北美自由貿(mào)易協(xié)定的前世今生

曹永福

2020年1月29日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署國(guó)會(huì)通過(guò)的美加墨自由貿(mào)易協(xié)定（USMCA），標(biāo)志著實(shí)行20多年的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）即將“改名換姓”，并升級(jí)為新的版本。NAFTA曾經(jīng)創(chuàng)造了全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的自由貿(mào)易區(qū)，是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家組成自由貿(mào)易區(qū)的典范。該協(xié)定極大促進(jìn)了美加墨三國(guó)的經(jīng)濟(jì)一體化，令參與國(guó)受益巨大，但圍繞NAFTA的爭(zhēng)議從來(lái)沒(méi)有停息，這也是NAFTA需要重新談判并修訂的原因。在全球化浪潮不可逆轉(zhuǎn)、反全球化聲音甚囂塵上的今天，回顧北美自由貿(mào)易協(xié)定的歷史緣起和戰(zhàn)略定位，并剖析其影響和演變過(guò)程，具有重要啟示意義。

NAFTA的歷史緣起

二戰(zhàn)之后全球化進(jìn)程加快，但以關(guān)貿(mào)總協(xié)定（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）為代表的多邊貿(mào)易體制難以適應(yīng)千差萬(wàn)別的國(guó)情，因此各種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定蓬勃發(fā)展。美國(guó)和加拿大在1965年簽訂汽車生產(chǎn)協(xié)定，大幅度削減汽車、零部件、輪胎等產(chǎn)品的關(guān)稅，極大刺激了兩國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。該協(xié)定的成功促使兩國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作不斷擴(kuò)大，1987年，雙方簽訂了美加自由貿(mào)易協(xié)定，涵蓋貿(mào)易、金融服務(wù)、投資、能源等各個(gè)領(lǐng)域。

在美加兩國(guó)貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上，納入墨西哥并成立北美自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)想由來(lái)已久。美加墨三國(guó)地理上臨近，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性強(qiáng)，組成自由貿(mào)易區(qū)將帶來(lái)巨大商機(jī)。對(duì)美國(guó)和加拿大來(lái)講，企業(yè)的出口市場(chǎng)規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，利用墨西哥的廉價(jià)勞動(dòng)力增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，也有利于企業(yè)成長(zhǎng);對(duì)墨西哥來(lái)講，可以擴(kuò)大出口市場(chǎng)，也可以通過(guò)北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定穩(wěn)定投資者信心，促進(jìn)外資流入，而且還可以通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定鎖定墨西哥的市場(chǎng)化改革路徑。因此三國(guó)都有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)組建自由貿(mào)易區(qū)。

1979年，里根在競(jìng)選美國(guó)總統(tǒng)時(shí)提到如果成立北美自由貿(mào)易區(qū)，三國(guó)都將釋放巨大的經(jīng)濟(jì)潛力。20世紀(jì)80年代，墨西哥開(kāi)始推行市場(chǎng)化改革，1986年加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，對(duì)外開(kāi)放度顯著提高，為北美自由貿(mào)易協(xié)定的談判創(chuàng)造了條件。1990年夏天，美國(guó)和墨西哥開(kāi)始談判;1991年，加拿大加入談判。各國(guó)的合作意愿都很強(qiáng)，談判效率較高。于是，1992年12月17日，三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人簽訂了北美自由貿(mào)易協(xié)定。

按照該協(xié)定，成員國(guó)相互之間的關(guān)稅率在15年內(nèi)基本削減為0;其中，汽車產(chǎn)業(yè)只要滿足62.5%的北美原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，則在5年-10年間減免成員國(guó)間的全部關(guān)稅;各國(guó)之間減少投資障礙，對(duì)外商直接投資實(shí)行非歧視待遇，但與國(guó)家安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、墨西哥的能源產(chǎn)業(yè)、加拿大的文化產(chǎn)業(yè)除外。此外，協(xié)定還涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、爭(zhēng)端解決機(jī)制、政府采購(gòu)等領(lǐng)域。

NAFTA的戰(zhàn)略定位與功績(jī)

北美自由貿(mào)易協(xié)定簽字之后，還需要各國(guó)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能生效，其中美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)至關(guān)重要。

1993年初，克林頓擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)，他認(rèn)為該協(xié)定有缺點(diǎn)，但符合美國(guó)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略利益，便積極游說(shuō)國(guó)會(huì)予以批準(zhǔn)。然而，美國(guó)公眾認(rèn)為在美加自貿(mào)協(xié)定的基礎(chǔ)上納入相對(duì)落后的墨西哥，會(huì)使墨西哥的廉價(jià)進(jìn)口商品沖擊美國(guó)市場(chǎng)，很多美國(guó)企業(yè)的投資會(huì)轉(zhuǎn)向墨西哥，從而加劇美國(guó)非技能型勞動(dòng)力的失業(yè)。不得不說(shuō)，大踏步的開(kāi)放舉措很容易與諸多不確定并行。一時(shí)間眾說(shuō)紛紜。因此，1993年8月，有議員表示超過(guò)2/3的民主黨眾議員對(duì)北美自由貿(mào)易協(xié)定持反對(duì)立場(chǎng)，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的概率非常小。

為此，克林頓政府開(kāi)展了積極的游說(shuō)和宣傳，除了宣傳北美自由貿(mào)易協(xié)定帶來(lái)的巨大商機(jī)之外，還強(qiáng)調(diào)協(xié)定能夠推動(dòng)墨西哥的民主化和市場(chǎng)化進(jìn)程，能夠在更大范圍內(nèi)推廣美國(guó)價(jià)值觀，增強(qiáng)美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力。這種宣傳在一定程度上抵消了各種擔(dān)憂情緒，再加上各種企業(yè)集團(tuán)出于擴(kuò)大商機(jī)的考慮，加大對(duì)國(guó)會(huì)的游說(shuō)力度，議員們的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

1993年11月，美國(guó)眾議院以234∶200的投票比例批準(zhǔn)實(shí)施北美自由貿(mào)易協(xié)定，支持率只有54%，可謂涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)。而后參議院以61∶38的比例批準(zhǔn)，支持率為62%。1994年1月1日，北美自由貿(mào)易協(xié)定正式生效。

北美自由貿(mào)易協(xié)定極大地促進(jìn)了三國(guó)之間的貿(mào)易和投資，很快，加拿大和墨西哥成為美國(guó)的第一和第二大出口市場(chǎng)。在協(xié)定實(shí)施之前，美國(guó)和加拿大的關(guān)稅率已經(jīng)很低，兩國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)一體化程度已較高。相比之下，NAFTA對(duì)美國(guó)和墨西哥之間的經(jīng)貿(mào)促進(jìn)作用更為顯著。

1995年美國(guó)對(duì)墨西哥的貨物出口占其總出口的比重為8%，2018年該比重上升到16%;1995年美國(guó)貨物進(jìn)口中來(lái)自墨西哥的比重為8%，2018年上升到13%。從投資來(lái)看，1995年-2006年美國(guó)對(duì)外直接投資存量增長(zhǎng)3.5倍，其中對(duì)墨西哥的直接投資增長(zhǎng)4.9倍，大大高于整體增速。而且NAFTA顯著促進(jìn)了三國(guó)之間的產(chǎn)業(yè)鏈融合。據(jù)測(cè)算，美國(guó)從加拿大的總進(jìn)口中有25%的增加值來(lái)自美國(guó)自身，而美國(guó)從墨西哥的進(jìn)口中則有40%的增加值來(lái)自美國(guó)自身。可見(jiàn)在NAFTA的影響下，中間產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中頻繁進(jìn)出口，三個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)緊緊地綁定在一起。

北美自貿(mào)協(xié)定還帶來(lái)了很多難以直接量化的影響。比如，進(jìn)口商品價(jià)格的降低、種類的增加普遍提高了三個(gè)國(guó)家的消費(fèi)者福利，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大使得企業(yè)生產(chǎn)率提高，各國(guó)之間的投資和貿(mào)易促進(jìn)了國(guó)家間的技術(shù)外溢。北美自由貿(mào)易協(xié)定還產(chǎn)生了示范效應(yīng)，刺激了世界其他地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展，對(duì)全球多邊貿(mào)易體制也產(chǎn)生了推動(dòng)作用。

NAFTA的修訂與USMCA的誕生

北美自由貿(mào)易協(xié)定從誕生之日起就伴隨著各種非議和爭(zhēng)論，焦點(diǎn)是上文提到的對(duì)制造業(yè)就業(yè)或者低端就業(yè)的沖擊。

從20世紀(jì)80年代末到2008年國(guó)際金融危機(jī)之前，美國(guó)整體非農(nóng)就業(yè)崗位增長(zhǎng)29%;與之形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)制造業(yè)就業(yè)減少430萬(wàn)人，降幅高達(dá)24%。大量非技能型工人失業(yè)，工資增長(zhǎng)緩慢，這個(gè)群體的失望和抱怨情緒與日俱增。

造成美國(guó)制造業(yè)就業(yè)下降的原因是多方面的，最主要的原因是技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)的自動(dòng)化淘汰了大量低端勞動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)開(kāi)放對(duì)就業(yè)的影響在理論上沒(méi)有定論，比如自由貿(mào)易協(xié)定帶來(lái)的進(jìn)口商品上升可能沖擊本國(guó)就業(yè)，但貿(mào)易協(xié)定同時(shí)也擴(kuò)大了本國(guó)出口并創(chuàng)造了就業(yè)?？墒敲癖姾痛蟊娒襟w難以理解背后的復(fù)雜機(jī)制，他們看到身邊工廠關(guān)門、生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到墨西哥、工人被解雇的現(xiàn)象，從而大肆攻擊自由貿(mào)易協(xié)定。

政治家難以制定合適的政策應(yīng)對(duì)技術(shù)進(jìn)步對(duì)制造業(yè)就業(yè)的沖擊，因?yàn)檫@是企業(yè)提高生產(chǎn)效率的自主行為，但他們可以迎合公眾情緒，大肆宣揚(yáng)自由貿(mào)易協(xié)定的負(fù)面影響。在過(guò)去的20多年里，只要遇到有關(guān)美國(guó)貿(mào)易政策的爭(zhēng)論，很多政客就會(huì)以北美自由貿(mào)易協(xié)定為反面例子。美國(guó)總統(tǒng)特朗普就是典型代表。他在競(jìng)選時(shí)不僅攻擊WTO（世界貿(mào)易組織），攻擊中國(guó)商品沖擊美國(guó)就業(yè)，而且也激烈抨擊北美自由貿(mào)易協(xié)定，認(rèn)為墨西哥通過(guò)協(xié)定搶走了大量美國(guó)的制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。特朗普信奉實(shí)用主義哲學(xué)，他對(duì)NAFTA初創(chuàng)時(shí)倡導(dǎo)的承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、推廣美國(guó)價(jià)值觀等戰(zhàn)略目標(biāo)并不感興趣，提出必須進(jìn)行重新談判，且宣稱如果談判不成功美國(guó)就會(huì)退出。

在美國(guó)的主導(dǎo)下，三國(guó)在2017年-2018年就NAFTA的修訂進(jìn)行了談判，并且于2019年年底達(dá)成新協(xié)議，北美自由貿(mào)易協(xié)定隨之更名為美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定。

與之前的版本相比，新協(xié)定在汽車原產(chǎn)地原則、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面都有變化。其中最值得關(guān)注的是，汽車在北美的原產(chǎn)地比重必須達(dá)到75%才能在成員國(guó)之間實(shí)行零關(guān)稅（原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)是62.5%）;在北美三國(guó)用于汽車及零部件工人中，必須有40%以上的工人工資不低于16美元/小時(shí)。這些條款帶有明顯的貿(mào)易保護(hù)主義色彩，目的是保護(hù)北美汽車市場(chǎng)免于其他國(guó)家的沖擊，并減緩墨西哥的低工資對(duì)美國(guó)制造業(yè)的影響。

新協(xié)定在美眾議院和參議院的投票支持率分別為91%和90%，大大超過(guò)了1993年投票時(shí)的54%和62%。特朗普已經(jīng)擺出勝利者姿態(tài)，他在2020年2月5日國(guó)情咨文中宣稱，USMCA將使美國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)增加10萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。不過(guò)，學(xué)術(shù)界各種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)哪Ｐ蜏y(cè)算并沒(méi)有得出如此樂(lè)觀的結(jié)論，新協(xié)定對(duì)北美和世界其他各國(guó)的影響仍有待觀察。

任何大型貿(mào)易協(xié)定在帶來(lái)整體經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)都會(huì)伴隨負(fù)面影響，也都會(huì)充滿爭(zhēng)議。在發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)階層分化加劇、收入分配失衡的背景下，這種爭(zhēng)議會(huì)不斷被放大，進(jìn)而導(dǎo)致各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義。但是從最近美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)USMCA的高支持率來(lái)看，逆轉(zhuǎn)對(duì)外開(kāi)放的潮流也是不可取的，打開(kāi)的大門難以再關(guān)上，通過(guò)對(duì)外開(kāi)放促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素的流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置仍然是大勢(shì)所趨。