關(guān)于環(huán)境的刑法保護(hù)的反思

聶春陽(yáng)

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

進(jìn)入工業(yè)文明之后，人類的科學(xué)技術(shù)水平突飛猛進(jìn)，人類活動(dòng)對(duì)自然界的影響不斷增大，而人與自然之間的矛盾也日漸凸顯。1972年，聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議首次明確了“環(huán)境保護(hù)”的科學(xué)概念，這一概念的提出，一方面反映了人類對(duì)環(huán)境問題空前的重視和認(rèn)識(shí)的深化，另一方面也反映出全球范圍內(nèi)環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和環(huán)境治理的迫切性。作為可供選擇的環(huán)境保護(hù)手段之一的法律手段，較之經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政、教育等手段有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。作為諸法的保障法，刑法自然不能缺席。但是，刑法應(yīng)該如何參與環(huán)境保護(hù)？刑法的制定和適用又存在哪些問題？刑法在環(huán)境保護(hù)中有無邊界限制？在推崇以刑事手段制裁污染環(huán)境行為的浪潮中，有必要就上述問題進(jìn)行思考。以下，本文將就這三個(gè)問題逐一展開討論。

一、環(huán)境保護(hù)的刑法參與問題

在我國(guó)，通過刑罰手段來保護(hù)環(huán)境利益可謂由來已久，早在公元前1150年頒布的《伐崇令》中就有規(guī)定：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動(dòng)六畜，有不如令者，死勿赦?！钡?，通過現(xiàn)代刑法來保護(hù)環(huán)境不過是近幾十年的事。自改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，隨之而來的便是日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染和資源枯竭問題。于是，在1997年修訂刑法時(shí)，新增了重大環(huán)境污染事故罪，對(duì)違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為課以刑罰。但是，就彼時(shí)的刑法規(guī)定而言，其保護(hù)法益乃是從人類中心主義的立場(chǎng)出發(fā)的，是以人的生命、身體、健康為核心的，而環(huán)境本身并非刑法的直接保護(hù)對(duì)象。而且，不論從具體罪名的適用頻次來看，還是從該罪的司法效果來看，都未能達(dá)到有效遏制破壞環(huán)境資源犯罪的立法目的。不僅如此，污染環(huán)境行為原本是以環(huán)境自身功能的減損或喪失為評(píng)價(jià)基準(zhǔn)的，而重大環(huán)境污染事故罪卻以處罰侵害公私財(cái)產(chǎn)和生命健康的行為為重心，使得該罪的立意與公眾的一般觀點(diǎn)有所出入。從另一方面來說，重大環(huán)境污染事故罪只能就造成人身和財(cái)產(chǎn)實(shí)害結(jié)果的行為予以追責(zé)，這與公眾期盼的在環(huán)境污染的早期階段進(jìn)行預(yù)防的理想狀態(tài)相距甚遠(yuǎn)。

因此，在2011年《刑法修正案（八）》中，立法者將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，取消了“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”的要求，修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，體現(xiàn)了立法者立法理念的轉(zhuǎn)變，但仍未改變實(shí)害犯的定位。而2016年，最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2016]29號(hào)），進(jìn)一步明確了在未對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)法益造成侵害的情形下，純粹的污染環(huán)境行為也可作為單獨(dú)的入罪事由，可以說，環(huán)境法益及其獨(dú)立性在一定程度上得到了認(rèn)可。

原本，從保護(hù)人類自身來說，對(duì)環(huán)境予以保護(hù)是無可厚非的，尤其是當(dāng)公眾意識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身就是導(dǎo)致環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)讜r(shí)①，將環(huán)境污染行為納入刑法處罰范圍更顯得必要且應(yīng)當(dāng)了。但不可否認(rèn)的是，同樣是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其不僅改善了人類的物質(zhì)生活條件，更給人類帶來了新的文明。因此，如果想讓刑法介入到環(huán)境污染的早期階段，對(duì)相應(yīng)的危險(xiǎn)犯處以刑罰，就不得不重新考慮公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜情感。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境意識(shí)尚未成熟，很難說刑法有足夠的預(yù)防、扼制環(huán)境污染的效果。而且，從罪刑法定原則和司法可操作性的要求來看，作為刑法規(guī)制的對(duì)象，構(gòu)成要件和立案標(biāo)準(zhǔn)的明確性是必不可少的，這都是環(huán)境犯罪刑事治理早期化所面臨的問題。但，在環(huán)境污染發(fā)生后的刑罰權(quán)的發(fā)動(dòng)，是無法防止人身或財(cái)產(chǎn)損害的發(fā)生的，這樣一來，就使得環(huán)境刑法難免帶有些亡羊補(bǔ)牢的色彩。

誠(chéng)然，比起事后追責(zé)，及早介入、預(yù)防環(huán)境污染的發(fā)生，對(duì)于公眾和社會(huì)更具意義，但這并不意味著環(huán)境污染的刑事治理早期化是合理且唯一的途徑。考慮到刑法對(duì)環(huán)境倫理形成的影響,與其將多數(shù)涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為通過刑法被當(dāng)作“惡”予以規(guī)制——至少在司法實(shí)踐中是這樣——不如通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最具影響的行政法規(guī)對(duì)相關(guān)行為予以引導(dǎo)，針對(duì)那些嚴(yán)重、多次違反行政法規(guī)、拒不服從行政命令的污染行為課以刑罰。這樣，也更符合污染環(huán)境罪在我國(guó)刑法典中的篇章安排。

或許，對(duì)污染環(huán)境的早期階段施以刑事制裁能起到抑制污染環(huán)境行為、防止實(shí)害結(jié)果發(fā)生的作用。但，與此同時(shí)，有必要將刑罰帶來的對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“惡”的評(píng)價(jià)及刑罰本身的負(fù)面效應(yīng)控制在最低限度，“否則我國(guó)刑法在走向‘萬能’時(shí)也將墮入刑法終結(jié)之命運(yùn)?！盵1]

二、環(huán)境刑法的制定與適用問題

在傳統(tǒng)刑法的視野里，環(huán)境保護(hù)的最終落腳點(diǎn)是對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，這與過往主流的環(huán)境倫理相符合，在這種情形下，對(duì)污染環(huán)境的行為課以刑罰是適當(dāng)且充分的。但，正如上文所言，如果僅對(duì)已經(jīng)造成實(shí)害結(jié)果的污染行為追究刑事責(zé)任，那么，公眾所期待的綠水青山便只能是黃粱美夢(mèng)了。為了實(shí)現(xiàn)真正的環(huán)境保護(hù)，有必要將人類的生活環(huán)境和作為人類物質(zhì)實(shí)踐活動(dòng)的客體——自然環(huán)境納入到環(huán)境刑法的保護(hù)法益的內(nèi)涵之中。

當(dāng)環(huán)境自身被當(dāng)作一種法益時(shí)，刑法作為法益保護(hù)的有效手段而被選擇就顯得理所應(yīng)當(dāng)了。而且，法益越重大，說明這個(gè)犯罪的社會(huì)危害性越大。作為可能“威脅不特定多數(shù)人的生命、健康及重大的公私財(cái)產(chǎn)和群眾的生產(chǎn)、生活安全”的污染環(huán)境罪，因其本身“具有一定的公共危險(xiǎn)性，這使得本罪的社會(huì)危害性大大增強(qiáng)，理應(yīng)作為刑法打擊的重點(diǎn)?！盵2]為了回應(yīng)公眾的要求，大部分環(huán)境法律、法規(guī)甚至條例都規(guī)定了“附屬刑法”，導(dǎo)致了刑法的泛濫，進(jìn)而帶來兩個(gè)問題。首先，行政機(jī)關(guān)等可能會(huì)假借保護(hù)環(huán)境之名，片面強(qiáng)調(diào)非人類中心主義的環(huán)境倫理，導(dǎo)致國(guó)家主義刑罰權(quán)的濫用，很可能向個(gè)人強(qiáng)加特定的價(jià)值觀。當(dāng)然，我國(guó)當(dāng)下環(huán)境刑法還未達(dá)到濫用的地步，不過，這并非是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)始終對(duì)向公民個(gè)人強(qiáng)加特定價(jià)值觀保持小心謹(jǐn)慎的態(tài)度，更多的是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)自身的消極態(tài)度和法律及制度本身固有的問題。易言之，我國(guó)環(huán)境犯罪的保護(hù)法益本就不是環(huán)境本身，而是國(guó)家的環(huán)境資源保護(hù)制度，通過懲處違反環(huán)境保護(hù)的行政規(guī)定的行為，來保障環(huán)境資源保護(hù)制度的有條不紊的運(yùn)行，從而防止環(huán)境污染的發(fā)生。因此，就刑法的發(fā)動(dòng)而言，行政法規(guī)和行政行為的從屬性便成了理所當(dāng)然的前提，這就要求環(huán)境執(zhí)法部門切實(shí)履行本職工作，對(duì)可能涉嫌犯罪的污染行為積極追究刑事責(zé)任。但，實(shí)際上，各地政府都將發(fā)展經(jīng)濟(jì)視為重中之重，對(duì)于能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大型企業(yè)的非法排污行為視而不見，形成了“管小不管大”的不良局面；而多個(gè)環(huán)境執(zhí)法部門共同執(zhí)法的“九龍治水”般的制度安排，其效率和結(jié)果也可想而知。

以上是從環(huán)境刑法的制定層面來說的，如果從環(huán)境刑法的適用角度來看，情況又截然相反了。在堅(jiān)持環(huán)境犯罪的雙重違法性原則的情況下，環(huán)境執(zhí)法部門的態(tài)度與環(huán)境刑法適用情況息息相關(guān)。據(jù)《2018年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示，2018年全國(guó)環(huán)境行政處罰案件18.6萬件，而同期各地環(huán)境犯罪刑事案件僅8000余起?？梢姡m然“我國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的刑事立法較為全面，但在司法實(shí)務(wù)中真正落實(shí)和執(zhí)行的卻寥寥無幾?！盵3]在這種環(huán)境刑法適用較為消極的現(xiàn)狀下，環(huán)境刑法制定的膨脹掩蓋了“許可性”環(huán)境犯罪的事實(shí)，如此一來，不僅會(huì)降低公眾守法崇法的精神，更有可能招致社會(huì)倫理意識(shí)的荒廢。

環(huán)境刑法的制定和適用都必須遵循刑法的謙抑性要求，至少，從社會(huì)倫理層面來說，為了保護(hù)尚在討論中的環(huán)境法益而片面鼓吹刑法的震懾作用，有可能造成強(qiáng)制公眾接受特定價(jià)值觀的結(jié)果。在制定和適用環(huán)境刑法時(shí)，應(yīng)將之作為最后手段限制在最小幅度內(nèi)，不應(yīng)過度強(qiáng)調(diào)刑法的震懾作用和刑罰的一般預(yù)防目的[4]，與其以犯罪化的刑事立法來回應(yīng)公眾對(duì)美好環(huán)境的要求，不如加大偵查力度，減少環(huán)境犯罪黑數(shù)，提高環(huán)境刑法的適用頻率。概言之，在環(huán)境保護(hù)工作中，刑事立法的泛濫和環(huán)境執(zhí)法、司法的消極都是必須杜絕的。

三、環(huán)境保護(hù)的刑法邊界問題

刑法的對(duì)環(huán)境的保護(hù)是有邊界的。首先，通過刑法來保護(hù)環(huán)境，可以說是通過刑罰的嚴(yán)厲性來確保各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)而提高公眾的環(huán)保意識(shí)，形成為社會(huì)普遍接受的環(huán)境倫理。從過往歷史來看，對(duì)于因社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的新的社會(huì)問題，在與之相應(yīng)的社會(huì)價(jià)值觀的形成與抉擇方面，人們常常寄希望于刑罰的實(shí)施。就刑法在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)來說，刑罰的確發(fā)揮了塑造新的社會(huì)倫理的規(guī)范形成功能。[4]通過刑事立法，將污染環(huán)境行為規(guī)定為犯罪，判處自由刑或財(cái)產(chǎn)刑，表明了國(guó)家對(duì)污染環(huán)境行為的否定性評(píng)價(jià)，引導(dǎo)公眾不去實(shí)施污染環(huán)境的行為?？梢姡谭▽?duì)規(guī)范意識(shí)的塑造與強(qiáng)化，本質(zhì)上是刑法對(duì)公眾的教育作用和指引作用的體現(xiàn)。但是，對(duì)于刑罰所具有的這種規(guī)范形成功能，其所帶來的負(fù)面影響也應(yīng)予以重視。在全球化的大背景下，環(huán)境倫理也邏輯地存在兩種基本的價(jià)值觀：一是普世價(jià)值觀；一是相對(duì)價(jià)值觀。前者站在“文化全球一體化”的立場(chǎng)，主張普世主義；而后者則從“文化全球多元化”的立場(chǎng)出發(fā)，主張?zhí)厥庵髁x[5]。顯然，普世價(jià)值觀不能成為我國(guó)的倫理選擇。因?yàn)槟骋惶囟ǖ膬r(jià)值觀得以主張，很可能有積極排除其他不同價(jià)值觀的危險(xiǎn)結(jié)果。而各種各樣的價(jià)值觀能夠自由地表達(dá)、公平地競(jìng)爭(zhēng)，是文化繁榮、政治清明、民主平等的必要前提。作為刑罰懲處對(duì)象的行為，其與特定價(jià)值觀的體現(xiàn)是必然的，但如果連作為刑法所保護(hù)的法益也與某一特定價(jià)值觀捆綁在一起的話，那就有必要就其是否可能排除其他價(jià)值觀進(jìn)行探討。[6]以上是從刑法對(duì)社會(huì)倫理的塑造角度進(jìn)行的思考，總而言之，利用刑法塑造新的社會(huì)倫理這一想法本身必須被當(dāng)做法律的最后手段予以嚴(yán)格限制。

此外，如何處理環(huán)境保護(hù)與開發(fā)發(fā)展之間的關(guān)系，也是環(huán)境刑法乃至整個(gè)法律體系所必須思考的問題。從社會(huì)歷史進(jìn)程來看，自然解放和人類解放本身就是休戚與共的，人類社會(huì)正是在不斷調(diào)適人與自然的關(guān)系中得以發(fā)展的。因此，只有在環(huán)境保護(hù)與開發(fā)發(fā)展相矛盾的場(chǎng)合，才存在刑罰發(fā)動(dòng)的環(huán)境基準(zhǔn)的問題。把環(huán)境污染行為作為刑法打擊的對(duì)象，就必須明確被容許的對(duì)環(huán)境影響的范圍，而行政機(jī)關(guān)根據(jù)各地具體的自然環(huán)境和社會(huì)狀況設(shè)定的環(huán)境基準(zhǔn)便是人們能夠作用于環(huán)境的最大限度。如此，環(huán)境犯罪基準(zhǔn)的行政從屬性便是必然選擇了。

但是，如前所述，行政機(jī)關(guān)的消極態(tài)度很可能讓環(huán)境保護(hù)淪為空談。為了發(fā)揮環(huán)境刑法的預(yù)防作用，必須保證行政執(zhí)法人員積極充分履行職務(wù)，對(duì)污染環(huán)境可能達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)主動(dòng)地向司法機(jī)關(guān)移送。因此，不僅要對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員附加環(huán)境犯罪的告發(fā)義務(wù)，也要對(duì)于那些因未盡職盡責(zé)而向污染企業(yè)做出了行政許可的責(zé)任人員嚴(yán)肅問責(zé)。雖然我國(guó)刑法第四百零八條規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪，但由于該罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)較高，使得其在司法實(shí)踐中使用頻率較低，這亦是尤待改進(jìn)的地方。此外，在對(duì)污染行為的刑事制裁維持行政從屬性的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)既要承認(rèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也要將環(huán)境負(fù)荷限定在合理范圍內(nèi)，既要避免環(huán)境執(zhí)法對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成不必要的負(fù)擔(dān)，也要排除行政機(jī)關(guān)基于產(chǎn)業(yè)保護(hù)的考慮給環(huán)境帶來超額負(fù)擔(dān)。

正如毛主席同志所言：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[7]在行政權(quán)被過分強(qiáng)調(diào)、執(zhí)法人員疏于職守的情況下，有必要賦予公民為社會(huì)整體利益而提起訴訟的權(quán)利。雖然我國(guó)已確立環(huán)境公益訴訟制度，但《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條就其主體資格作了嚴(yán)格限定，使得該制度在一定程度上失去了原有之義。筆者認(rèn)為，為了兼顧刑法的謙抑性精神、避免向公眾強(qiáng)加特定價(jià)值觀，同時(shí)更有效地落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策，有必要放寬環(huán)境公益訴訟的主體資格，充實(shí)公民參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的法律制度。

結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上以“案由：破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，案件類型：刑事案件，審判程序：刑事一審，文書類型：判決書，裁判日期：2012-11-08 TO 2020-03-31”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，可檢索到117209份判決書，以“裁判日期：TO 2012-11-07”，其余關(guān)鍵詞不變進(jìn)行檢索，可檢索到687份判決書?？梢?，自黨的十八大以來，我國(guó)環(huán)境污染刑事案件的審判工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，刑法在打擊環(huán)境犯罪方面發(fā)揮了重要作用。筆者堅(jiān)信，通過學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共同努力，日臻完善的環(huán)境刑法定能為建設(shè)綠水青山的美麗中國(guó)提供更為有力的法律保障。

注釋：

①據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2012年至2018年期間，全國(guó)污染環(huán)境犯罪共計(jì)4547件，其中自然人犯罪4284件，占比94.22%，法人犯罪263件，占比5.78%。單從上訴數(shù)據(jù)來看，似乎污染環(huán)境犯罪與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系不大，但是，在上述自然人犯罪中，多為未履行工商登記和環(huán)保審批手續(xù)的小作坊、個(gè)體戶、小企業(yè)及其從業(yè)人員。由此可見，污染環(huán)境行為與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密不可分。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)請(qǐng)參見焦艷鵬：《我國(guó)污染環(huán)境犯罪刑法懲治全景透視》，載《環(huán)境保護(hù)》2019年第6期，第43頁(yè)。