我國國家級(jí)新區(qū)的類型劃分與政策導(dǎo)向

●魏中胤 沈 山 沈正平

一、我國國家級(jí)新區(qū)發(fā)展概述

1980 年8 月開始，我國相繼設(shè)立深圳、珠海、汕頭、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，極大地促進(jìn)了我國東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，成為我國改革開放的標(biāo)志性事件。1992 年10 月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立上海浦東新區(qū)，賦予上海國際金融中心和國際航運(yùn)中心的戰(zhàn)略定位。上海浦東新區(qū)的設(shè)立，拉開了我國國家級(jí)新區(qū)設(shè)立的序幕。2005 年10 月，天津?yàn)I海新區(qū)被寫入“十一五”規(guī)劃，納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，成為國家重點(diǎn)支持開發(fā)開放的國家級(jí)新區(qū)。此后，依托經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東、濱海新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國開始深入探索國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的道路，并于2010 年之后集中審批并設(shè)立十多個(gè)家國家級(jí)新區(qū)，國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)逐漸清晰起來。2015 年國家發(fā)展和改革委發(fā)布國家級(jí)新區(qū)發(fā)展報(bào)告，指出國家級(jí)新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的大尺度、綜合型城市功能區(qū)①。

圖1 我國國家級(jí)新區(qū)設(shè)立時(shí)間與發(fā)展階段圖

自浦東新區(qū)設(shè)立至2019 年4 月，我國共設(shè)立了19 個(gè)國家級(jí)新區(qū)，這些國家級(jí)新區(qū)分布在我國東、中、西、東北地區(qū)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的極核。從發(fā)展歷程來看，我國國家級(jí)新區(qū)的設(shè)立可以分為三個(gè)階段：探索發(fā)展階段（1992—2010）、試點(diǎn)增設(shè)階段（2010—2013）和重點(diǎn)布局階段（2014—2017）（見圖1）。

二、我國國家級(jí)新區(qū)布局演變與類型劃分

我國國家級(jí)新區(qū)設(shè)立的時(shí)間節(jié)點(diǎn)清晰，歷經(jīng)20 多年的發(fā)展，其戰(zhàn)略使命階段性特征明顯。依據(jù)設(shè)立時(shí)期的政策背景和戰(zhàn)略目的，可以分為改革開放先鋒區(qū)、區(qū)域增長極核、特殊類型功能區(qū)三種類型。三個(gè)類別的劃分與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代性相契合。

1.改革開放先鋒區(qū)。上世紀(jì)90 年代初期，我國處于改革開放加速發(fā)展階段，秉承著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，沿海率先開放開發(fā)的戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立示范效應(yīng)的作用下，推進(jìn)上海建成“一個(gè)龍頭、三個(gè)中心”國家戰(zhàn)略的實(shí)施，我國設(shè)立了浦東新區(qū)。浦東新區(qū)承擔(dān)了“先行先試”“帶動(dòng)長江流域經(jīng)濟(jì)騰飛”的國家使命、形成以金融、貿(mào)易、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，是發(fā)展理念創(chuàng)新、發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新和發(fā)展體制創(chuàng)新的先鋒區(qū)②。80 年代到90 年代中期，我國南方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，全國經(jīng)濟(jì)重心不斷南移，“南快北慢”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局需要重塑，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立天津?yàn)I海新區(qū)，將濱海新區(qū)打造為我國北方對(duì)外開放的門戶、“中國經(jīng)濟(jì)的第三增長極”。

浦東新區(qū)、濱海新區(qū)的設(shè)立是國家探索改革開放，促進(jìn)沿海地區(qū)率先發(fā)展、融入國際經(jīng)濟(jì)格局的重要舉措③，是我國改革開放的先鋒區(qū)，承擔(dān)著對(duì)接世界經(jīng)濟(jì)前沿，帶動(dòng)沿海率先發(fā)展的任務(wù)。從區(qū)位上來看，上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)均處于我國東部沿海地區(qū)的直轄市，是我國對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿地區(qū)。繼深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)引領(lǐng)我國第一輪大規(guī)模對(duì)外開放之后，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)引領(lǐng)了我國新一輪大規(guī)模對(duì)外開放，有力地推動(dòng)了我國沿海開放重點(diǎn)由南向北逐步拓展④。從戰(zhàn)略定位來看，浦東新區(qū)因其獨(dú)特的區(qū)位和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，對(duì)外接軌國際，對(duì)內(nèi)輻射全國，而天津?yàn)I海新區(qū)則成為我國北方的對(duì)外開放門戶，是中國北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心、國家增長極。

2.區(qū)域增長極核。2010 年5 月，重慶兩江新區(qū)設(shè)立，開啟我國國家級(jí)新區(qū)“試點(diǎn)增設(shè)”之路。重慶兩江新區(qū)依托重慶市及周邊省份，服務(wù)西南，輻射中西部。作為國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗(yàn)，先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，打造長江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融、創(chuàng)新中心，內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放，科學(xué)發(fā)展示范等方面賦予新的目標(biāo)定位。

在“試點(diǎn)增設(shè)階段”，又增設(shè)了“舟山新區(qū)、蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)”，分布在長江三角洲、西北地區(qū)、粵港澳城市圈，承擔(dān)著“海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展先導(dǎo)、海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)”“西北地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長極”“珠三角城市群綜合服務(wù)的共享區(qū)”的試驗(yàn)功能。

從1992 年至2012 年這20 年間，國家批設(shè)了6 個(gè)新區(qū)，從“探索發(fā)展”到“試點(diǎn)增設(shè)”，反映出國家的一種審慎的態(tài)度⑤。區(qū)域增長極核的培育是我國推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，國家級(jí)新區(qū)20 年的發(fā)展所積累的經(jīng)驗(yàn)為新區(qū)“重點(diǎn)布局”奠定了基礎(chǔ)。從2014 年開始，國家級(jí)新區(qū)批復(fù)設(shè)立呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢，新區(qū)布局由“探索發(fā)展期”的直轄市拓展到東部沿海有條件的城市和西部內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省會(huì)城市，新區(qū)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)更加多元⑥，以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決區(qū)域具體問題為主，成為全方位對(duì)外開放的窗口，區(qū)域增長極核。從區(qū)域增長極核型新區(qū)設(shè)立的區(qū)位來看，覆蓋面積更加廣泛，東、中、西部均有設(shè)立，其戰(zhàn)略定位也充分迎合了新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，開放發(fā)展的方向更加明確。如西咸新區(qū)、貴安新區(qū)主要是面向西部開放；金普新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)主要是帶動(dòng)?xùn)|北振興，面向東北亞開放；天府新區(qū)、湘江新區(qū)、贛江新區(qū)主要面向中部內(nèi)陸地區(qū)；西海岸新區(qū)、江北新區(qū)、福州新區(qū)、雄安新區(qū)則繼續(xù)推進(jìn)東部開發(fā)開放。

3.特殊類型功能區(qū)。2011 年6 月，舟山新區(qū)設(shè)立，開啟了我國“新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”等特殊類型功能區(qū)的設(shè)立模式，舟山新區(qū)重點(diǎn)在于發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)海洋綜合開發(fā)。2014 年6 月，西海岸新區(qū)設(shè)立，重點(diǎn)在于推進(jìn)我國深遠(yuǎn)海區(qū)域開發(fā)保障基地的建設(shè)，成為我國軍民融合創(chuàng)新發(fā)展的示范區(qū)和海洋經(jīng)濟(jì)國際合作的先導(dǎo)區(qū)。

南沙新區(qū)的設(shè)立，是我國“人本主義”發(fā)展理念的踐行，與港澳營商環(huán)境接軌融合區(qū)的建設(shè)，形成珠三角城市群綜合服務(wù)的共享區(qū)域，成為共建粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈的新型社會(huì)管理的試驗(yàn)區(qū)。標(biāo)志著我國國家級(jí)新型設(shè)立目標(biāo)從“區(qū)域增長極的培植”到“綜合服務(wù)創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)”，從“經(jīng)濟(jì)增長”轉(zhuǎn)向“社會(huì)發(fā)展”的價(jià)值導(dǎo)向，從“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)”的實(shí)踐革新，為建設(shè)粵港澳大灣區(qū)這項(xiàng)國家戰(zhàn)略、推動(dòng)“一國兩制”事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2017 年4 月，雄安新區(qū)的設(shè)立，與城市副中心通州共同構(gòu)成北京發(fā)展新兩翼，其北京非首都功能疏解集中承載地的戰(zhàn)略定位，將有效治理北京在發(fā)展中累積的大城市病，帶動(dòng)河北整體發(fā)展，有益于建構(gòu)以北京為核心圈層的京津冀世界級(jí)城市群，探索中國首都區(qū)人口經(jīng)濟(jì)密集地優(yōu)化開發(fā)新模式，進(jìn)一步優(yōu)化京津冀城市群的空間結(jié)構(gòu)和城市體系，培育現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系新引擎，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。建設(shè)雄安綠色智慧新城，是“國家大事”和“千年大計(jì)”。

三、我國國家級(jí)新區(qū)設(shè)立的改革創(chuàng)新導(dǎo)向

經(jīng)過近30 年的探索，國家級(jí)新區(qū)由最初的改革開發(fā)先鋒區(qū)、服務(wù)于大的國家戰(zhàn)略，到趨向于解決某一區(qū)域具體問題和培植區(qū)域增長極核，其設(shè)立的政策導(dǎo)向發(fā)生了較大的變化。無論是從外在的新區(qū)的區(qū)位選擇、戰(zhàn)略定位，還是從內(nèi)在的政策供給、體制革新，國家設(shè)立新區(qū)都多了許多新的思路。

1. 國家級(jí)新區(qū)的設(shè)立服務(wù)于國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。國家級(jí)新區(qū)在落實(shí)國家重大戰(zhàn)略中發(fā)揮重要的作用，尤其在“十三五”規(guī)劃綱要中提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略起到關(guān)鍵作用，并且在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、“三大戰(zhàn)略”和“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局上呈現(xiàn)出不同的空間分布特征⑦。

改革開放后國家先后提出“東、中、西三大地帶”、“東、中、西、東北四大板塊”的區(qū)域發(fā)展空間組織格局。2000 年以后國家在支持沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先開發(fā)西部地區(qū)，深入實(shí)施東北振興，加大實(shí)施中部崛起，率先支持東部地區(qū)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。2015 年以后，為了優(yōu)化空間布局，遏制區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢，國家開始注重在中部、東北地區(qū)設(shè)立新區(qū)⑧。從新區(qū)分布的區(qū)域來看，19 個(gè)國家級(jí)新區(qū)分布東部7 個(gè)，西部6 個(gè)，中部和東北部地區(qū)分別為3 個(gè)。

2013 年以來，我國提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)四大戰(zhàn)略，目的是培育新的經(jīng)濟(jì)增長帶，優(yōu)化區(qū)域空間布局，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展。國家級(jí)新區(qū)是“四大戰(zhàn)略”實(shí)施中的新的區(qū)域增長點(diǎn)，能以點(diǎn)帶線、以線促面推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。

在“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局上，國家級(jí)新區(qū)主要依托我國城市群輻射帶動(dòng)發(fā)展，位于城市群的核心區(qū)域，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的重要增長極⑧，通過極化效應(yīng)、支配效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)對(duì)所在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要影響，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)重塑，加快縮小區(qū)域發(fā)展差距。

2.國家級(jí)新區(qū)設(shè)立由東部嚴(yán)控到均衡放寬。從浦東新區(qū)的先試先行，到濱海新區(qū)帶動(dòng)北方地區(qū)開放發(fā)展，早期的新區(qū)探索過程可謂艱難而漫長。1992 年浦東新區(qū)設(shè)立到2010 年兩江新區(qū)設(shè)立，17 年的時(shí)間里國家僅設(shè)立了浦東和濱海兩個(gè)新區(qū)，國家在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，探索經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制變革的過程中持有一種審慎的態(tài)度。在國家嚴(yán)格控制新區(qū)數(shù)量的時(shí)期，浦東新區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值由1990 年的60 億元增長到了2009年的4001 億元，天津?yàn)I海新區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值由2005 年的1609 億元增長到了2009 年的3810 億元，浦東新區(qū)與濱海新區(qū)在嚴(yán)控設(shè)立時(shí)期成績突出。一方面，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)經(jīng)驗(yàn)的積累和突出的成績?cè)黾恿藝以O(shè)立新區(qū)的信心，另一方面國家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，改革開放進(jìn)入到新的階段，在西部開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)的強(qiáng)烈需求下，2010 年6 月，重慶兩江新區(qū)批復(fù)設(shè)立。

兩江新區(qū)的設(shè)立可以看作是是國家級(jí)新區(qū)設(shè)立由嚴(yán)控到放寬、由東部率先到區(qū)域均衡的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此后兩年里，為繼續(xù)支持對(duì)外開放、西部大開發(fā)等國家戰(zhàn)略以及發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化，舟山新區(qū)、蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)相繼設(shè)立，區(qū)位選擇既有東部的舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，又有西部的蘭州新區(qū)向西開放的重要戰(zhàn)略平臺(tái)。2014 年以后，為了繼續(xù)支持中部崛起、東北振興等國家戰(zhàn)略需要和解決區(qū)域問題，國家開始重點(diǎn)布局國家級(jí)新區(qū)，2014 年和2015 年分別設(shè)立了5 個(gè)國家級(jí)新區(qū)，2016 年和2017 年也均有設(shè)立。2014 年之后設(shè)立的新區(qū)不僅在數(shù)量上較之從前大幅增加，其分布地域也更加均勻，我國東部沿海、中部、西部、東北、西南、東南區(qū)域均有涉及。從全國主體功能區(qū)分布來看，國家級(jí)新區(qū)主要分布于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，位于國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的是浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、金普新區(qū)、西海岸新區(qū)、江北新區(qū)、舟山新區(qū)、南沙新區(qū)、雄安新區(qū)；位于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的是兩江新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)、福州新區(qū)、湘江新區(qū)、贛江新區(qū)、天府新區(qū)、貴安新區(qū)、滇中新區(qū)、西咸新區(qū)、蘭州新區(qū)。盡管新區(qū)設(shè)立漸均衡放寬，但依舊遵從于全國主體功能區(qū)規(guī)劃布局。

3.特殊管理權(quán)政策供給由探索支持到區(qū)域試行。國家級(jí)新區(qū)實(shí)質(zhì)是區(qū)域發(fā)展特殊管理權(quán)的授予，其發(fā)展動(dòng)能源于特殊管理權(quán)所引致的系列稀缺的利好點(diǎn)和相關(guān)優(yōu)惠政策。一方面，國家級(jí)新區(qū)被視為區(qū)域增長極核，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具。不僅有利于提高城市地位、刺激經(jīng)濟(jì)增長和增加財(cái)政收入，還可以完善城市空間布局戰(zhàn)略，達(dá)到區(qū)域城市發(fā)展平衡的效果⑨。另一方面，國家級(jí)新區(qū)意味著在稅收、土地、海關(guān)和重大項(xiàng)目審批等方面得到國家授權(quán)進(jìn)行更多的探索。在國家政策的支持下，新區(qū)將形成強(qiáng)大的“磁場效應(yīng)”，引商引資、推動(dòng)創(chuàng)新，為城市發(fā)展帶來眾多資本和人才。國家級(jí)新區(qū)一般具有副省級(jí)管理權(quán)限，其設(shè)立可以打破區(qū)域內(nèi)部惡性競爭的困局，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)合作的制度框架⑨。新區(qū)之新就在于賦予更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限——副省級(jí)、省級(jí)或者國家級(jí)管理權(quán)限，在更大的范圍內(nèi)打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)的壁壘。

除了管理權(quán)限之外，各國家級(jí)新區(qū)的政策支持力度并不均等。如果對(duì)各國家級(jí)新區(qū)的政策支持力度進(jìn)行劃分的話，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的優(yōu)惠政策是量體裁衣式的大力度支持，而從兩江新區(qū)之后的新區(qū)則僅僅獲得了先試先行的權(quán)利⑦。國家將不再給予新區(qū)資金支持，新區(qū)的優(yōu)勢更多體現(xiàn)在了先試先行的權(quán)力上。事實(shí)上國家給予新區(qū)這樣的政策改變正是由于新區(qū)所承載的戰(zhàn)略功能發(fā)生了改變，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)所承載全國性的改革創(chuàng)新平臺(tái)的使命，而以后設(shè)立的新區(qū)則多是承載區(qū)域性的和局部性的任務(wù)。新設(shè)立的新區(qū)輻射帶動(dòng)范圍縮小和設(shè)立數(shù)量的增加，必然會(huì)導(dǎo)致國家針對(duì)新區(qū)發(fā)展政策由優(yōu)惠變?yōu)槠栈荩蓱?zhàn)略性系統(tǒng)化的支持到區(qū)域性地方化的試行。

4. 國家級(jí)新區(qū)是體制機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田。國家級(jí)新區(qū)不同于普通的城市新區(qū)，國家級(jí)新區(qū)承擔(dān)國家層面的戰(zhàn)略使命，是體制機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田，新區(qū)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、開發(fā)體制是國家級(jí)新區(qū)履行其戰(zhàn)略使命的重要保障。國家級(jí)新區(qū)的體制機(jī)制的設(shè)立并非一成不變，而是隨著國家級(jí)新區(qū)的發(fā)展不斷地完善。浦東新區(qū)設(shè)立之初由上海市直接領(lǐng)導(dǎo)，1992 年底上海市浦東開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立浦東開發(fā)辦公室，1993 年初上海又成立了中共浦東新區(qū)工委會(huì)和管委會(huì)，作為上海政府派出機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)工作，2000 年上海市政府撤銷浦東新區(qū)工委會(huì)和管委會(huì)，正式建立四套班子，新區(qū)體制機(jī)制逐漸發(fā)展成為“直轄市+行政區(qū)”型。類似于浦東新區(qū)，濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等國家級(jí)新區(qū)的體制機(jī)制建立也是一個(gè)逐漸完善的過程。從各個(gè)新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展來看，新區(qū)一般要經(jīng)歷了領(lǐng)導(dǎo)小組（初期）—管委會(huì)（必經(jīng)階段）—新區(qū)政府（成立早的比較成熟的新區(qū)如浦東和濱海新區(qū)）三個(gè)階段⑩，此外如西海岸新區(qū)、南沙新區(qū)、舟山新區(qū)等將三個(gè)階段并為一步，形成合署辦公的新模式。新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制形成了領(lǐng)導(dǎo)小組模式、工委會(huì)和管委會(huì)模式、政府模式和合署辦公四種模式。

在新區(qū)設(shè)立發(fā)展的初期，一般會(huì)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組（領(lǐng)導(dǎo)辦公室），負(fù)責(zé)對(duì)新區(qū)長遠(yuǎn)的、重大的事情做出部署和安全。按照“扁平化、大部門制”行政管理體制原則，探索設(shè)立工委會(huì)和管委會(huì)，完善工委會(huì)和管委會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)，是國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的必經(jīng)階段。設(shè)立較早的浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的體制機(jī)制已經(jīng)發(fā)展為“直轄市+行政區(qū)”型，具備政府職能型的體制機(jī)制顯然比工委會(huì)和管委會(huì)更加完善、成熟。各新區(qū)仍依據(jù)自身特點(diǎn)一直在創(chuàng)新體制機(jī)制，比如兩江新區(qū)的“1+3”和“3 托1”模式、蘭州新區(qū)探索“新區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩級(jí)管理模式、天府新區(qū)采取“1+3”錐形管理體制等。其中尤其要指出的是南沙新區(qū)建立了由國家發(fā)改委牽頭，國務(wù)院有關(guān)部門、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、廣東省、廣州市等各方參加的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，盡管其建設(shè)主體在廣州市內(nèi)，但享受省級(jí)管理權(quán)限屬于“發(fā)改委牽頭+部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”的合署辦公領(lǐng)導(dǎo)體制。

四、結(jié)論與展望

隨著雄安新區(qū)的設(shè)立，國家級(jí)新區(qū)的數(shù)量達(dá)到19 個(gè)。新區(qū)的設(shè)立自1992 年至今28 年，最早設(shè)立的浦東新區(qū)進(jìn)入到成熟穩(wěn)定期，多數(shù)新區(qū)還處于從探索發(fā)展期，有著巨大的發(fā)展空間。新區(qū)的布局更加均衡、戰(zhàn)略目標(biāo)更加精細(xì)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在產(chǎn)業(yè)示范、區(qū)域發(fā)展、城市發(fā)展、改革創(chuàng)新等方面肩負(fù)歷史使命。

1.國家將會(huì)繼續(xù)推進(jìn)新區(qū)的設(shè)立，踐行國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。隨著我國“四大板塊”“四大戰(zhàn)略”“三縱兩橫”城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，我國仍將繼續(xù)增設(shè)國家級(jí)新區(qū)，設(shè)立新區(qū)的功能定位越來越具體化，輻射范圍也越來越精準(zhǔn)。新區(qū)的職能由戰(zhàn)略性、宏觀性轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q某一區(qū)域發(fā)展的主要問題和擴(kuò)大該區(qū)域發(fā)展的優(yōu)勢。

2.新區(qū)設(shè)立遵從全國主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局?，F(xiàn)有的新區(qū)布局上，總體相對(duì)均衡，東、中、西和東北區(qū)分別為7 個(gè)、3 個(gè)、6 個(gè)和3 個(gè)。西部地區(qū)盡管新區(qū)數(shù)量較多，但多位于西部偏中位置，西部偏西的可開發(fā)地帶如新疆、內(nèi)蒙古卻無新區(qū)分布。在未來一段時(shí)期，新區(qū)的設(shè)立在遵從主體功能區(qū)規(guī)劃的同時(shí)，必將注重空間格局均衡性。

3.新時(shí)代國家級(jí)新區(qū)將被賦予新職能。在多種國家戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的背景下，未來國家級(jí)新區(qū)承擔(dān)的角色和歷史責(zé)任值得進(jìn)一步的研究和實(shí)踐探索。國家級(jí)新區(qū)的任務(wù)將不僅在于通過行政級(jí)別的提升、政策傾斜等促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速，更在于在改革開放態(tài)勢下不斷探索多方面、多層面，兼顧廣度和深度的改革和創(chuàng)新。

4.嘗試創(chuàng)新新的體制機(jī)制。新區(qū)體制機(jī)制經(jīng)過30 多年的探索，工委會(huì)和管委會(huì)模式多為新設(shè)立的新區(qū)所接受。但隨著新區(qū)職能的更加多樣化發(fā)展，新區(qū)在體制機(jī)制方面會(huì)不斷地有新的嘗試。南沙新區(qū)的“發(fā)改委牽頭+部省聯(lián)席會(huì)議+地方政府”型領(lǐng)導(dǎo)體制只是嘗試創(chuàng)新的一個(gè)開始，絕不是獨(dú)特的例外。

注釋：

①國家發(fā)展和改革委員會(huì)．國家級(jí)新區(qū)發(fā)展報(bào)告［R］.中國計(jì)劃出版社，2015

②尹虹潘.國家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)布局視野的中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變[J].改革,2018(08):80- 92

③劉繼華,荀春兵.國家級(jí)新區(qū):實(shí)踐與目標(biāo)的偏差及政策反思[J].城市發(fā)展研究,2017,24(01):18- 25

④王立.國家級(jí)新區(qū)區(qū)位選擇及其效應(yīng)分析[D].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),2017

⑤楊敏.國家級(jí)新區(qū)的演進(jìn)路徑[J].決策,2015(07):1

⑥謝廣靖.基于國家戰(zhàn)略視角的國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的再認(rèn)識(shí)[J].城市規(guī)劃,2018,42(08):16- 20+28

⑦?；荽?解讀區(qū)域新棋局：“四大板塊”+“三個(gè)支撐帶”——訪國務(wù)院研究室信息司司長劉應(yīng)杰[J/OL]].http://theory.people.com.cn/n/2015/0412/c49150- 26831092.html，2015

⑧彭建，魏海，李貴才等.基于城市群的國家級(jí)新區(qū)區(qū)位選擇 [J].地理研究，2015（1）

⑨晁恒,馬學(xué)廣,李貴才.尺度重構(gòu)視角下國家戰(zhàn)略區(qū)域的空間生產(chǎn)策略——基于國家級(jí)新區(qū)的探討[J].經(jīng)濟(jì)地理,2015,35(05):1- 8

⑩吳昊天,楊鄭鑫.從國家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略看國家戰(zhàn)略空間演進(jìn)[J].城市發(fā)展研究,2015,22(03):1- 10+38