基層穩(wěn)定的影響因素及壓力型考核體制

吳　苒　朱旭東

近日，記者走訪了蘇北、蘇中及蘇南的一些縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前影響基層穩(wěn)定的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，不僅有各地普遍存在的因農(nóng)村征地和城市拆遷帶來(lái)的動(dòng)蕩，還有諸如各種特殊群體利益的平衡問(wèn)題、歷史遺留問(wèn)題、宗教勢(shì)力和各種邪教組織快速發(fā)展帶來(lái)的不穩(wěn)定因素，在建設(shè)和諧社會(huì)的背景下，基層政府維護(hù)穩(wěn)定工作越來(lái)越艱巨，而現(xiàn)有的壓力型考核體制也有待完善。

四大因素影響基層穩(wěn)定

一、農(nóng)村征地和城市拆遷問(wèn)題短期內(nèi)難以消化

毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村土地征用和城市拆遷已成為當(dāng)前影響基層穩(wěn)定最突出的問(wèn)題，盡管走訪的有關(guān)縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不愿意具體點(diǎn)明具體事件，但都承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，今年以來(lái)各地大量的信訪者中，反映的問(wèn)題也多集中在這兩個(gè)方面，個(gè)中緣由，讓一些基層官員感嘆不已。

江都市花蕩鎮(zhèn)2002年引進(jìn)山東一公司興建了近900畝地的牡丹園，其中占用農(nóng)民承包土地650畝。按照2002年土地流轉(zhuǎn)時(shí)的物價(jià)，當(dāng)年農(nóng)民畝平均種糧純收入只有143元，出租給牡丹園后，當(dāng)年可獲得180元／畝，并逐年遞增，應(yīng)該說(shuō)，群眾當(dāng)時(shí)是滿意的。但今年糧價(jià)上漲、農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕和政策性種糧補(bǔ)貼到位，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民紛紛要求收回土地、重新種糧，由此引發(fā)了一系列沖突。

“即使在宜興，也面臨著同樣的問(wèn)題?！币伺d市宜城鎮(zhèn)黨委副書記周亞定說(shuō)，就土地權(quán)屬問(wèn)題，前些年很多農(nóng)民不愿意種地，因?yàn)榉N地不賺錢，很多農(nóng)民就把土地租給別人種了，自己閑散在家或外出打工，當(dāng)時(shí)也找到了他們認(rèn)可的一個(gè)利益平衡點(diǎn)?，F(xiàn)在很多農(nóng)民卻單方面想把土地收回來(lái)，這必然影響到承租方的利益，而且很多出租行為都是有合同條款限制的，純粹滿足農(nóng)民的要求很不現(xiàn)實(shí)，這樣勢(shì)必從一個(gè)極端走向另—個(gè)極端。對(duì)于這種矛盾，基層的確很難調(diào)解。

對(duì)于城市拆遷，各地的酸甜苦辣大同小異。一些基層官員說(shuō)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，必然涉及到城市格局的重新規(guī)劃，必然要拆遷，也必然影響到原來(lái)居住人對(duì)公共資源的獨(dú)享以及重新安置問(wèn)題。

一些基層的同志認(rèn)為，目前城市拆遷面臨的主要問(wèn)題是拆遷補(bǔ)償價(jià)格和市場(chǎng)房?jī)r(jià)的差距。老百姓的意見(jiàn)：政府如果不搞拆遷，我住得相安無(wú)事；現(xiàn)在拆掉了，我沒(méi)有足夠的錢買房子，怎么辦?政府應(yīng)該提高補(bǔ)償價(jià)格，讓我買得起房子。

據(jù)了解，目前各地都提高了拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但都沒(méi)有達(dá)到市場(chǎng)房?jī)r(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。有的縣在財(cái)力緊張的情況下，建設(shè)了安置小區(qū)，本著先安置后拆遷的原則，對(duì)拆遷戶實(shí)行貨幣拆遷或產(chǎn)權(quán)調(diào)換，拆遷戶可以“二選一”，但眾口難調(diào)，仍然有少部分人不接受。

二、特殊群體難以特殊對(duì)待

特殊群體錯(cuò)綜復(fù)雜，各有各的特殊原因，是影響基層穩(wěn)定的長(zhǎng)期隱患，誰(shuí)也說(shuō)不清什么時(shí)候會(huì)爆發(fā)，很讓基層政府頭疼。

據(jù)了解，在蘇北一些縣區(qū)，特殊群體包括軍轉(zhuǎn)干、政轉(zhuǎn)企、辭退民師、50年代小鄉(xiāng)干部、離任村“三大員”、離退休老干部、50年代復(fù)員軍人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改制精簡(jiǎn)人員、傷殘軍人、60年代精簡(jiǎn)下放人員，而在以宜興為代表的蘇南縣份，又多了流動(dòng)人口問(wèn)題，如流浪乞討人員、拾荒收舊人員等。

一些基層官員認(rèn)為，對(duì)于一些特殊群體，國(guó)家應(yīng)該研究出臺(tái)一個(gè)結(jié)論性的東西，明確哪些是應(yīng)該解決的，哪些是能夠解決的，哪些是不能解決的，給一個(gè)明確的說(shuō)法。要不然他們還會(huì)上訪，而且還不知道他們的最終要求是什么。這個(gè)群體的問(wèn)題一解決，又引起其他群體的攀比，局勢(shì)更加混亂。

三、歷史遺留問(wèn)題難以“一肩承擔(dān)”

許多地方官員認(rèn)為，歷史發(fā)展過(guò)程中積累性的矛盾，必然有個(gè)暴露的過(guò)程，不一定屬于哪一屆政府的問(wèn)題，因此，即使這些問(wèn)題現(xiàn)在暴露出來(lái)，也不應(yīng)該由地方政府“一肩承擔(dān)”。

不僅如此，在一些歷史遺留問(wèn)題尚無(wú)解決良策的時(shí)候，一些新政策又增添了新的變數(shù)，使部分歷史遺留問(wèn)題顯得更為復(fù)雜。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心改革，各地經(jīng)過(guò)努力，切斷其財(cái)政供養(yǎng)的渠道，精簡(jiǎn)后也已經(jīng)基本穩(wěn)定了，今年上級(jí)又要求讓原農(nóng)業(yè)技術(shù)中心人員重新競(jìng)爭(zhēng)上崗、考核，并拿出指標(biāo)，由財(cái)政全額撥款。競(jìng)爭(zhēng)上崗當(dāng)然要通過(guò)考試，年輕人就占了先機(jī)，那些上了歲數(shù)的、曾經(jīng)作出過(guò)貢獻(xiàn)的人自然不服氣。所以，這一做法目前實(shí)施的難度很大。同樣，農(nóng)業(yè)技術(shù)中心重新競(jìng)爭(zhēng)上崗，又引起其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所精簡(jiǎn)人員的攀比：為什么它能改我不能改?這樣又引起新的不穩(wěn)定。現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所又被收歸垂直管理，文件明確為全額財(cái)政撥款，人員享受公務(wù)員待遇，又引起國(guó)土所下崗、退休人員心理上的不平衡，最近也在頻繁上訪。

因此，基層干部建議上級(jí)政府在制定有關(guān)文件時(shí)，一定要從全局的、整體的角度考慮，不能僅僅站在某些部門的角度。否則，一個(gè)文件出臺(tái)，引起連鎖反應(yīng)，令基層難以操作，執(zhí)行會(huì)引發(fā)新的矛盾問(wèn)題，不執(zhí)行也有矛盾問(wèn)題，讓基層進(jìn)退兩難。

四、宗教勢(shì)力和邪教組織的發(fā)展難以掌控

據(jù)記者了解，目前各種宗教勢(shì)力和邪教組織正積極向農(nóng)村滲透，而且基層政府難以掌握準(zhǔn)確的第一手資料，特別是邪教組織的發(fā)展，已成為影響基層穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。往往一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有數(shù)百名邪教信徒，完全屬于地下活動(dòng)，夫妻相互間也不了解，多是夜間活動(dòng)，甚至躲到玉米地里活動(dòng)，很難掌握他們的第一手資料。信了“邪教”后，相信“世界末日”很快就會(huì)來(lái)臨，什么都可以不管了，而信徒又多是家庭生活條件不好的中年婦女，思想比較簡(jiǎn)單，想尋求寄托，又有境外資金的支持。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，類似邪教如果不加以控制和打擊，發(fā)展開(kāi)來(lái)，很多家庭都會(huì)散掉。

江都市雙溝鎮(zhèn)近年來(lái)因?yàn)槿?zhèn)無(wú)一人參加“法輪功”等邪教組織，多次受到有關(guān)部門的表彰，但黨委副書記季善宏也承認(rèn)，在江都城區(qū)和雙溝鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都有邪教活動(dòng)的蹤跡?！靶滦蝿?shì)下，各種邪教組織很龐大，而且越來(lái)越多。要完全妥善解決這些問(wèn)題的確非常困難?！?/p>

對(duì)于各種邪教組織，基層官員有一個(gè)共同的困惑——目前國(guó)家公開(kāi)宣布的邪教只有法輪功．，公安部雖然內(nèi)部定了12種邪教組織，但老百姓并不清楚，很不利于基層政府開(kāi)展相應(yīng)的工作。

壓力型考核體制有待完善

一、壓力型考核是相互矛盾的

維護(hù)穩(wěn)定考核中的一個(gè)重要指標(biāo)，就是要減少信訪量，但同時(shí)又明確要暢通信訪渠道，不得剝奪群眾上訪的權(quán)利。很多基層官員認(rèn)為，這種做法實(shí)際上就如同“既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草”一樣，是相互矛盾的。

目前，為了盡量減少被上級(jí)政府通報(bào)批評(píng)的幾率，各地除了做好日常維護(hù)穩(wěn)定工作外，一些基層政府紛紛采取“盯訪”的做法，一是希望盡量把矛盾解決在基層，更直接的目的則是減少信

訪的曝光量。

隨著各領(lǐng)域改革力度的不斷加大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度的不斷加快，由此帶來(lái)的體制轉(zhuǎn)軌、機(jī)制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾，干部和群眾認(rèn)識(shí)差異的矛盾，不同單位、不同利益群體之間的矛盾總是在不斷涌現(xiàn)，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。不穩(wěn)定因素在不斷增加，又沒(méi)有行之有效的解決辦法和配套的法律法規(guī)，各地的信訪量只會(huì)上升，簡(jiǎn)單地以信訪數(shù)量來(lái)考核一個(gè)地方穩(wěn)定工作的好壞，有失公平。

據(jù)了解，很多縣級(jí)市目前在省會(huì)城市和北京有關(guān)部委都有值班人員，有的還長(zhǎng)期駐守，主要任務(wù)是“截訪”，在上訪群眾還沒(méi)能到達(dá)目的地前，勸阻回原籍。這一做法雖然引起有關(guān)部門的反感，認(rèn)為侵犯了上訪人的人身權(quán)利，但在這種壓力型的考核機(jī)制下，各地“截訪”隊(duì)伍依然保留并在不斷加強(qiáng)。

一些基層干部認(rèn)為，基層的很多不穩(wěn)定因素，的確有不少是干部作風(fēng)問(wèn)題引起的，但一些干部作風(fēng)的形成則是“壓力型”考核造成的。這些干部并不想群眾把他們描述成‘歪戴帽，到處殺豬扒糧的反面角色，但整個(gè)國(guó)家是一種壓力型的考核體制，鄉(xiāng)村干部也無(wú)計(jì)可施，而且很多任務(wù)都是行政命令。例如新型農(nóng)村合作醫(yī)療，肯定是件好事，但很多農(nóng)民的意識(shí)跟不上。鄉(xiāng)村干部肯定是先做思想工作，但還是有很多人不愿意交錢。但上面又下任務(wù)，要必須達(dá)到相應(yīng)的參保率，于是就會(huì)發(fā)生強(qiáng)行收錢，由此引起的不穩(wěn)定，又能怪誰(shuí)呢?

二、壓力型考核助長(zhǎng)“信訪怪圈”

“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，這幾乎已經(jīng)在信訪群眾中形成了一個(gè)共識(shí)?，F(xiàn)在是官越大膽越小，所以一級(jí)壓一級(jí)，壓得下面很難辦，只好花錢買平安，但這錢往往越花越壞事。江都市委宣傳部一位工作人員透露，當(dāng)?shù)卮嬖谝欢〝?shù)量的上訪專業(yè)戶，其中一個(gè)人因?yàn)椴疬w問(wèn)題已經(jīng)上訪了五六年，當(dāng)?shù)卣两褚言谒砩匣瞬幌?0萬(wàn)元，仍然沒(méi)能把他“擺平”，而且胃口是越來(lái)越大。對(duì)這一個(gè)案來(lái)說(shuō)，花錢未必能買來(lái)平安。

信訪群眾知道干部“怕上”，因此，越是敏感時(shí)期，他們?cè)綍?huì)選擇到上一級(jí)政府部門上訪，基層干部的壓力很大。為了減少被批評(píng)、通報(bào)的可能，一些基層政府把本不應(yīng)該解決的、或者不應(yīng)該立即解決的問(wèn)題，委曲求全，花錢買平安。一些基層官員表示，由于基層政府的確好像按照“信訪怪圈”規(guī)則辦事，所以上訪群眾越來(lái)越迷信這一“怪圈”。

宜興市政法委書記徐南江另有一種解釋，他說(shuō)，現(xiàn)在老百姓都知道基層干部“怕上”，認(rèn)為上級(jí)政府重視了，以壓力型的考核來(lái)考核下級(jí)干部，就能解決問(wèn)題。其實(shí)這還是一種“以權(quán)治國(guó)”，而不是以法治國(guó)。

南京大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)童星教授說(shuō)，很多不穩(wěn)定因素是通過(guò)“信訪”反映出來(lái)的，他建議暢通信訪渠道，并提倡真正意義的“信”訪，或者“電話”訪和“電子郵件”訪，但有關(guān)部門對(duì)這些信訪必須努力做到“有訪必復(fù)”，最起碼讓上訪者感覺(jué)到有人在關(guān)注他們反映的問(wèn)題。久而久之，上訪者就會(huì)逐漸放棄“人”訪的模式，“信訪怪圈”也就逐漸被打破了。

三、壓力型考核務(wù)必加強(qiáng)上下級(jí)的信息溝通

早就有一種說(shuō)法：“中央大晴天，省城變了臉，縣城刮大風(fēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把人淹”，言下之意，中央的政策到了下面就會(huì)被層層官員歪曲濫用，也表明老百姓對(duì)基層干部的極度不信任，基層干部無(wú)形中被推向了老百姓的對(duì)立面。還有些基層官員說(shuō)，“好人”都給上面做了，下面只能做“難人”。往往一個(gè)政策下來(lái)，基層政府就要亂好一陣子。

一些基層官員認(rèn)為，對(duì)上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，方方面面的不穩(wěn)定因素牽涉到不同利益群體，一些問(wèn)題的解決不要隨意開(kāi)政策口子，而要充分考慮的地區(qū)、部門的差異，不同群體的差異，要考慮到開(kāi)政策口子可能帶來(lái)的連鎖反應(yīng)。

童星認(rèn)為，所謂的政策口子，往往都是中央的條口部門在開(kāi)，因?yàn)楸澈鬆可娴讲块T利益，但這對(duì)于各級(jí)基層政府來(lái)說(shuō)，往往都是災(zāi)難性的，這也是很多政策到基層無(wú)法執(zhí)行的根源所在。要解決這一問(wèn)題，必須加強(qiáng)上下級(jí)的信息溝通，并且盡量減少維護(hù)部門利益的色彩，才能達(dá)到政令通暢、有令必行的效果。

江蘇的一些基層干部認(rèn)為，如果上下級(jí)部門有意識(shí)地加強(qiáng)了信息溝通，不僅有利于基層政府主動(dòng)與上級(jí)有關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系，反映真實(shí)情況，也便于上下協(xié)調(diào)，更好地做好維護(hù)穩(wěn)定工作。

童星分析認(rèn)為，目前基層維穩(wěn)工作之所以難做，實(shí)則是原有的管理控制體系、政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型新形勢(shì)的需求，也不適應(yīng)新形勢(shì)下妥善處理人民內(nèi)部矛盾的需要，必須要調(diào)整。調(diào)整的重點(diǎn)有兩個(gè)：一、重點(diǎn)進(jìn)行政治體制改革，調(diào)整原有的控制體系，加以改革改善。二、調(diào)整政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，通過(guò)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀來(lái)解決。不追求GDP，不以此來(lái)考核官員。他認(rèn)為，這兩個(gè)問(wèn)題不解決，其他問(wèn)題再怎么處理，也無(wú)法從根本上解決影響基層穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素，并可能引發(fā)更多的不穩(wěn)定因素。

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