我國(guó)土地征用中違法、失當(dāng)行政行為及其根源

何　峻

摘要：土地征用引發(fā)的矛盾，其根源在于行政征用權(quán)的濫用，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺少應(yīng)有的法律保障。因此，必須用法律規(guī)范行政征用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政征用；土地財(cái)產(chǎn)；公共權(quán)力

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2005)04—0055—03

一、我國(guó)土地征用中的違法、失當(dāng)行政行為及其根源

(一)征用權(quán)力運(yùn)行失范，行政違憲。導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用不規(guī)范的主要原因是立法上的問題?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制。其形式有兩種：一是國(guó)有；二是農(nóng)民集體所有。憲法已明確，“城市的土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里指的土地，顯然指集體所有的土地。而《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！边@就意味著任何單位和個(gè)人的“建設(shè)”，必須是為了“公共利益”，否則，它所依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地，只能是原來就屬于國(guó)家所有的土地，即城市土地，而不能是政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)民集體所有的土地，否則，便違背了憲法規(guī)定的“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”的精神。但事實(shí)上“任何單位和個(gè)人的建設(shè)”很少有“為了公共利益”的，而他們的用地卻絕大多數(shù)都是政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)民集體土地。由于在征用中出現(xiàn)征用權(quán)失范、濫用等問題，不少商業(yè)性項(xiàng)目用地也由政府出面低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，或低價(jià)賣給開發(fā)商，少數(shù)政府官員以招商引資上項(xiàng)目為由，收取好處費(fèi)，使農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益在“合法”的保護(hù)傘下受到侵害。按理，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地交易雙方在經(jīng)濟(jì)和法律地位上是平等的，雙方通過談判協(xié)商確定土地的價(jià)格，而多個(gè)購(gòu)買者和多個(gè)出賣者的競(jìng)爭(zhēng)，使土地價(jià)格達(dá)到均衡和合理的水平。然而，由于法律的不完備，《土地管理法》背離憲法的規(guī)定精神，且國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行的是征用，雙方的法律地位是不平等的。這樣，行政所依之法便不符合憲法規(guī)定，按照憲政要求，該行政征用行為應(yīng)視為違憲行政行為。

(二)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯失公平，補(bǔ)償款不能及時(shí)到位。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。按此計(jì)算，所征土地補(bǔ)償費(fèi)為前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種補(bǔ)償辦法顯失公平。土地征用單位在征地過程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧食經(jīng)濟(jì)作物來測(cè)定前3年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，較少顧及現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)等一體化的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，其價(jià)值也不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。所以，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征用土地本身的價(jià)值。此外，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的狂升。土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開發(fā)投資兩方造成的。按照馬克思的地租理論，對(duì)增值部分的分配應(yīng)考慮被征地者的利益。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，其升值空間是很大的。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，“土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”，“安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩?。但有些基層政府暗箱操作，政務(wù)不公開，采取政府強(qiáng)行定價(jià)的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用，即使勉強(qiáng)補(bǔ)償，也遲遲不能到位。由于目前對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)的分配缺少具體細(xì)則，留村的征地補(bǔ)償款份額較大，加之缺少規(guī)范的村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度和監(jiān)管機(jī)制，少數(shù)村干部靠手中權(quán)力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢，有的干脆強(qiáng)取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。無論制定過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、隨意截留、私分補(bǔ)償款，還是低征高賣，其背后的共同點(diǎn)就是，漠視農(nóng)民的利益。浙江省象山石浦農(nóng)民曾因土地征用問題，請(qǐng)律師打官司，想要討個(gè)說法，縣里一位政法干部竟赤裸裸地警告他們：“你們告到天上去也不會(huì)有好結(jié)果，你們想想，天下是共產(chǎn)黨的!法律是共產(chǎn)黨制定，你們拿著共產(chǎn)黨的法律告共產(chǎn)黨的政府，能贏?”

(三)征地程序欠缺，被征用方合法權(quán)益無保障?！锻恋毓芾矸▽?shí)施細(xì)則》規(guī)定：“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@一規(guī)定，在實(shí)踐中往往致被征用方于不平等地位。由于對(duì)“公共利益”的界定模糊，使得征用的隨意l生越來越大。周漢華先生認(rèn)為，公共利益的范圍如果在實(shí)體上不能列舉清楚的情況下，可以通過程序來解決。比如房屋拆遷、土地征用是地方性的問題，可以通過健全的公民參與機(jī)制。如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序達(dá)成的、不同利益群體能夠充分表達(dá)的機(jī)制形成的公眾意志，我們可以假定它是公共利益。為什么城市越來越美，工廠越來越多，而百姓越來越不滿意?因此，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)計(jì)應(yīng)同步推進(jìn)。在拆遷和征用問題上，富人對(duì)政府的影響力大于窮人，弱者制約政府最有效的機(jī)制就是投票權(quán)。據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，南京市江寧區(qū)全部面積只有1566平方公里，但4大開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積已高達(dá)800平方公里，占了全區(qū)的一半多，開發(fā)中發(fā)現(xiàn)了無任何手續(xù)就強(qiáng)行拆遷農(nóng)民的住房，不同意就停水停電砸玻璃等侵犯農(nóng)民權(quán)益的無法無天舉動(dòng)。

二、規(guī)范行政征用權(quán)與保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律制度設(shè)計(jì)

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)。從1990年至今，失地農(nóng)民超過2000萬人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的數(shù)量還將不斷擴(kuò)大。土地是農(nóng)民生活、生產(chǎn)、生存的基礎(chǔ)。來自土地的收入是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源。土地也是國(guó)家賦予農(nóng)民社會(huì)保障的載體，是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而失地農(nóng)民的增加，又是工業(yè)化和城市化進(jìn)程中不可避免的矛盾。這些年來，由于征地引發(fā)的矛盾不斷加劇，國(guó)家相繼采取了一系列措施，但未能從根本上解決問題。因此，制度設(shè)計(jì)顯得尤為迫切和重要。

(一)改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰土地所有權(quán)主體。失地農(nóng)民問題實(shí)際上暴露的是中國(guó)的土地制度問題。土地對(duì)于農(nóng)民來說就是財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)在并沒有把它作為財(cái)產(chǎn)來看待。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，農(nóng)民希望更多地用市場(chǎng)機(jī)制來解決，這樣可以對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)，處置權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠得到充分的尊重，利益得到應(yīng)有的保障，從而改變現(xiàn)行的仍具計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，帶有強(qiáng)制性、壟斷性，把農(nóng)民利益排斥在土地利益分配體系之外的行政占用方式。這就需要我們重新審視農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題。

現(xiàn)實(shí)中我們看到這樣一些問題：其一，集體土地所有權(quán)主體不清。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，“集體”指誰?當(dāng)前農(nóng)村集體組織是一個(gè)多層次的結(jié)構(gòu)，那么農(nóng)民集體土地所有權(quán)究竟歸哪一層次的集體組織所有?據(jù)現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》規(guī)定，無論是村民小組還是村委會(huì)都不可能成為農(nóng)民集體土地的所有者。這就造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清。當(dāng)集體組織不清晰，主體不確定，就使得村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府都成為集體土地的支配者，并相互爭(zhēng)權(quán)奪利。其二，集體土地所有權(quán)性質(zhì)不清。性質(zhì)決定著所有權(quán)行使的方式，而對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)歷來爭(zhēng)論不休。主要有三種觀點(diǎn)：一是集體經(jīng)濟(jì)組織享有單獨(dú)所有權(quán)；二是認(rèn)為集體成員對(duì)土地享有占有、使用和收益權(quán)；三是認(rèn)為是“個(gè)人化與法人化的結(jié)合”，集體土地為集體組織法人所有，而成員享有股權(quán)或社會(huì)權(quán)。于是就有了代理人行使、代表人行使以及集體成員共同行使的不同主張。國(guó)有土地所有權(quán)的行使在立法上有明文規(guī)定，而農(nóng)民集體土地所有權(quán)在立法上未明確，于是村干部和鄉(xiāng)干部成了農(nóng)村集體土地的實(shí)際支配者和最大受益者。其三，農(nóng)民集體土地所有權(quán)殘缺。所有權(quán)應(yīng)是一種充分、完整的物權(quán)，但我國(guó)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)卻是一種殘缺不全、受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)。國(guó)家對(duì)用途、流轉(zhuǎn)、處置都進(jìn)行嚴(yán)格控制，真正的農(nóng)民集體土地所有權(quán)在國(guó)家，各級(jí)政府只是國(guó)家的代理人，鄉(xiāng)、村、組集體是國(guó)家的基層代理人。當(dāng)然，國(guó)家應(yīng)對(duì)集體土地管制，但行政權(quán)力對(duì)作為民事權(quán)利的農(nóng)地的所有權(quán)的介入應(yīng)適度。國(guó)家行政權(quán)力干預(yù)越多，“公共利益”的范圍就越廣，造成濫用公共權(quán)力，以公共利益之名侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。

引發(fā)以上問題的主要原因，首先是法制不統(tǒng)一?，F(xiàn)行有關(guān)農(nóng)民集體土地所有的法律，將農(nóng)民集體組織與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并用，將“農(nóng)民”、“農(nóng)村”、“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟(jì)組織混用。據(jù)《土地管理法》，村民小組才是農(nóng)民集體土地最大的所有權(quán)主體，土地承包也是以村民小組為單位發(fā)包的。但在《村民委員會(huì)組織法》中，村民小組隸屬于村委會(huì)，沒有獨(dú)立地位，對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)自然也就歸村委會(huì)了。那么，村民小組何以有權(quán)力發(fā)包?其次，理論上不成熟，目前尚缺少為政策和法律所接受的理論，無力支撐立法。再次，村民自治乏力，行政權(quán)力缺少制約。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)，將在很大程度上依賴于我們的基層民主建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，村級(jí)組織在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表農(nóng)民利益?村干部一方面受到自身利益的局限，另一方面存在著來自上面的壓力，客觀上不能完全代表農(nóng)民利益?，F(xiàn)在的關(guān)鍵問題是，現(xiàn)有的村級(jí)組織和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、農(nóng)民之間的關(guān)系未理清。農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織的行政化傾向，政府對(duì)村級(jí)組織的控制力越來越強(qiáng)。在這種情況下，村干部如何能完全代表農(nóng)民利益?要想讓農(nóng)民的集體組織真正為農(nóng)民負(fù)責(zé)，我們還需不斷探索基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，完善村民自治制度，使政府與村委會(huì)的關(guān)系真正變領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)關(guān)系。

那么，要從根本上解決征地中存在的諸多問題，就必須靠市場(chǎng)機(jī)制．靠法制。第一，明晰農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權(quán)，應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度。第二，建立公平的土地交易制度，凡經(jīng)營(yíng)性用地，政府不得強(qiáng)制征用，要建立農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)并軌入市的交易制度。第三，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地有償使用和合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的關(guān)鍵。明確流轉(zhuǎn)的決策者應(yīng)是農(nóng)民自己，如何轉(zhuǎn)讓應(yīng)由農(nóng)民自己決定，流轉(zhuǎn)價(jià)格補(bǔ)償由市場(chǎng)決定．對(duì)目前多數(shù)地方由行政干預(yù)農(nóng)民進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、違背農(nóng)民意愿搞非農(nóng)開發(fā)、形象工程而不按科學(xué)發(fā)展觀辦事的現(xiàn)象，應(yīng)通過土地流轉(zhuǎn)機(jī)制加以遏制。

(二)按公平合理原則，創(chuàng)新土地征用補(bǔ)償制度。行政征用補(bǔ)償原則自法國(guó)《人權(quán)宣言》發(fā)展至今，被世界上各國(guó)所接受，其基本精神是，“財(cái)產(chǎn)是不可侵犯的權(quán)利。除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪”。許多國(guó)家在憲法中規(guī)定了政府的征用補(bǔ)償責(zé)任。如美國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定：“人民私有財(cái)產(chǎn)，如無合理補(bǔ)償，不得被征為公用”，《日本國(guó)憲法》規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”；《意大利共和國(guó)憲法》規(guī)定：“為了公共利益，私有財(cái)產(chǎn)在法定情況下得有償征收之”。同時(shí)，它們都確立了正當(dāng)、公平、公正、合理等補(bǔ)償原則。由于國(guó)力原因和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的影響，我們?cè)谔幚韲?guó)家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系上，傳統(tǒng)的烙印很深。實(shí)踐中土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，達(dá)不到公平、合理的要求。從目前世界發(fā)展趨勢(shì)看，土地征用補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)日益放寬。所以不少學(xué)者主張補(bǔ)償范圍適當(dāng)放寬，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)靈活掌握，補(bǔ)償方式多樣化，使土地征用補(bǔ)償不僅能彌補(bǔ)相對(duì)人損失，又可配置資源、監(jiān)控公共權(quán)力。認(rèn)為國(guó)家緊急狀態(tài)下的征用，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以低一些，而征地用于營(yíng)業(yè)性目的項(xiàng)目是追求個(gè)人利益最大化，那么補(bǔ)償就應(yīng)該高一些。對(duì)于征地后補(bǔ)償不夠公正、合理怎么處理?按照法治政府的誠(chéng)信要求，征用實(shí)施之前或之后，政府應(yīng)主動(dòng)與被征用土地的農(nóng)民就補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、期限等問題充分協(xié)商，盡量達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，補(bǔ)償中的爭(zhēng)議應(yīng)有司法救濟(jì)渠道。日本土地征用中，若對(duì)征用委員會(huì)的補(bǔ)償裁決不服，不能對(duì)裁決本身起訴．但可采取當(dāng)事人訴訟的形式，即起業(yè)者以土地所有者為被告，或土地所有者以起業(yè)為被告直接向法院起訴，這對(duì)雙方都是公平的。我國(guó)對(duì)于補(bǔ)償救濟(jì)的途徑還不規(guī)范，被征地農(nóng)民遇到不公平的補(bǔ)償，往往只能上訪或依賴于媒體的呼吁，人治色彩很濃。作者認(rèn)為，從維護(hù)農(nóng)民的利益，建設(shè)法治政府的要求出發(fā)，應(yīng)盡快建立健全征地補(bǔ)償司法救濟(jì)制度。

《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求，按照保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。那么，改革創(chuàng)新補(bǔ)償制度，要特別注意區(qū)分公益征用與經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，即只有是為了公共利益需要的，才能適用有關(guān)征用的法律制度。因征用帶有一定的強(qiáng)制性，被征用方只能將土地財(cái)產(chǎn)“賣”給政府，而經(jīng)營(yíng)性征用，征與被征雙方的行為屬平等的民事主體，應(yīng)遵照合同法中有關(guān)平等自愿、誠(chéng)實(shí)信用等原則，不得強(qiáng)迫。同時(shí)，對(duì)被征用方的依法補(bǔ)償，應(yīng)是公平補(bǔ)償、足額補(bǔ)償和及時(shí)補(bǔ)償。具體應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：其一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要合理，既要考慮被征用土地所有人的損失，也要考慮被征用土地市場(chǎng)上的價(jià)格、土地對(duì)權(quán)利人的特殊價(jià)值、失去土地的間接損失等因素。其二，補(bǔ)償對(duì)象范圍要具體。補(bǔ)償對(duì)象不僅限于被征用人，有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)倪€應(yīng)當(dāng)包括被征用相關(guān)的收益人。其三，補(bǔ)償要及時(shí)?！斑t到的正義不是正義”，不及時(shí)的補(bǔ)償是政府不講誠(chéng)信的表現(xiàn)，也就談不上公平和足額。如前所述，目前我國(guó)在土地征用補(bǔ)償上采用的非市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)偏離了土地市場(chǎng)價(jià)格，被征地后的農(nóng)民生活水平急劇下降，不少農(nóng)民陷入無地種、無房住、無工做的“三無”困境。補(bǔ)償根本無法使農(nóng)民恢復(fù)到過去的生活水準(zhǔn)，將來的生存權(quán)也得不到應(yīng)有的保障。如果補(bǔ)償不及時(shí)，農(nóng)民就無法正常生活。因此，現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償制度，應(yīng)從“三個(gè)代表”和科學(xué)發(fā)展觀的理念出發(fā)，以人為本，依照法治國(guó)家的要求，貫徹土地征用“相當(dāng)補(bǔ)償”原則，以切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。

總之，征地補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、途徑、司法救濟(jì)等環(huán)節(jié)，必須按憲法規(guī)定精神，在有關(guān)法律、法規(guī)中具體化，便于實(shí)施。

[責(zé)任編輯：錢國(guó)華]