PPP項目中融資面臨的風(fēng)險及對策

吳建國

摘要：政府為轉(zhuǎn)變職能、減輕財政負(fù)擔(dān)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)運營，借鑒國外新型投融資模式——PPP模式。此模式在于政府和社會資本建立“利益共享、風(fēng)險分擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，即減輕政府初期基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，又在一定程度上保證社會資本獲得合理的投資回報。目前我國PPP模式正處于初級階段，大多具有融資建設(shè)期長、投資大、成本回收較慢等特點，主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，對社會資本融資能力有非常高的要求。文章主要從PPP模式融資存在的問題進行分析，結(jié)合投融資理論，探討推動PPP模式融資健康發(fā)展的途徑。一方面，逐步規(guī)范的PPP模式對政府職能轉(zhuǎn)變，減輕財政負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動社會資本參與項目建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到有效改善，提高了人民的生活質(zhì)量，具有重要意義。另一方面，PPP模式仍存在諸多問題，尤其是PPP政策法規(guī)不健全、社會資本方出資能力不足、融資方式單一等問題日益突出，嚴(yán)重制約了PPP模式發(fā)展進程。解決融資問題是目前PPP模式發(fā)展的迫切需要，可有效推動我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP項目;融資風(fēng)險;風(fēng)險管理

PPP項目最早由英國政府發(fā)起，繼而在其他國家迅速大范圍推廣及應(yīng)用。主要涉及領(lǐng)域為交通、技術(shù)、水務(wù)、監(jiān)獄、醫(yī)療、福利、城市改造等。我國從2013年開始，經(jīng)濟步入增長速度換擋期，地方政府債務(wù)風(fēng)險開始暴露，在這種背景下，我國政府開始推動PPP模式，使其成為補充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要方式。2014年9月，國務(wù)院、財政部陸續(xù)頒布43號文及6個政策性指引文件，形成了我國初期PPP模式運作的管理體系。引進PPP模式，在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)加速的歷史進程下，地方政府普遍背負(fù)較大債務(wù)負(fù)擔(dān)的背景下，形成了投融資機制的創(chuàng)新，可以將大量的民間資金、社會資本引入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)運營領(lǐng)域，發(fā)揮市場經(jīng)濟下的資源配置作用，又能作為國民經(jīng)濟的重要組成部分承擔(dān)公共服務(wù)職能。推行PPP模式，不能簡單照搬國外的運營模式，根據(jù)中國特殊的國情，可使政府市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、創(chuàng)新效益有機結(jié)合，有利于提升政府的法治意識、市場意識，使政府更好的履行公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)水平。

二、PPP項目在融資中面臨的風(fēng)險

（一）國家角度風(fēng)險

1.宏觀調(diào)控政策風(fēng)險

在政府宏觀調(diào)控政策下，因財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入政策變動給項目帶來直接或間接不能履行合同的風(fēng)險。

2.PPP法律法規(guī)風(fēng)險

因PPP模式現(xiàn)階段存在諸多問題，并未充分發(fā)揮其優(yōu)勢，融資中面臨的主要法律風(fēng)險有：一是PPP模式相關(guān)法律法規(guī)制度不完善、不穩(wěn)定，使PPP項目公司的權(quán)益難以得到有效保障;二是PPP法律法規(guī)變更，政府出臺新行政法規(guī)或修改原有行政法規(guī)，各級地方政府部門頒布的政策和財政部規(guī)定的文件不一致，導(dǎo)致項目內(nèi)容發(fā)生變化，從而威脅到項目的正常建設(shè)和運營，甚至直接導(dǎo)致項目的終止和失敗。PPP法律法規(guī)風(fēng)險對項目融資產(chǎn)生直接影響。

（二）金融機構(gòu)角度風(fēng)險

1.利率變化風(fēng)險

利率變動的不確定性，給項目公司造成融資成本損失的可能性。按借貸期內(nèi)利率是否浮動可劃分為固定利率和浮動利率。固定利率是指在借貸期內(nèi)利率不做調(diào)整，如遇利率下降，則意味融資成本偏高。浮動利率是指在借貸期內(nèi)根據(jù)市場利率進行調(diào)整，如處在加息周期，則融資成本隨之加大。

2.項目批貸風(fēng)險

項目在審批過程中，由于審批程序過于繁雜造成批貸時間過長，成本過高而導(dǎo)致審批結(jié)果不確定的風(fēng)險。金融機構(gòu)審批環(huán)節(jié)包括：對社會資本的專業(yè)能力、行業(yè)地位、財務(wù)實力、合作經(jīng)驗和優(yōu)勢、投資目的和愿景進行分析。對項目本身的付費方式、合作方式、所屬行業(yè)進行分析。對政府的地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境、地方政府財政收入、地方政府償債能力、政府治理水平等維度進行分析。PPP項目任何一方出現(xiàn)問題，項目公司將面臨貸款被拒風(fēng)險。

（三）項目公司自身角度的風(fēng)險

1.資本金審查風(fēng)險

在PPP項目建設(shè)中，資本金審查是融資業(yè)務(wù)第一道環(huán)節(jié)，也是授信方案及貸后檢查的重要內(nèi)容，體現(xiàn)嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險的監(jiān)管理念。主要包括：一是資本金來源是否合法合規(guī);二是資本金是否達(dá)到國家規(guī)定的最低出資比例要求;三是資本金是否已經(jīng)實繳到位。由于PPP項目屬于重大民生和公共領(lǐng)域，投資額一般巨大，項目資本金出資比例一般為項目總投資的20%～30%，產(chǎn)能過剩行業(yè)為40%，項目公司自有資本金往往不足，資本金籌措壓力較大，產(chǎn)生了項目融資風(fēng)險。

2.信用風(fēng)險

信用風(fēng)險指債務(wù)人未履行合同規(guī)定的義務(wù)或信用質(zhì)量發(fā)生變化，影響金融產(chǎn)品的價值，從而給金融機構(gòu)帶來損失的可能性。評級公司通過對PPP項目公司總體債務(wù)水平、歷史償債能力等進行總體風(fēng)險評估，對信用狀況的安全性、收益性、成長性、流動性、生產(chǎn)性五指標(biāo)進行客觀公正評價，評出信用等級。相對于政府部門， PPP項目公司的信用水平認(rèn)可度一般較低。

3.還款能力不足風(fēng)險

PPP模式取代地方融資平臺，成為未來新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式。融資由項目公司負(fù)責(zé)，普遍缺乏有效的抵質(zhì)押、保證等擔(dān)保方式，只能以項目特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)作為質(zhì)押，自有經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源。政府不得以任何方式為PPP項目公司提供擔(dān)保，承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償還債務(wù)。項目公司還款來源單一，金融機構(gòu)內(nèi)部審批存在風(fēng)險。

4.資產(chǎn)負(fù)債率過高的風(fēng)險

資產(chǎn)負(fù)債率過高，指企業(yè)資金來源中，債務(wù)資金來源較多，權(quán)益資金來源較少。資產(chǎn)負(fù)債率過高，財務(wù)風(fēng)險相對較高，勢必帶來較高的還款壓力，現(xiàn)金流相對不足，資金鏈容易斷裂，不能及時償還債務(wù)，導(dǎo)致項目公司不能正常運營。同時導(dǎo)致融資成本進一步升高，增加了再融資的難度。金融機構(gòu)對資產(chǎn)負(fù)債率有標(biāo)準(zhǔn)和要求，過高的資產(chǎn)負(fù)債率，必然會增加債務(wù)融資難度。

5.融資方式單一風(fēng)險

PPP項目融資渠道主要來源債券融資和股權(quán)融資。股權(quán)融資方面，由于PPP項目比較復(fù)雜，建設(shè)周期較長，建設(shè)期較難通過股權(quán)融資。債權(quán)融資方面，銀行資金體量在我國金融體系中占有舉足輕重的地位，且銀行的資金成本相對其他融資方式較低，現(xiàn)行的PPP項目融資偏重銀行貸款，融資渠道較窄。

三、PPP項目應(yīng)對融資風(fēng)險的策略

（一）PPP政策、法規(guī)風(fēng)險的應(yīng)對措施

1.建立風(fēng)險分擔(dān)機制

針對政府宏觀政策的變動帶來融資的不確定性，項目公司建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更風(fēng)險。項目公司承擔(dān)項目建設(shè)、運營成本、建設(shè)周期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險。同時PPP項目公司應(yīng)正確認(rèn)識政府的地位與功能，在國家政策引導(dǎo)下及時調(diào)整融資方案。

2.完善PPP項目法規(guī)

項目公司對法律法規(guī)不完善的風(fēng)險，可通過加強合同管理的方式規(guī)避，在合同中對各方權(quán)利義務(wù)或法律法規(guī)未規(guī)定的內(nèi)容約定不明確，應(yīng)明確相應(yīng)的法律責(zé)任和后果。防范未來法律變更風(fēng)險對融資的影響，主要是項目公司對政府權(quán)利義務(wù)的合理性的界定來實現(xiàn)。即通過合同條款，對融資中可能出現(xiàn)的風(fēng)險應(yīng)對措施，事先做出明確約定。例如，某市BOT供暖項目中，社會資本與政府簽訂的PPP項目特許經(jīng)營權(quán)合同中明確約定“在特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司不得將特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)收益進行出租、抵押或質(zhì)押給任何第三方”，金融機構(gòu)按此約定不能做此項目融資業(yè)務(wù)。此約定嚴(yán)重違背國發(fā)辦[2017]79號文件，文件規(guī)定：努力破解融資難題，為民間資本提供多樣化融資服務(wù)，完善特許經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等配套制度。經(jīng)項目公司與政府進一步溝通協(xié)商，雙方簽訂補充協(xié)議，約定“在特許經(jīng)營期間，同意項目公司將特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)收益進行質(zhì)押，向金融機構(gòu)辦理融資事項。”由此項目公司融資得到了政府有力的支持，融資最終順利批貸。

（二）應(yīng)對金融機構(gòu)風(fēng)險的措施

1.加深利率市場化理解

首先，利率市場化指由單一政策因素決定向資金的供求因素決定而轉(zhuǎn)變。資金市場受政治、經(jīng)濟、社會、匯率、國際環(huán)境等多因素影響，項目公司深入理解資金市場可能發(fā)生的變化，才能做出融資的規(guī)劃與安排。其次，加強與金融機構(gòu)的溝通與合作，通過金融機構(gòu)對利率市場的熟悉，可以幫助項目公司及時有效獲得相關(guān)信息，調(diào)整自身融資方案。

2.金融機構(gòu)參與PPP項目

項目公司主動邀請金融機構(gòu)參與到PPP項目中去，對項目公司行業(yè)狀況、政府綜合實力進行深入了解分析。對項目公司在公共服務(wù)領(lǐng)域已形成龍頭、部分行業(yè)在細(xì)分市場領(lǐng)域具有技術(shù)、施工、運營、管理優(yōu)勢的行業(yè)。對政府所在區(qū)域、財力、規(guī)范性、歷史違約記錄等分析，甄別風(fēng)險。同時要求金融機構(gòu)結(jié)合PPP項目融資需求，幫助地方政府設(shè)計PPP項目，適當(dāng)調(diào)整投融資條件和風(fēng)險控制體系，加快審批速度，結(jié)合所在自身的資源、風(fēng)險偏好，做出合規(guī)性判斷，使融資渠道順利通暢。

（三）應(yīng)對項目公司自身風(fēng)險的措施

1.嚴(yán)格資本金審查

PPP項目公司對自有資本金來源，按照“穿透原則”落實，落實到資本金最終來源，確保資本金來源合法合規(guī)、實繳到位、出資比例符合國家規(guī)定的最低比例要求。資本金用途只能用于本項目投資建設(shè)，不得以任何方式撤回、抽逃。對“明股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性非自有資金和公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，不得作為自有資金。以現(xiàn)金出資的，現(xiàn)金出資比例要符合要求，非現(xiàn)金出資比例不得過高。以實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資的，已辦理相關(guān)評估手續(xù)、移交手續(xù)。充足資本金保障有利于降低杠桿、抑制投資過熱、降低金融風(fēng)險。

2.加強信用水平建設(shè)

項目公司樹立講信用、重信譽、遵守合同的風(fēng)險防范意識，化解銀企信息不對稱的問題，建立良好企業(yè)信用，提高信用水平，將信用信息納入全國信用信息共享平臺，同時借助各級政府網(wǎng)站，披露信用水平。通過信用平臺不斷完善，項目公司對資信水平和信息質(zhì)量不斷提升，滿足金融機構(gòu)對其資信的要求，從而引導(dǎo)金融機構(gòu)加大融資支持力度，為融資奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.落實收入來源

項目公司在推進PPP項目融資時，加強對項目還款來源分析，包括第一還款來源和第二還款來源。第一還款來源用于歸還貸款到期后的主要資金來源，包括使用者付費、政府付費、項目本身運營收益及其他收益等，確保特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、政府購買協(xié)議、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議合法、有效、穩(wěn)定。第二還款來源指貸款到期后，第一還款來源無法正常歸還貸款本息，而確定歸還貸款本息的還款來源，目的為項目公司的重要的增信方式。具體指收費權(quán)質(zhì)押或應(yīng)收賬款質(zhì)押、第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押等。項目公司通過分析還款來源各個環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險，做好風(fēng)險評估和預(yù)判，將風(fēng)險關(guān)口前置，可有效化解融資危局。

4.合理控制資產(chǎn)負(fù)債率

合理控制資產(chǎn)負(fù)債率，主要從外部環(huán)境和內(nèi)部因素著手。外部環(huán)境指項目公司發(fā)現(xiàn)存在經(jīng)營風(fēng)險，應(yīng)規(guī)避高風(fēng)險項目，壓縮投資和生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，將潛在存在的風(fēng)險釋放，釋放風(fēng)險之后收回的資金用于償還負(fù)債，降低資產(chǎn)負(fù)債率。內(nèi)部因素指搭建內(nèi)部資金管控平臺，發(fā)揮集團和本級財務(wù)部、資金結(jié)算中心、財務(wù)公司各自資金管理職能，實現(xiàn)資金內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)度，集中、合理使用，避免資金體外循環(huán)，最大限度提高資金內(nèi)部使用效率。保持合理的資產(chǎn)負(fù)債率，可在項目公司貸款利率低于投資收益時，利用財務(wù)杠桿，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，提高股東權(quán)益。

5.拓寬融資渠道

融資的多樣性有利于風(fēng)險的分散。PPP項目融資主要來源為銀行貸款，渠道較窄。從項目周期及發(fā)展階段角度來講，無法滿足PPP項目投資金額大、特許經(jīng)營期限長，難以提供充足的中長期貸款等融資需求。項目公司應(yīng)分段選擇融資工具，打造不同參與主體不同的融資渠道，避免項目融資期限錯配，大力拓展其他融資渠道，推行資產(chǎn)證券化、融資租賃、股權(quán)融資、債券融資等方式，豐富PPP項目創(chuàng)新融資服務(wù)體系。

四、結(jié)語

在我國，PPP融資模式已經(jīng)得到國家和社會的認(rèn)可，豐富了原有融資模式，同時提高資本使用效率，是未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不可或缺的融資發(fā)展模式。如果融資不到位，PPP設(shè)立的初衷都難以實現(xiàn)。目前我國相應(yīng)法律法規(guī)體系尚不健全、不完善，PPP模式發(fā)展經(jīng)驗較少，政府應(yīng)不斷的完善PPP模式發(fā)展中存在的問題。首先，對社會資本方做深入的考察，理順金融機構(gòu)通道，控制財政承受能力。其次，不斷完善相關(guān)PPP法律法規(guī)，引導(dǎo)資源合理配置，多途徑破解融資瓶頸，充分調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對緩解財政壓力，分散風(fēng)險，提高效率做出了突出貢獻，為資金的供給方和需求方提供全面指引，完善資本市場建設(shè)具有重要意義。項目公司作為融資主體，應(yīng)利用自身優(yōu)勢，建立企業(yè)良好信用，拓寬融資渠道、優(yōu)化融資方案。PPP各方應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展潮流，不斷探索來進一步完善融資機制，逐步探索出適合我國國情的PPP融資發(fā)展模式。

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（作者單位：北京源通潔凈能源股份有限公司）