多維度健全涉漁基層執(zhí)法全鏈條

莊嘉

近年來，涉漁違法儼然是漁政行業(yè)重點(diǎn)整頓的絕對焦點(diǎn)與主攻難點(diǎn)。電魚、炸魚、毒魚、地籠網(wǎng)、非法從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)、無證捕魚等涉漁違法活動成了全國漁政監(jiān)督管理部門嚴(yán)打的重點(diǎn)對象。遠(yuǎn)有遍布各地的中國漁政亮劍2018系列和2019系列專項執(zhí)法，近有全國人大常委會推動的漁業(yè)執(zhí)法專項檢查。在史上最嚴(yán)執(zhí)法的背景下，《漁業(yè)法》修訂拉開了序幕。

2019年8月底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展了《漁業(yè)法修訂草案》（以下簡稱：《草案》）向社會公眾征求意見工作，廣聽民意，以期修法更契合現(xiàn)實頑疾的破解?？偟膩碚f，《草案》第六章“監(jiān)督管理”及第七章“法律責(zé)任”為漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、漁政執(zhí)法人員提供了更易操作的執(zhí)法依據(jù)和罰則方案，意義重大！

亮點(diǎn)1：提標(biāo)準(zhǔn)升成本 由“粗”到“細(xì)”納入法制監(jiān)管

現(xiàn)行的《漁業(yè)法》亦稱“86漁業(yè)法”，歷經(jīng)2000年、2004年、2009年、2013年四次修正。根據(jù)《漁業(yè)法》第38條規(guī)定，“使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源方法進(jìn)行捕撈的，違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，或者使用禁用的漁具、捕撈方法和小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈，或者漁獲物中幼魚超過規(guī)定比例的，沒收漁獲物和違法所得，處5萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，沒收漁具，吊銷捕撈許可證;情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。據(jù)此，對炸魚、毒魚、電魚等涉漁違法行為的罪高罰款數(shù)額是“5萬元”。

然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)走高，物質(zhì)生活水平的日益提升，“5萬元的罰款”早已無法達(dá)到震懾從事非法捕撈等涉漁違法活動的不法分子的效果。據(jù)國家發(fā)改委副主任寧吉喆介紹，“2018年，我國GDP已達(dá)90.03萬億元，人均GDP達(dá)到6.46萬元”。顯而易見，現(xiàn)行《漁業(yè)法》對涉漁違法活動的罰則存在處罰力度低、震懾力弱等問題。

2019年3月下旬，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室在漁政執(zhí)法工作專題新聞發(fā)布會上通報了2018年漁政執(zhí)法的十大案例。通看十大案例，不難發(fā)現(xiàn)，除了構(gòu)成《刑法》第340條非法捕撈水產(chǎn)品罪之外，行政處罰對違法犯罪分子的震懾效果有明顯的局限性。以“閩某漁運(yùn)60729”伏季休漁期銷售非法漁獲物案為例：福建省連江縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊查獲“閩某漁運(yùn)60729”在禁漁期內(nèi)銷售非法捕撈漁獲物13.23萬公斤。連江縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊遂根據(jù)《福建省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》等規(guī)定，對涉案漁船作出罰款5萬元、沒收漁獲物的行政處罰。從中我們看到了一組數(shù)字對比，即“13.23萬公斤”與“5萬元罰款”。一個是非法捕撈漁獲物數(shù)量之巨，另一個則是罰款數(shù)額之低，此組數(shù)字對比令人感到觸目驚心！更令人后怕的是，這絕非個案，而是對非法捕撈等涉漁違法行為進(jìn)行行政處罰的常態(tài)！

鑒于此，為了加大對涉漁違法行為的直接打擊力度，《草案》一方面將目前主要的涉漁違法行為進(jìn)行了羅列式規(guī)定，明確了處罰細(xì)則。比如，《草案》第69條就采取了列舉的方式，將炸魚、毒魚、電魚、超額捕撈、使用違規(guī)漁具捕撈、禁漁期禁漁區(qū)捕撈等現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生的嚴(yán)重涉漁違法行為納入罰則規(guī)定，并將罰款數(shù)從“5萬元”提高至“20萬元”，意圖做到處罰力度與違法行為的社會危害性相當(dāng)，即“罰行相當(dāng)”。又如，《草案》將現(xiàn)行《漁業(yè)法》沒有相關(guān)罰則的涉漁“三無”船舶和非法從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)的行為納入規(guī)制版圖（新增第66條、第74條）。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年7月1日發(fā)布的《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》，更明確專業(yè)遠(yuǎn)洋漁船不得在我國管轄海域從事漁業(yè)活動。

另一方面，《草案》對為涉漁違法提供便利活動的行為進(jìn)行了明文規(guī)制。例如，《草案》修改了原38條第（三）款“制造、銷售禁用的漁具的”，以單條形式（第70條）對“提供便利活動”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，將制造、銷售、存放、收購、代凍、轉(zhuǎn)載、加工、銷售等行為全部納入其中，并將罰款數(shù)從“1萬元以下”提檔為“10萬元以下”。（見表1）

表1 現(xiàn)行法與草案的對比表

當(dāng)然，《漁業(yè)法》是地方性法規(guī)的上位法，其對各地漁業(yè)執(zhí)法的影響力是自上而下的。地方性法規(guī)根據(jù)上位法的修訂，也將進(jìn)行相應(yīng)的修改。此種修改，更應(yīng)與屬地的漁業(yè)執(zhí)法狀況相掛鉤，與當(dāng)?shù)氐纳鏉O違法損害程度相匹配，從而在上位法的框架內(nèi)達(dá)到不同地區(qū)處罰標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)本地需求，進(jìn)一步破解漁業(yè)基層執(zhí)法依據(jù)不充分的問題。

亮點(diǎn)2：全面落地漁政調(diào)查權(quán) 破冰執(zhí)法偏軟

目前，非法捕撈等涉漁違法行為有聯(lián)結(jié)上游“制造非法漁具”和下游“銷售非法漁獲物”，形成黑色產(chǎn)業(yè)鏈的趨勢。據(jù)12309中國檢察網(wǎng)（網(wǎng)址：http：//www.ajxxgk.jcy.gov.cn/）的數(shù)據(jù)，江蘇省泰州市人民檢察院于2019年7月15日依法對王某某等61人非法捕撈長江鰻魚苗行為向南京市中級人民法院提起民事公益訴訟。該案中，王某某等61人就形成了從“捕撈”到“收購”再到“販賣”的產(chǎn)業(yè)鏈犯罪模式。又如，江蘇省南通市人民法院在2019年3月底公布了一組該院2016年至2018年受理的非法捕撈水產(chǎn)品案件的數(shù)據(jù)。在161件受理的案件中，172人被追究刑責(zé)，有形成“制、捕、售”產(chǎn)業(yè)鏈的趨勢。

在產(chǎn)業(yè)鏈模式的運(yùn)作下，漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員以及公安民警往往會遭遇違法犯罪團(tuán)伙成員甚至群眾的圍堵。令人尷尬的是，與公安機(jī)關(guān)不同，漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于缺乏采取行政強(qiáng)制措施或者刑事強(qiáng)制措施的權(quán)力，所以執(zhí)法方式存在偏軟的情況，甚至不如海警機(jī)構(gòu)。遇到上述情形時，漁政執(zhí)法人員通常選擇表明身份后進(jìn)行釋法說理，但收效甚微。例如，2019年6月21日發(fā)生在三都水庫的收繳違禁網(wǎng)具地籠網(wǎng)遭遇阻撓圍堵事件。當(dāng)日，反電魚協(xié)作中心邵東縣工作站會同屬地漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在雙鳳鄉(xiāng)三都水庫山水村水域收繳違禁網(wǎng)具地籠網(wǎng)，返程中遭到大批村民持續(xù)數(shù)小時阻撓圍堵。最終，本來要沒收的漁具被扣留在山水村村委會，執(zhí)法人員才得以離開。

因此，如何強(qiáng)化漁政調(diào)查權(quán)成為漁業(yè)修法的重要課題?！恫莅浮吩谪S富和加強(qiáng)漁政調(diào)查取證手段方面下足了功夫。一方面，《草案》新增了電子證據(jù)收集權(quán)【第54條】、失信聯(lián)合懲戒權(quán)【第55條】，迎合了當(dāng)下電子政務(wù)、社會信用體系建設(shè)等新型需求，從電子固證和征信體系的視角增添了漁業(yè)執(zhí)法的方式。另一方面，《草案》細(xì)化豐富了原有的調(diào)查手段，將現(xiàn)場檢查權(quán)【第50條第（一）款】、登臨檢查權(quán)【第50條第（二）款】、查閱復(fù)制權(quán)【第50條第（三）款】、查封扣押權(quán)【第50條第（四）（五）款、第52條】予以細(xì)化和充實，從而令漁政調(diào)查權(quán)更加便于執(zhí)行。（見圖1）此外，《草案》第76條關(guān)于暴力抗法的處罰規(guī)定（以暴力方式阻撓、拒絕、逃避執(zhí)法人員執(zhí)法檢查的，處5萬元以下罰款），也為漁政執(zhí)法人員嚴(yán)格公正規(guī)范執(zhí)法提供了保障和依據(jù)。

圖1 漁政調(diào)查權(quán)

亮點(diǎn)3：夯實行政違法與刑事追責(zé)銜接 無縫規(guī)制已現(xiàn)雛形

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年3月21日公布的《中國漁政亮劍2018系列專項執(zhí)法行動情況》顯示，“2018年的專項執(zhí)法行動中，查辦各類涉漁違法違規(guī)案件3.45萬件，查獲涉案人員2.7萬名，向公安機(jī)關(guān)移送涉案人員8132名，同比分別增長130%、101.5%、174.5%;行政罰款8642萬元，向公安機(jī)關(guān)移送涉黑涉惡線索300余條”。由此可見，涉漁違規(guī)違法案件中涉及刑事追責(zé)的案件數(shù)和人數(shù)不在少數(shù)。因此，夯實行政違法與刑事追責(zé)的銜接機(jī)制是勢在必行。

《草案》新增第80條，明文規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依據(jù)治安管理處罰法進(jìn)行罰責(zé);構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這為漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品罪等刑事案件打下了堅實的上位法基礎(chǔ)，也從立法上明確了《漁業(yè)法》與《治安管理處罰法》《刑法》之間的銜接。

根據(jù)我國《刑法》的相關(guān)規(guī)定，“非法捕撈水產(chǎn)品犯罪”是我國刑法第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中的一類犯罪，具體是指不法分子違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)，在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品，情節(jié)嚴(yán)重的行為。這也是涉漁違規(guī)違法案件上升至刑事案件中占比最多的罪行。因此，有學(xué)者提出，是否可以將《刑法》第340條非法捕撈水產(chǎn)品罪的法定刑從“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”提升至“十年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”，從而在罪責(zé)的量刑幅度上對非法捕撈行為給予重?fù)簟５枪P者認(rèn)為，這并非漁業(yè)修法所能解決的，建議通過刑法修正案的形式給予回應(yīng)或許更為恰當(dāng)！

另一方面，在行政違法層面，涉漁違法違規(guī)案件也會存在法條競合的問題。比如，《漁業(yè)法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均對生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的水產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)定。因此，《草案》第82條新增了與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的銜接規(guī)定，破題了上述法條競合問題。此舉明確了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《漁業(yè)法》的關(guān)系，即“特別法”與“一般法”。在生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的水產(chǎn)品層面優(yōu)先適用特別法——《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

由此可見，漁業(yè)修法在強(qiáng)化行刑銜接方面下足了功夫，向外界明確傳達(dá)了一個重要信號，即強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接，誰若涉漁違法誰就必須付出相應(yīng)的代價！

當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，涉漁違法行為不僅可能涉及行政違法、刑事犯罪，也可能牽連出民事索償、公益訴訟。如今，我國已經(jīng)出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，向涉漁違法造成環(huán)境污染的當(dāng)事人提起民事公益訴訟的案例——例如，上文所述的特大非法捕撈長江鰻魚苗公益訴訟案，王某某等61人成為民事公益訴訟的被告。最高人民法院出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）。其中第20條規(guī)定“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用;也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”。基于以上法律規(guī)定，對于非法捕撈等涉漁違法行為，可能存在著多種責(zé)任競合的情況，即修復(fù)環(huán)境的民事責(zé)任，行政違法責(zé)任以及刑事犯罪責(zé)任?？上У氖牵喾N責(zé)任的競合設(shè)置在《草案》中尚未得到明文規(guī)定。如何探索涉漁違法行為中多種責(zé)任設(shè)置與銜接，劃定責(zé)任之間的紅線將是未來涉漁理論研究、行政執(zhí)法、司法實踐中一項重要的課題。

漁業(yè)修法之期盼

正如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長于康震所言，“除經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和漁政監(jiān)管力量不足外，一個重要原因是我們的漁業(yè)法律體系不健全，現(xiàn)行法律對違法行為的震懾力不足”。此次漁業(yè)修法就是強(qiáng)化基層執(zhí)法、減少甚至絕跡漁業(yè)違法的一次契機(jī)，依法治漁、依法興漁。

現(xiàn)行《漁業(yè)法》對涉漁違法活動的罰則存在處罰力度低、震懾力弱等問題