太原市吸引外來人口集聚對策研究

●劉志育

黨的十九大提出，做好人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，準(zhǔn)確把握人口發(fā)展長期趨勢，是做好產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、福利安排等的基本依據(jù)。近年來，在要素資源加快向中心城市、都市圈集聚的過程中，省會城市作為省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，所起的作用越來越大。在各種要素資源中，對人口的集聚能力成為衡量省會城市發(fā)展活力和輻射周邊地區(qū)能力的重要指標(biāo)。不少省會城市通過大力度實施“搶人大戰(zhàn)”，既促進(jìn)消費為拉動經(jīng)濟(jì)增長提供內(nèi)需支撐，又推動人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化為積極應(yīng)對老齡化作出準(zhǔn)備，在發(fā)展中贏得更多主動。太原作為省會城市，在山西省轉(zhuǎn)型升級發(fā)展中具有重要的核心引領(lǐng)地位，應(yīng)像拓展發(fā)展腹地一樣加快人口集聚，引領(lǐng)帶動太原都市區(qū)及整個山西中部盆地城市群一體化發(fā)展。

一、人口集聚對于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展具有重要意義

（一）人口集聚是實現(xiàn)以人為本城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢

習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時期。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，要尊重城市發(fā)展規(guī)律，以人的城鎮(zhèn)化為核心，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。促進(jìn)更多農(nóng)業(yè)人口向中心城市集聚，實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化既是世界城市發(fā)展的必然規(guī)律，也是我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點任務(wù)，必然促進(jìn)和帶動更多人口向城市集聚。

（二）人口集聚是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保障

黨的十九大指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，消費對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)。消費既有助于優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系，是我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的“頂梁柱”；也有助于加速供需兩端變革正向循環(huán)激勵，是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“助推器”。作為中國最大的內(nèi)需，城鎮(zhèn)化發(fā)展推動更多人口向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了消費全面升級，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，顯著帶動擴(kuò)大有效需求，為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)中高速增長、邁向中高端水平注入強(qiáng)勁動力。

（三）人口集聚是山西省加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手

近年來，山西省委省政府貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，提出要大力提升城市品質(zhì)，加快太原都市區(qū)一體化發(fā)展步伐，立足宜居宜業(yè)宜游，完善基礎(chǔ)設(shè)施，全面建設(shè)智慧城市，增強(qiáng)公共服務(wù)供給，集聚先進(jìn)生產(chǎn)要素，提升城市核心競爭力和輻射帶動力，更好輻射帶動全省高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。人口集聚是帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進(jìn)消費全面升級，催生新的經(jīng)濟(jì)增長點的基本前提，世界城市發(fā)展規(guī)律表明，只有堅持以滿足人民群眾美好生活的基本需求為目的，開放程度越高、外來人口越多的城市，才是最具活力的城市，轉(zhuǎn)型發(fā)展才能保證正確的方向。

二、太原市人口現(xiàn)狀分析

2018 年太原市常住人口為442.15 萬人，與2010 年相比，人口凈增長21.68 萬人。其中，戶籍人口為376.72 萬人，與2010 年相比凈增長10.72 萬人。城鎮(zhèn)人口為375.27 萬人，城鎮(zhèn)化率為84.87%。與全省其他10 個地級市相比，太原總?cè)丝谏儆谶\(yùn)城市535.96 萬人和臨汾市450.03 萬人居全省地級城市第三名。與2008 年人口數(shù)相比，2018 年太原市常住人口凈增長數(shù)量和城鎮(zhèn)人口凈增長數(shù)量均居全省11 個地級市之首。特別是在常住人口增長方面，凈增長數(shù)量更是遙遙領(lǐng)先。充分說明，與其他10 市相比，太原市對于外來人口的吸引力和集聚力更強(qiáng)。

山西省11 市10 年來常住人口凈增長情況（人）

但與全國其他省會城市相比，太原市無論是人口規(guī)模，還是新增人口速度均不具有優(yōu)勢，在全國主要省會城市中排名相對靠后，呈現(xiàn)出凈增量少、結(jié)構(gòu)變化明顯、城鎮(zhèn)化率高三大特征。

（一）近十年來太原人口凈增量在各省會城市中相當(dāng)滯后

2010 年至2019 年，全國25 個主要省會城市中（長春、拉薩因統(tǒng)計數(shù)據(jù)未公布除外），哈爾濱、沈陽、太原、蘭州、南寧、南京、石家莊、濟(jì)南等省會城市的人口增長較慢。從人口增長絕對量看，太原屬于排名倒數(shù)第5 的城市?？紤]到西寧和蘭州的人口總量較少，太原的人口增長情況更為靠后。如果進(jìn)一步將十年新增人口絕對量與2010 年當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)量相比，太原的人口相對增長形勢更為落后，與哈爾濱、沈陽、蘭州共同屬于增長靠后的4個城市。

各省會城市10 年人口相對增長情況（%）

（二）太原市城鎮(zhèn)新增人口結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，人口紅利衰減嚴(yán)重

近20 年的數(shù)據(jù)表明，人口遷入、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、自然出生是太原市新增人口的主要來源。與20 年前相比，近年來太原市城鎮(zhèn)新增人口由原來主要依靠人口遷入和農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽咳丝诔錾?，其他中小城市遷入的人口和農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶數(shù)量顯著減少。人口遷入方面，2006 年后，周邊市縣的人口遷入數(shù)量逐漸回落，2015 年后占比明顯降低。農(nóng)業(yè)人口落戶方面，2009 年后出現(xiàn)回落。2014 年后進(jìn)城落戶人口占比明顯降低。人口出生方面，近年來總量相對保持穩(wěn)定，2013 年單獨二孩政策放開，2014 年出生人口明顯增加，但2015 年就出現(xiàn)回落。2015 年二孩政策全面放開，2016 年再次出現(xiàn)了人口增長，人口出生占比首次超過人口遷入和農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶占比之和。這表明農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶動力顯著降低，太原市作為省會城市對外來人口的吸引力明顯不足。隨著人口老齡化不斷加劇，僅依靠新出生人口自然增加將很難改變當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)。

（三）太原市城鎮(zhèn)化率偏高，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶空間相對偏小

中西部中心城市的城鎮(zhèn)化，有相當(dāng)一部分是就地、就近的城鎮(zhèn)化，也就是說流動人口來源主要是來自周邊的小城市、城鎮(zhèn)，這種城鎮(zhèn)化是“離土不離鄉(xiāng)”。除了市域內(nèi)部人口的城鎮(zhèn)化，未來中西部的強(qiáng)省會城市，新增的城鎮(zhèn)人口將有很大一部分是來自所在省域。2018 年全國城鎮(zhèn)化率較高的前40 個城市中，太原市城鎮(zhèn)化率達(dá)到84.87%，在所有省會城市中排名第二，僅次于烏魯木齊。城鎮(zhèn)化率偏高表明城區(qū)人口占比較高，另一方面也表明郊縣人口不足，進(jìn)一步吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化的空間和機(jī)會都相對偏小。

三、國內(nèi)主要城市的人口發(fā)展?fàn)顩r

（一）中部六省省會城市的人口集聚情況

從中部六省省會城市的人口狀況看，2018 年，武漢市以1108.1 萬人居首位，鄭州市以1013.6 萬人居第二位，長沙市以815.5 萬人居第三名。第四至第六名依次是合肥808.7 萬人、南昌554.5 萬人、太原442.1 萬人。在常住人口絕對量上，太原與其他5 個省會城市具有較大差距。武漢、鄭州已經(jīng)躍居1000 萬人的超大城市，長沙、合肥成為常住人口超過800 萬人的特大城市，即便與南昌相比，太原也有110 萬人的差距?？梢哉f，太原作為區(qū)域性中心城市，在人口規(guī)模追趕方面，形勢緊迫、任務(wù)艱巨。

如果以小學(xué)生在校人數(shù)和研究生在校人數(shù)進(jìn)行對比也可以發(fā)現(xiàn)，無論是2010 年還是2018 年，鄭州市小學(xué)生在校人數(shù)均為第一，太原則排末位。從10 年增量看，除南昌市數(shù)量有減少外，其余5 市均有不同幅度增加，但絕對量上鄭州、合肥、長沙的小學(xué)生人數(shù)增幅都頗為可觀，太原小學(xué)生人數(shù)只是微增，南昌則出現(xiàn)了負(fù)增長。

（二）重點省會城市吸引人口集聚的政策舉措

近年來，人口增長較慢的省份多數(shù)在著力打造強(qiáng)省會、做大中心城市方面采取了積極有效的應(yīng)對舉措?？傮w看主要包括建設(shè)國家中心城市、舉全力打造強(qiáng)省會、調(diào)整行政區(qū)劃、放開戶籍政策、實施更接地氣的人才引進(jìn)政策等。

積極爭取入圍國家中心城市。2016 年5 月至2018 年2 月，國家發(fā)改委和住建部在發(fā)布首批5 個國家中心城市名單的基礎(chǔ)上，不斷推動中心城市名單擴(kuò)容，成都、武漢、鄭州、西安4 個省會城市先后入圍“塔尖城市”，成為國家經(jīng)濟(jì)活動和資源配置的中樞，為進(jìn)一步集聚人口、拉動消費，發(fā)揮引領(lǐng)、輻射和集散功能帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

舉全力打造強(qiáng)省會。廣西從全省發(fā)展的戰(zhàn)略高度推進(jìn)實施強(qiáng)首府戰(zhàn)略，提高南寧首位度，打造引領(lǐng)全區(qū)發(fā)展的核心增長極。湖南省提出建設(shè)“大長沙城市圈”戰(zhàn)略，打造長株潭城市群升級版，進(jìn)一步做大首位城市和大城市圈體量，解決長株潭城市群一體化進(jìn)程慢、極化能力不強(qiáng)的問題。江西省全力支持大南昌都市圈發(fā)展，從建立協(xié)調(diào)工作推進(jìn)機(jī)制、構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、完善互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施體系等9 個方面出臺50 條措施予以推動。呼和浩特市明確要使首府真正“首起來”，讓群眾辦事不求人，讓項目能落地，建設(shè)一個宜居宜業(yè)的首府。南京市搶抓機(jī)遇，以國家和省全力支持南京建設(shè)發(fā)展為動力，理直氣壯講首位度、全力以赴干首位度、名副其實增首位度。

強(qiáng)力推動行政區(qū)劃調(diào)整。山東省調(diào)整濟(jì)南市和萊蕪市行政區(qū)劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄。調(diào)整后，濟(jì)南市轄人口達(dá)到870 萬，GDP 距離“萬億俱樂部”目標(biāo)越來越近。安徽省拆分地級市巢湖市支持合肥，后又通過省委、政府、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)搬遷至濱湖新區(qū)辦公，為打造大合肥擴(kuò)展腹地。浙江省撤銷富陽市，設(shè)立杭州市富陽區(qū)，做大中心城市，增強(qiáng)杭州在長三角區(qū)域城市中的競爭力。

實施更接地氣的人才引進(jìn)政策。武漢市規(guī)定40 歲以下本科生、專科生可直接落戶，政府為其提供7000 套人才公寓，大學(xué)生免費共享創(chuàng)業(yè)工位，租房買房可享八折優(yōu)惠。成都對在蓉創(chuàng)業(yè)大學(xué)生予以貼息貸款支持，外地來蓉應(yīng)聘的本科及以上學(xué)歷應(yīng)屆畢業(yè)生可以7 天免費入住青年人才驛站。杭州對在杭工作的碩士博士研究生一次性補(bǔ)貼2 萬～3 萬元。合肥對高校畢業(yè)生、在校大學(xué)生給予不超過10 萬元的創(chuàng)業(yè)項目贊助，在購房時給予3萬～10 萬元補(bǔ)貼。呼和浩特對畢業(yè)5 年內(nèi)的大學(xué)畢業(yè)生在呼創(chuàng)業(yè)，給予不低于3 萬元的一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，提供最長3 年最高50萬元的全額貼息擔(dān)保貸款。

加快發(fā)展現(xiàn)代高效的通勤設(shè)施。四川省將資陽市代管的簡陽市改由成都市代管，加快成都天府國際機(jī)場建設(shè)，進(jìn)一步提高城市綜合承載能力和對外開放水平。陜西省決定由西安市全面代管西咸新區(qū)，建設(shè)空港新城，以空中絲路樞紐和對外開放門戶拓展大西安的城市功能，推動城市輻射縱深發(fā)展。蘭州、貴陽、濟(jì)南等省會城市相繼開通地鐵，補(bǔ)上城市交通設(shè)施短板，提升城市通勤效率，促進(jìn)人口集聚，拉動城市向現(xiàn)代化方向加速發(fā)展。

四、太原市加快外來人口集聚的戰(zhàn)略對策

根據(jù)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀判斷，“十四五”時期全國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體上仍將處于“城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期”，中心城市、都市圈和城市群正在成為新的發(fā)展戰(zhàn)略，通過培育強(qiáng)省會，并以強(qiáng)省會作為城市群的中心城市，從而帶動周邊區(qū)域發(fā)展將成為未來幾年不少省份的重要戰(zhàn)略舉措。太原市也應(yīng)緊抓機(jī)遇，因地制宜制定產(chǎn)業(yè)政策、人才政策，大力建設(shè)宜居宜業(yè)的人居環(huán)境，著力優(yōu)化營商環(huán)境，以更多的人口集聚換得發(fā)展先機(jī)。

（一）舉全省之力建設(shè)國際化開放性大都市

城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。大城市圈主導(dǎo)時代，核心城市的發(fā)展對于城市群一體化發(fā)展舉足輕重。太原作為山西省的省會，加快其人口集聚對于留住省域內(nèi)人口，實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，優(yōu)化全省人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的意義。因此必須站在全省全局發(fā)展的戰(zhàn)略高度，研究出臺進(jìn)一步支持太原做大做強(qiáng)的意見，在全省樹立明確導(dǎo)向，以更大力度全方位推動太原開放發(fā)展，推進(jìn)太原吸引集聚更多人才和資源要素，打造引領(lǐng)全省發(fā)展的核心增長極，打造帶動中部盆地城市群一體化發(fā)展的首位城市。

（二）以更接地氣的舉措打造全國人才政策洼地

從全國各地人口凈流入較多的城市實際看，人才政策對于吸引和留住人才、加快人口集聚具有十分重要的作用?？梢哉f，各地吸引人口的競爭一定程度上就是一場人才政策含金量的大比拼。誰的政策更科學(xué)更符合實際，誰就能吸引更多的人才。僅2018 年一年時間，深圳市吸引的外來人口高達(dá)49.83 萬人，廣州吸引了40.6 萬人外來人口，而經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的西安也因為出臺了更符合實際的人才政策，吸引了38.7 萬的外來人口。西部的成都、重慶分別吸引了28.53 萬人和26.63 萬人，同為中部地區(qū)的鄭州和武漢也分別吸引了25.5 萬人和18.31 萬人。而太原近十年來的人口凈增量只有21.67萬人，2018 年僅僅增長4.17 萬人，與其他省會城市相距甚遠(yuǎn)。因此，需要以人的城鎮(zhèn)化為核心，進(jìn)一步健全完善現(xiàn)有的戶籍、就學(xué)、就醫(yī)、社保等政策，加大基本公共服務(wù)供給，營建引得來、留得住、用得好的人才環(huán)境。要面向高中低不同層次人才，出臺更為精細(xì)的支持政策。針對來并創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，建設(shè)人才公寓和青年人才驛站，試行“先租后售、租購并舉”的安居方式，在租房、購房時給予補(bǔ)貼。對留并創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大學(xué)畢業(yè)生，給予必要的初期補(bǔ)貼。提供創(chuàng)業(yè)工位和實習(xí)崗位，對創(chuàng)業(yè)項目給予一定額度的貼息擔(dān)保貸款。

（三）吸引社會資本建設(shè)多元主體參與的現(xiàn)代智慧城市

城市發(fā)展要注重新城老城同步發(fā)展，在新城（區(qū)）建設(shè)方面，要秉持文化傳承、生態(tài)營造、智慧引領(lǐng)的總體理念，以適度超前的理念推進(jìn)新城（區(qū)）建設(shè)，要做好污水處理、垃圾處理、公共管網(wǎng)（線）、停車場等城市配套建設(shè)，做好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生健康等民生服務(wù)項目的規(guī)劃建設(shè)，切實做到宜居宜業(yè)，滿足人民群眾的美好生活需求。在老城改造方面，要加快適老化宜居改造，不斷完善舊城養(yǎng)老、健康、教育等需求的基本功能，重視城市歷史文化保護(hù)，采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，通過精細(xì)化管理，像繡花一樣去管理和更新城市，留住城市記憶，增強(qiáng)城市對居民的親和力，讓居民對城市有更強(qiáng)的歸屬感。要創(chuàng)新融資方式，注重引入社會資本，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、PPP 等融資方式參與城市發(fā)展的渠道，為多元市場主體參與城市建設(shè)運(yùn)營提供機(jī)會，以市場化機(jī)制推動城市建設(shè)。

（四）從就業(yè)和消費兩方面同時發(fā)力打造宜居宜業(yè)城市

二線城市留不住人，更多的原因是二線城市缺少足夠吸引年輕人的就業(yè)崗位，缺乏更加現(xiàn)代、更高水平、體驗感更強(qiáng)的消費環(huán)境。以武漢為例，武漢的光谷是國際先進(jìn)的光電產(chǎn)業(yè)，但總體上仍是一座以工業(yè)為主，以汽車產(chǎn)業(yè)為第一支柱產(chǎn)業(yè)的城市。杭州則與此形成鮮明的對比，杭州的互聯(lián)網(wǎng)和金融業(yè)基礎(chǔ)雄厚，行業(yè)薪酬水平明顯高于武漢，這些高薪酬的互聯(lián)網(wǎng)、金融產(chǎn)業(yè)成為眾多名校畢業(yè)生趨之如騖的核心動力。此外，一線城市的消費體驗感更強(qiáng)、環(huán)境更為便利、設(shè)施更為完備，也成為發(fā)展階段發(fā)生轉(zhuǎn)換，消費升級成為普遍趨勢背景下吸引外來人口的重要因素。因此，太原要吸引更多外來人口，一方面要大力發(fā)展中高端產(chǎn)業(yè)，提供高質(zhì)量就業(yè)崗位。要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，加大創(chuàng)新型、高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，帶動產(chǎn)業(yè)人才技能素質(zhì)顯著提高，帶動社會全要素生產(chǎn)率水平顯著提高，帶動社會工資和收入水平顯著提高，以市場化方式吸引并留住更多人在并創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。另一方面，可以針對社會消費需求新特點，以商業(yè)綜合體及特色商業(yè)街區(qū)為載體，以“吃在太原”“玩在太原”等為元素，培育新的消費業(yè)態(tài)，塑造新的消費場景，增加新的消費體驗，延展新的消費空間，發(fā)力“夜經(jīng)濟(jì)”，打造夜街區(qū)，塑造品質(zhì)太原印象，通過亮點、特色把人留下來。