學(xué)前教育政策更為全面、系統(tǒng)。在學(xué)前教育社會運行機制中，工作指導(dǎo)體系更加健全；組織管理更為規(guī)范；民辦教育機構(gòu)與農(nóng)村學(xué)前教育受到重視；學(xué)前教育扶持政策持續(xù)出臺。此外幼兒教育質(zhì)量評價得到廣泛關(guān)注。在學(xué)前教育內(nèi)部運行機制中，幼兒園安全及衛(wèi)生保健工作高度重視，師資隊伍建設(shè)有效提升，保教質(zhì)量得到增強，師生關(guān)系及師幼比受到關(guān)注?？梢妼W(xué)前教育政策在改革開放新時期得到了發(fā)展和完善，學(xué)前教育政策體系初具雛形。這種發(fā)展方式適應(yīng)了當(dāng)時改革開放的需要，體現(xiàn)了學(xué)前教育“為社會主義建設(shè)服務(wù)”的方針［12］。

這一發(fā)展新時期，國家積極探索學(xué)前教育的發(fā)展規(guī)律，改革力度持續(xù)增強，教育觀念不斷更新，使得學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展日趨朝著科學(xué)與規(guī)范的方向發(fā)展。但這一時期的學(xué)前教育仍然面臨諸多困境（圖5），如總供給資源仍然不足和發(fā)展不平衡，“入園難、入園貴”開始變成突出的社會問題，學(xué)前教育管理機制亟待改善,政府投入亟待加強,農(nóng)村學(xué)前教育及民辦學(xué)前教育亟待發(fā)展與進一步規(guī)范等。

（三）科學(xué)規(guī)劃發(fā)展的中國特色社會主義新時代學(xué)前教育政策特點

圖5 關(guān)鍵詞項目圖

表3 樹狀核心編碼結(jié)果

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺，這是我國進入21世紀以來第一個教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要，標志著科學(xué)發(fā)展觀在教育領(lǐng)域的全面落實。在其指引下，自2010年以來，我國相繼出臺了53個學(xué)前教育政策，如《幼兒園教職工配備標準（暫行）》（2013年）、《幼兒園園長專業(yè)標準》（2015年）等，使得具有中國特色的學(xué)前教育政策體系逐漸建立起來。這種良好的發(fā)展態(tài)勢在黨的十八大以后得到更有力的強化，尤其是《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018年）從黨和政府的最高層面明確了新時代中國學(xué)前教育的性質(zhì)、地位和任務(wù)，為當(dāng)前和今后一段時期的學(xué)前教育發(fā)展指明了方向和重點。本研究從這個階段的53個政策文本中提煉出了207個參考點（圖6），進一步編碼出20個樹狀節(jié)點，在此基礎(chǔ)上歸納為2個核心節(jié)點，如表4所示。

圖6 詞頻分析

分析發(fā)現(xiàn)，幼兒園外部運行機制被編碼了118次，主要研究內(nèi)容集中于，開始重點解決教育普及以及農(nóng)村學(xué)前教育問題，不斷擴大學(xué)前教育的資源，其中普及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、布局合理、低價優(yōu)質(zhì)的普惠性幼兒園成為新的著力點。為建立有質(zhì)量的學(xué)前教育，學(xué)前教育發(fā)展資金投入持續(xù)增加，幼兒園監(jiān)管與評估體系不斷完善，幼兒園“小學(xué)化”治理政策持續(xù)出臺。編碼次數(shù)達89次的幼兒園內(nèi)部運行機制中，幼兒園安全工作持續(xù)受到重視，幼兒教師隊伍建設(shè)及保教質(zhì)量不斷加強。這說明當(dāng)前人們對學(xué)前教育的認識逐步全面、系統(tǒng)、深刻，使得這一時期的學(xué)前教育政策不斷朝著科學(xué)民主法制的方向發(fā)展，既體現(xiàn)了科學(xué)規(guī)劃發(fā)展的學(xué)前教育特征，又突出了“幼有所育”的新時代學(xué)前教育方針。這主要得益于十八大以來習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的全面引領(lǐng)，立德樹人根本任務(wù)的全面落實，學(xué)前教育自身發(fā)展規(guī)律的全面探索與遵循，學(xué)前教育正朝著普及、優(yōu)質(zhì)與均衡發(fā)展的新方向邁進，可見在新的歷史起點中，學(xué)前教育的政策充分體現(xiàn)了新時代對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的新期待、新定位與新要求［13］。盡管學(xué)前教育的整體發(fā)展取得了長足進步，但上述編碼結(jié)果（圖7）中可以看出當(dāng)前政策更為傾向于幼兒園社會運行機制，內(nèi)部運行機制的關(guān)注度仍需加強，使得整體上，我國學(xué)前教育仍存在數(shù)量發(fā)展重于質(zhì)量提升，規(guī)模擴大多于內(nèi)容改革，園所建設(shè)實于師資建設(shè)的現(xiàn)象［14］。

圖7 政策項目圖

表4 樹狀核心編碼結(jié)果

四、七十年來中國學(xué)前教育政策發(fā)展的結(jié)論和啟示

建國七十年來的學(xué)前教育政策實現(xiàn)了由師法蘇聯(lián)轉(zhuǎn)向建設(shè)中國特色學(xué)前教育跨越、由關(guān)注學(xué)前教育資源不均轉(zhuǎn)向均衡式演進、由倡導(dǎo)園所“量”的建設(shè)轉(zhuǎn)向“質(zhì)”的提升、由重視幼兒的身體轉(zhuǎn)向身心全面協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢,為新中國的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供了有力的政策支持。新中國七十年來的學(xué)前教育政策發(fā)展歷程可以給我們提供以下啟示。

1.提高學(xué)前教育政策的法律位階

教育政策都是在特定時空條件下針對特定教育問題制定的,目的是滿足一定社會發(fā)展的需要，因此往往具有臨時性和過渡性的特點。相比之下，教育法規(guī)較為穩(wěn)定，非經(jīng)法定程序不得隨意廢止或更改。建國以來的學(xué)前教育政策法律位階不高，多以“部門法規(guī)”、“草案”和“通知”形式頒布，迄今為止我國學(xué)前教育立法在國家教育立法中仍處于空白［15］，加快學(xué)前教育立法勢在必行。構(gòu)建具有中國特色的學(xué)前教育法制體系，首要和切實的工作是明確和確認我國學(xué)前教育的性質(zhì)、地位、宗旨、責(zé)任、法律援助和問責(zé)，用法律武器保障我國學(xué)前教育事業(yè)的全面健康發(fā)展。

2.協(xié)調(diào)學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)外部運行機制

學(xué)前教育的良好發(fā)展必須建立在幼兒園外部運行機制和內(nèi)部運行機制并重的基礎(chǔ)上，既重視社會層面的體系建設(shè)，也要重視學(xué)前教育的內(nèi)部建設(shè)。社會體系方面，必須把學(xué)前教育放在優(yōu)先發(fā)展的地位，加強統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理和督導(dǎo)評估，在經(jīng)費投入準則、投入標準、投入比例等細則方面補充完善［15］。內(nèi)部運行機制方面，各地應(yīng)依據(jù)國家政策法規(guī)制定符合時代特點的幼兒園教育教學(xué)、安全防范、師資隊伍建設(shè)、園所質(zhì)量等方面的實施細則，做到兼顧統(tǒng)一性與靈活性、均衡性與獨特性。

3.加強學(xué)前教育的普及普惠

普及普惠和追求優(yōu)質(zhì)是新時代黨和政府對學(xué)前教育發(fā)展的基本要求，也是必須堅定不移的發(fā)展方向。從政策制定層面看，國家規(guī)定了學(xué)前毛入園率和普惠性幼兒園覆蓋率的任務(wù)，各級政府在加大公辦園投入的同時，積極扶持、引導(dǎo)更多民辦園辦成普惠性幼兒園。從執(zhí)行層面看，由于缺乏普惠性幼兒園的質(zhì)量標準和評估體系，各地普惠性幼兒園認定工作隨意性較大［16］，還應(yīng)進一步出臺相關(guān)政策和操作細則。在普及學(xué)前教育方面，國家應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付制度、專項資金等方面向弱勢群體傾斜，穩(wěn)定農(nóng)村和邊遠地區(qū)學(xué)前教師隊伍,提高辦園質(zhì)量，確實做到學(xué)前教育“可獲得、可支付、就近便利和高質(zhì)量”［17］。