我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理公共服務優(yōu)化

●柳志明 劉靜遠

公共服務是由政府興辦的公共服務事業(yè)以及對社會成員的直接社會服務工作，如郵政、公共衛(wèi)生、救濟、娛樂及電訊、水電、公共交通等公用事業(yè)。這是中國百科大辭典里對公共服務的解釋。政府提供公共服務主要是以提供公共產品的方式，非競爭性和非排他性是公共產品最主要的特征，也是其區(qū)分與其他產品的依據(jù)。城市化的高度發(fā)展，讓傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向了衰落，這些都是歐美發(fā)達國家在經濟高速發(fā)展后遺留的問題。同樣的，中國經濟高速發(fā)展的今天也正在經歷這一過程。當前，我國城市公共服務日趨成熟，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的發(fā)展卻面臨很大的困境，如何改變這種局面，對改善我國城鄉(xiāng)差距和振興鄉(xiāng)村都具有重要的意義。

一、國外鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展歷程

（一）韓國新農村運動中政府提供的公共服務

1962-1971 年的兩個五年計劃，韓國經濟改革主要以發(fā)展工業(yè)為主，使得韓國經過了一段高速發(fā)展的時期，隨著而來的是城市化的擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口開始迅速向城市涌入，城鄉(xiāng)差距也越來越大，社會問題也日趨增多。鑒于這種情況，時任總統(tǒng)樸正熙在韓國發(fā)起了新農村運動，決定將工業(yè)引入農業(yè)區(qū)域, 實現(xiàn)工業(yè)與農業(yè)的共同發(fā)展。新農村運動的開展，極大地緩解了當時韓國城鄉(xiāng)之間的矛盾，為農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供了堅實的物質基礎。其中韓國政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的公共服務有：加大基礎設施建設財政投入，改善農村居民居住條件；政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供政策支持，調動農民積極性；推廣科技文化知識和技術教育培訓，讓農村居民各有所長；引導發(fā)展農村特色產業(yè)，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展。

（二）英國新鎮(zhèn)建設中的政府公共服務

英國是世界上最早的工業(yè)國家，也是最早的城市化國家，為了緩解倫敦和其他大城市的人口壓力，在田園城市理論和衛(wèi)星城市思想的影響下，英國政府開始了醞釀許久的新鎮(zhèn)建設規(guī)劃運動。在新鎮(zhèn)建設中，政府十分重視新鎮(zhèn)的規(guī)劃，花費了大量的時間和金錢做了前期的調查和研究，每一個新鎮(zhèn)的選址到開工建設，政府的要求都十分苛刻，其中以阿伯克隆比編制的大倫敦地區(qū)規(guī)劃最為受到人民的推崇。強化對新鎮(zhèn)公共服務的投入，擴大公共服務的供給規(guī)模是英國政府在新鎮(zhèn)建設后的一個主要方向，不但完善了新鎮(zhèn)的居住環(huán)境，而且使得城鄉(xiāng)差距越來越小。政府為新鎮(zhèn)居民提供就業(yè)和福利保障是新鎮(zhèn)長期保持繁榮的另一個重要原因。

（三）美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中政府公共服務的體現(xiàn)

美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不同于其他歐洲國家，20 世紀初，工業(yè)化大發(fā)展之后，美國城市人口不斷增加，城市過于擁擠，導致許多中產階級開始向城市郊區(qū)轉移，加上汽車等交通工具的普及，更進一步推動了美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。雖然美國的情況跟前面幾個國家的情況不太一樣，但是，政府在其中起到的作用是不可忽略的。完善的法律制度是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展的基本保障，從上世紀30年代開始，美國國會定期修改法律，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作做出規(guī)范和約束，并且會安排專業(yè)的執(zhí)法人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，政府制定的法律規(guī)范保證了美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定發(fā)展；農業(yè)的高技術帶來的附加值是巨大的，美國政府一直致力于農業(yè)科研與推廣，聘請科學家長期從事農業(yè)研究，相比其他國家農業(yè)的低產值，其高投入也獲得了高回報，這是農業(yè)教育投入取得的效果；完善的教育和管理體系是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長盛不衰的關鍵，美國有50 州，每個州至少有一所以農業(yè)為主的大學，每年州立大學都會向州政府輸送高級農業(yè)管理人才，充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個行政管理部門；美國政府重視農業(yè)資源的保護和開發(fā)，通過補貼與獎勵雙重機制，鼓勵農民充分利用現(xiàn)有資源開發(fā)農業(yè)旅游與退耕還原，既起到了增加農民收入的作用，又保護了環(huán)境。

綜上所述，國外鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的道路雖然不一樣，但是很明顯我們能在政府提供的公共服務中發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律和特征，這些規(guī)律可能會對我國政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理公共服務方面產生一定的啟發(fā)作用。（見表1）

表1 國外鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理政府提供的公共服務

二、國內鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務現(xiàn)狀和問題分析

新中國成立至今，我國政府一直在致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，也取得了斐然的成績，但是，還存在一些比較突出的問題，成為阻礙我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的絆腳石。尤其是到了改革開放以后，我國進入工業(yè)化中期，城市化開始急劇擴張，城市差距開始出現(xiàn)斷崖式分裂，導致農民負擔加重，貧富差距愈發(fā)明顯。黨的十六大之后，在城鄉(xiāng)二元結構體制的背景下，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展開始上升為國家戰(zhàn)略。這意味著我國開始著重重視城鄉(xiāng)發(fā)展在國家發(fā)展中的作用。

經過這些年的努力，傳統(tǒng)的基礎設施建設，已經在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了普及，農村的基本生活有了保障。但是社會主義進入新時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設又有了新的要求，傳統(tǒng)的基礎設施已經完全不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的生活需求，這就需要我們在現(xiàn)有基礎上更新公共服務觀念，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務短板補齊。當前農村地區(qū)基礎設施落后的格局依然沒有改變，農村居住環(huán)境并沒有得到多大的改善，文化教育等諸多問題跟城市還有很大的差距，這些都需要地方政府努力去改變這種現(xiàn)狀。國內鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的主要問題：

（一）基礎設施建設服務不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的一大難題，雖然國家財政每年都下?lián)軐ｍ椯Y金，用于農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施的建設，但是在實際操作中，總會出現(xiàn)一些問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導致大量土地浪費；村民住宅建筑由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)住宅七零八落，一是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的大量土地浪費，二是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)美觀?；A設施問題頻出，問題得不到及時解決；現(xiàn)在還有些農村地區(qū)沒有通硬化水泥路，人民出行不便利，有些地方修的公路質量達不到標準，沒修多久就壞了的情況時有發(fā)生，也沒人去修繕，管理者沒有及時注意到這些問題，給農村居民生活的成本增加了負擔?；A設施達不到標準要求，人民生活沒有保障；農村好多地方還是沒有自來水，有的地方雖然通了自來水，但是經常出現(xiàn)斷水的情況，或者水質渾濁，達不到飲用標準，本來裝自來水是未為了方便村民，沒想到卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的麻煩，還給農村居民的生命健康帶來了很大的隱患。除此之外，文化、體育、娛樂等公共服務的基礎建設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)也達不到長足發(fā)展。

（二）教育文化服務支出嚴重不足

前段時間國務院公布的2018 年全國教育總經費達4.6 萬億，同比增長8.39%，而城市支出大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的3 倍，可見城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距之大。由于城鄉(xiāng)之間的這種投入差異，導致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的教育設施和教學硬件完全跟不上現(xiàn)代教育的節(jié)奏，城鄉(xiāng)教育的差距還在逐漸拉大，教育公平問題又成了新的矛盾。不止是經費投入不足的問題，城鄉(xiāng)教師配置也存在明顯的差異，據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2016》顯示，我國城市中小學教師本科學歷及以上人群占比66.01%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的中專及以下學歷占了一半以上。一些山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校連基本的教學工具都沒有，更別提其他的硬件設施和輔助教學設備，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)孩子的學習和生活帶來了許多困難。除了基礎教育的不足，文化事業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也不盡人意。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技服務貧瘠

相比其他歐美發(fā)達國家，我國農村科技幾乎是一個真空地帶，這也是農村生產力長時間得不到解放的一個重要原因，另一個就是我國地質條件復雜，造成了我國農業(yè)生產達不到其他發(fā)達國家的大型生產的局面。但在華北平原、東北平原和新疆部分地區(qū)地勢平坦，具備大型勞動生產的條件，這也是我國僅有的幾個大型勞動生產基地也都在這些區(qū)域的原因。相對這些區(qū)域，其他地方的地勢各不相同，各個地方的政府也做了一些努力。首先我國農業(yè)大學在數(shù)量上有那么多，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的發(fā)展和生產方面并沒有起到什么太大的作用。其次我國的農業(yè)推廣也做了這么多年的工作，但是取得的效果一直不佳，一個是整個推廣過程時效太長，且針對的農民數(shù)量有限，不利于大面積的推廣。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民經濟收入薄弱

李克強總理說過，就業(yè)是民生之本。居民的收入來源得不到解決，那么群眾的生活就得不到保障，倘若鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本生活得不到保障，還談什么美麗鄉(xiāng)村建設？現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經濟收入，主要來源有兩個部分：一部分農民收入還是傳統(tǒng)的務農，由于受到氣候等因素的影響，這部分務農農民的收入得不到有效的安全保障；另一部分農民是外出務工所得收入，外出務工的農民多數(shù)是青壯年，家里老人小孩守著空心村，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)給來了新的難題。國務院公布的2018 居民收入和消費支出情況數(shù)據(jù)顯示，2018 年城市人均收入是39251 元，而農村的數(shù)字是14617元，城市人均收入大約是農村的三倍，差距是很明顯的。如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有固定的收入來源，縮小城鄉(xiāng)收入差距，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為村民幸福生活的樂土，成了當下地方政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重中之重。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的公共服務優(yōu)化措施

面對錯綜復雜的地方環(huán)境和鄉(xiāng)村治理過程中的困難和矛盾，加上當前的地方政府管理存在的一些不足，提出一些優(yōu)化措施來應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是非常有必要的。提出的主要措施有以下幾個方面:

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設，切實保障人民生活

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設，是每個國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁榮的基礎，這也是實現(xiàn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的直接前提。一是要政府要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本生活基礎設施的建設和完善相關配套工程的實施，對水、電、公路等傳統(tǒng)的基礎設施線路完善和加固，還要增加通信、網絡等新興基礎設施的建設，以切實保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活需要；二是政府要加強完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、娛樂、體育等公共服務的布局，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民也能享受到城市里的服務，切實滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活需要。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的醫(yī)療服務設備服務進行升級改造，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療服務水平，以捍衛(wèi)人民的生命健康。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房要求，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住環(huán)境

在英國的新鎮(zhèn)建設中，我們看到了政府統(tǒng)一規(guī)劃新鎮(zhèn)帶來的優(yōu)點。在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建設過程中，外國的一些優(yōu)秀做法可能不太適合直接拿來用，這就需要地方政府工作人員多學習人家的經驗，找到適合當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)治理的一些措施。統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房建設要求，不但有利于節(jié)約農村土地，而且還能使得農村人居環(huán)境和景觀建設得到一個很好的發(fā)展。但是在這個規(guī)劃過程中，要因地制宜，充分考慮各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，設計出一些符合當?shù)厍闆r的規(guī)劃方案來，更不能千篇一律地大搞，各地方政府的規(guī)劃要落到實處，切實改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民居住環(huán)境，早一步實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村。

（三）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育投入傾斜，大力發(fā)展科技農業(yè)

少年強，則國強。教育直接干系到國家的未來，我們不但要讓更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學生有學上，也要讓他們上好學。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎教育的投入，能讓更多的孩子在快樂中學習，也能讓教師們安心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)祖國的未來，為國家的偉大復興貢獻自己的力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技農業(yè)的發(fā)展也不容忽視，要想實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須轉變傳統(tǒng)的農業(yè)思想觀念，用現(xiàn)代化的科技農業(yè)知識武裝農民，使他們成為現(xiàn)代化農業(yè)的掌舵者。地方政府可以免費設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)培訓學校，幫助農民普及農業(yè)科技，地方政府還可以引入大學在適合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立研究機構，幫助發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)高科技農業(yè)經濟。

（四）引導農村特色產業(yè)發(fā)展，保障農民生活收入

我國幅員遼闊，各個地區(qū)造就了不同的文化差異，也產生了許許多多的特色產物，這些都是廣大勞動人民群眾創(chuàng)造的，因此農村特色經濟是一個很好的挖掘點。各地方政府在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的同時，應認真研究屬于自己地方的特色產業(yè)，從原材料到深加工到銷售，打造全方位的特色產業(yè)鏈，不但能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供就業(yè)崗位，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的收入問題，還能帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟提供巨大的動能。有條件的地方，還可以政府引導發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游，發(fā)展農村服務業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源多元化。沒有特色產業(yè)的地方，政府可以政策引導工業(yè)輔助農業(yè)發(fā)展，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的就業(yè)問題，緩解農村生活壓力，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的收入問題，才能讓農村發(fā)展興旺，逐步將我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設成美麗富饒的現(xiàn)代化農村。

六、結語

從國外政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供的公共服務來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施是各個國家都十分重視的，這能有效緩解城鄉(xiāng)矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，給我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了一定的參考作用?，F(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中公共服務的缺失和發(fā)展不均衡，導致出現(xiàn)了一些不該有新的社會矛盾，政府必須重視公共服務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的重要性，盡快改變這種格局，為我國全面建成小康社會的到來掃除障礙。