公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)體系研究

[提要] 在我國，PPP項目績效評價還處于起步階段，各行業(yè)急需構(gòu)建科學(xué)合理的PPP項目績效評價指標(biāo)體系，以推進PPP項目發(fā)展。本文通過對公共文化建筑PPP項目全生命周期各項績效評價內(nèi)容的深入研究，針對項目特點，全面選取評價指標(biāo)，采用層次分析法、專家調(diào)查法給出指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)確設(shè)置具有操作性的評價標(biāo)準(zhǔn)，建立了具有行業(yè)針對性、科學(xué)性、完整性的公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)體系，可應(yīng)用于公共文化建筑PPP項目各階段各層級的績效監(jiān)測或總體評價中。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作;公共文化建筑;績效評價;指標(biāo)體系;層次分析法

中圖分類號：F283 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年12月10日

引言

2015年5月11日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、財政部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》（國辦發(fā)[2015]37號），提出通過政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，進一步深化文化體制改革，豐富公共文化服務(wù)供給，提高公共文化服務(wù)效能，滿足人民群眾精神文化和體育健身需求;并提出加強績效管理，加強對購買公共文化服務(wù)項目的績效評價，加強對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗收，建立長效跟蹤機制，切實提高政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的針對性和有效性。

2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）。明確提出要“在科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”。提出在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù);建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。

根據(jù)以上文件，本文所指的公共文化建筑是指：（1）公共圖書館、文化館、村（社區(qū)）綜合文化服務(wù)中心;（2）公共美術(shù)館、博物館、科技館、展覽館;（3）公共劇場（院）;（4）公共體育設(shè)施，包括體育場、體育館、游泳館等建筑。

公共文化建筑PPP是指政府采用市場競爭機制選擇社會資本方，雙方訂立合同明確各自的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、設(shè)計、建設(shè)、運營某項公共文化設(shè)施，提供公共文化服務(wù)，并通過使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等事先約定的收益規(guī)則使社會資本方獲得合理回報的活動。

采用PPP方式建設(shè)運營的公共文化建筑按照項目經(jīng)濟目標(biāo)，可分為準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。其中準(zhǔn)經(jīng)營性項目是指經(jīng)營收費能夠部分覆蓋投資及運營成本，通過政府補貼部分資金或經(jīng)營性資源的情況下，社會資本可以取得合理投資回報的PPP項目。此類項目既有“使用者付費”，也有“政府付費”。非經(jīng)營性項目是指缺乏使用者付費基礎(chǔ)，依靠政府付費回收投資及運營成本，項目公司不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的PPP項目。此類項目的付費模式是“政府付費”。

指標(biāo)體系設(shè)計是PPP項目績效評價體系的核心和難點所在，完整的指標(biāo)體系包括指標(biāo)框架層次設(shè)計和單項指標(biāo)、各項指標(biāo)的權(quán)重及判斷標(biāo)準(zhǔn)。我國目前缺乏各類PPP項目績效評價指標(biāo)體系，由于PPP項目績效評價是成功開展PPP項目的重點工作和核心內(nèi)容，缺乏完整績效評價指標(biāo)體系的PPP項目的開展無法達到采用PPP方式引入社會資本的初衷，急需按照項目所屬行業(yè)細分PPP項目類型，構(gòu)建科學(xué)合理的各類PPP項目績效評價指標(biāo)體系。

本文通過深入研究公共文化建筑PPP項目績效評價內(nèi)容和指標(biāo)選擇，依據(jù)項目特點和回報機制，對公共文化建筑PPP項目全生命周期各階段投入、過程、產(chǎn)出、效果，就其經(jīng)濟性、效率性、效益型和可持續(xù)性建立起有針對性的完整績效評價指標(biāo)體系。

一、公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)選擇

（一）根據(jù)公共文化建筑項目的特點，開展績效評價時要注重的評價要點

1、公用性。公共文化建筑為公眾所共同享用，人員流動性大、密集度高。要注重建筑設(shè)計、技術(shù)目標(biāo)達成效果的評價。達到功能適用、安全可靠，在經(jīng)濟合理的前提下提倡藝術(shù)創(chuàng)新，建筑應(yīng)能滿足公眾需求，便于使用，提高使用效率。

2、服務(wù)性。公共文化建筑項目具有為公眾的物質(zhì)文化生活提供服務(wù)的功能，要注重服務(wù)功能實現(xiàn)程度的評價。將人的因素放在中心位置予以考慮，應(yīng)充分聽取廣大群眾的意見，考慮項目與當(dāng)?shù)厝丝谥g的互動關(guān)系。

3、社會關(guān)注度高。公共文化建筑項目投資多、規(guī)模大，公共資源消耗多，社會影響廣泛，需注重群眾的滿意度評價指標(biāo)。項目建設(shè)應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)特色，建筑的風(fēng)格應(yīng)與當(dāng)?shù)爻鞘酗L(fēng)格相適應(yīng)，項目建設(shè)水平應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

4、項目效果具有多元化特征。評價中應(yīng)建立合理的評價指標(biāo)體系，項目所產(chǎn)生的效果一般具有較強的外部性，投入與產(chǎn)出關(guān)系難以精確計量，要根據(jù)項目所處行業(yè)的特點，合理選擇客觀反映其經(jīng)濟效果和社會影響的評價指標(biāo)，定量和定性評價相結(jié)合。公共文化建筑項目主要是為了滿足社會文化生活需要和提高人民的素質(zhì)和生活質(zhì)量，增進民眾福利，發(fā)展民生及為社會發(fā)展起引導(dǎo)和促進作用，它所創(chuàng)造的社會效果比經(jīng)濟效益更為顯著。

（二）公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)。根據(jù)已發(fā)布文件的相關(guān)規(guī)定及公共文化建筑PPP項目的特點，本文將公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)分為三級，一級指標(biāo)包括項目決策、項目管理和項目效果三個方面。其中項目決策按照決策過程分為識別階段決策和準(zhǔn)備階段決策兩個二級指標(biāo)，主要針對項目識別和項目準(zhǔn)備階段決策效果開展評價;項目管理分為組織管理、資金管理、控制措施三個二級指標(biāo)，針對項目全生命周期各階段項目管理效果進行評價;項目效果分為技術(shù)效果、經(jīng)濟效果、運營管理效果、環(huán)境影響、社會效益及影響、可持續(xù)性六個二級指標(biāo)，主要針對項目建設(shè)、運營期各種產(chǎn)出、效果、影響的評價。11個二級指標(biāo)下共設(shè)置34個三級指標(biāo)。

（三）深入研究PPP項目特點，設(shè)置項目決策和項目管理評價指標(biāo)

1、項目決策評價指標(biāo)。PPP項目前期決策過程和決策內(nèi)容與一般項目有所不同，PPP項目決策按照決策過程分為識別階段和準(zhǔn)備階段兩個階段，根據(jù)PPP項目的特點，在項目識別階段設(shè)置了決策工作的合規(guī)性、決策結(jié)論的科學(xué)性和合理性、報告的完整性及編制質(zhì)量、單位資質(zhì)的合規(guī)性四個評價指標(biāo)，除了一般項目前期決策需要審批的項目建議書和可行性研究報告之外，PPP項目需針對項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證等決策過程開展評價。

項目準(zhǔn)備階段設(shè)置了績效目標(biāo)、政府預(yù)算資金、項目公司融資、招標(biāo)采購四個評價指標(biāo)，這四個方面也是PPP項目區(qū)別于一般項目的不同之處。績效目標(biāo)評價主要考量PPP合同中設(shè)置的績效目標(biāo)能否明確界定和清晰描述，績效目標(biāo)是否明確、細化、可量化，PPP合同中是否建立包含考核指標(biāo)、考核程序與方法、績效掛鉤、保障措施等內(nèi)容的績效評價體系;政府預(yù)算資金評價主要考量政府預(yù)算資金安排是否合理，財政支出能否符合財政承受能力要求，在行業(yè)內(nèi)分配結(jié)果是否合理等方面;項目公司融資評價主要考核項目公司融資方案和融資模式的合理性，資金結(jié)構(gòu)成本和風(fēng)險是否處于良好狀態(tài)，資本金和其他建設(shè)資金的落實情況，資金使用計劃是否完善，資金到位情況對工程建設(shè)的影響等;招標(biāo)采購評價主要考核是否通過市場競爭機制選擇社會資本方，社會資本方資格條件要求及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定示范客觀、公正、詳細、透明，PPP項目采購信息包括資格預(yù)審文件及結(jié)果、采購文件、響應(yīng)文件提交情況及評審結(jié)果是否公開、透明等。

2、項目管理評價指標(biāo)。項目管理評價是針對項目全生命周期各階段項目管理進行的評價，體現(xiàn)PPP項目特點的評價指標(biāo)主要包括合作關(guān)系、風(fēng)險管理等。合作關(guān)系主要針對政府和社會資本是否建立充分協(xié)商、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系，政府方和社會資本在PPP項目實施過程中的履約情況如何，各種風(fēng)險是否分配給適合承擔(dān)該風(fēng)險的一方，合作雙方的權(quán)利與義務(wù)的確定是否合理等方面開展評價。

項目管理下設(shè)的二級評價指標(biāo)控制措施包含的進度控制、成本控制、質(zhì)量控制、設(shè)計管理、安全管理可體現(xiàn)PPP項目與一般項目相比較是否物有所值，通過對比項目引入社會資本采用PPP方式建設(shè)運營能否達到工期縮短、成本降低、效率提高、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、全壽命期設(shè)計、安全性提高等方面判斷PPP項目是否物有所值。

公共文化建筑尤其要注重安全管理方面的評價：（1）建筑結(jié)構(gòu)是否符合現(xiàn)行各結(jié)構(gòu)類型的設(shè)計規(guī)范，建筑地基基礎(chǔ)和建筑抗震等設(shè)計是否達到結(jié)構(gòu)安全性規(guī)范要求;（2）消防安全，包括建筑物防火分區(qū)劃分、安全疏散系統(tǒng)設(shè)計、疏散通道布置、防火建材選用等方面的效果;（3）建筑場地內(nèi)的人流、車流與物流是否合理分流，主要出入口前是否按規(guī)范設(shè)有供人員集散用的空地;（4）人防工程面積、規(guī)模和配套設(shè)施是否與建筑及周邊需求協(xié)調(diào)，滿足在緊急情況下做避難場所使用的要求;（5）是否配備完善的應(yīng)急預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，包括監(jiān)控調(diào)度指揮中心及與之相應(yīng)的硬件設(shè)備，如監(jiān)控系統(tǒng)、通信系統(tǒng)等，并配備相應(yīng)的人員;（6）是否建立與建筑物相協(xié)調(diào)的安全管理制度、組織人員培訓(xùn)、制定防恐安全措施等。

（四）深入研究公共文化建筑項目特點，設(shè)置有行業(yè)針對性的項目效果評價指標(biāo)。主要體現(xiàn)公共文化建筑PPP項目行業(yè)特點的第三級效果評價指標(biāo)包括：

1、功能目標(biāo)達成效果：（1）項目功能分區(qū)的組成，是否符合項目總體目標(biāo)確定的服務(wù)內(nèi)容。（2）項目各功能用房的組成、設(shè)備設(shè)施的配置是否符合項目總體目標(biāo)確定的服務(wù)內(nèi)容和容量。（3）功能分區(qū)、功能用房和主要設(shè)備設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)是否符合項目總體目標(biāo)確定的服務(wù)質(zhì)量和水平。（4）公用及輔助設(shè)備設(shè)施的配置是否符合項目總體目標(biāo)確定的物質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)條件。（5）是否包含休閑娛樂、餐飲購物、紀(jì)念零售等商業(yè)輔助功能，形成廣泛社會吸引力。（6）各功能分區(qū)建筑面積之間的比例關(guān)系是否執(zhí)行國家有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。（7）項目建設(shè)規(guī)模的確定是否考慮到以下幾個方面：項目的使用功能;市場容量對項目規(guī)模的影響;資源、能源條件和環(huán)境容量對項目規(guī)模的影響;主要市政配套條件、資金、原材料等對項目規(guī)模的滿足程度，國家發(fā)布的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。

目前，國家已發(fā)布的公共文化建筑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范包括：公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)技術(shù)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、文化館建設(shè)用地指標(biāo)、城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)、博物館建筑設(shè)計規(guī)范、劇場建筑設(shè)計規(guī)范、體育建筑設(shè)計規(guī)范等。

2、建筑設(shè)計目標(biāo)達成效果：（1）項目建設(shè)整體功能分區(qū)和綜合服務(wù)流程，各功能分區(qū)及其用房構(gòu)成，主要設(shè)備設(shè)施、公用管線配置，大型設(shè)備平面、空間布置是否符合功能使用需求和工藝技術(shù)要求。（2）建筑造型及室內(nèi)外裝修是否在滿足功能需求、注重結(jié)構(gòu)安全性的前提下，符合地域特色、城市氛圍、歷史文化特征，并考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實力、人民生活消費水平、政府財政支撐能力，滿足經(jīng)濟合理性要求。（3）建筑物內(nèi)樓梯、電梯、大廳、通道等垂直交通和水平交通設(shè)施交通流線是否合理布局，使各類流線順暢、便捷、互不干擾，是否在場址內(nèi)規(guī)劃適量疏散場地。（4）是否根據(jù)服務(wù)容量配置足夠量的衛(wèi)生間和衛(wèi)生設(shè)備、飲水等生活服務(wù)設(shè)施。（5）是否按規(guī)范要求，配置完善的無障礙設(shè)施。（6）停車位設(shè)置數(shù)量及停車方便性是否達到設(shè)計目標(biāo)。

3、建筑結(jié)構(gòu)及公用設(shè)施情況：（1）項目的結(jié)構(gòu)及公用設(shè)施是否與工藝方案、建筑方案相協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)和各項設(shè)備是否選型合理、安全可靠、先進適用。（2）給水、排水、消防方面：用水量，給水水源的可靠性，污水量，排水（雨、污水）出路的可靠性，消防的安全性，再生水利用等目標(biāo)是否達成。（3）采暖、通風(fēng)、空調(diào)方面：是否合理選用冷熱源，空調(diào)采暖系統(tǒng)方案，消防及排煙系統(tǒng)方案，自動監(jiān)測、控制系統(tǒng)方案是否達到目標(biāo)要求。（4）供電方面：是否滿足用電負荷，外供電源落實情況、電壓等級是否合理，容量、線路是否安全可靠;變配電系統(tǒng)、變配電所、應(yīng)急電源系統(tǒng)、防雷與接地保護系統(tǒng)方案的可靠性、經(jīng)濟性;防雷、接地系統(tǒng)的安全性。（5）是否根據(jù)建筑類別、建筑規(guī)模、使用功能要求配置建筑智能化系統(tǒng)，是否符合節(jié)能運行需求。

4、節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材效果：（1）是否遵循節(jié)約和集約利用土地資源的政策，控制用地規(guī)模;建筑容積率是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃主管部門的要求;是否合理開發(fā)利用地下空間，提高土地資源利用效率。（2）是否因地制宜，多能互補，合理選擇建筑物能源供應(yīng)方式;能否充分利用太陽能、地?zé)崮?、風(fēng)能等可再生能源和新能源;是否采取分布式熱電冷聯(lián)供技術(shù)等能量梯級利用方式，提高能源的綜合利用率;空調(diào)采暖設(shè)備選型是否合理，是否選擇高能效冷熱源設(shè)備。（3）是否設(shè)立雨水、中水收集利用系統(tǒng);建筑內(nèi)衛(wèi)生器具是否選用節(jié)水器具;綠化灌溉是否采用噴灌、微灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉方式。（4）建筑造型是否要素簡約，無大量裝飾性構(gòu)件，節(jié)約建筑材料;是否采用高消耗、高能耗、高污染的建筑材料;是否選用可再循環(huán)利用的建筑材料;合理利用當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源，選用當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的建筑材料。

5、服務(wù)管理效果：（1）運營組織管理。包括對運營組織管理制度、運營服務(wù)設(shè)施、導(dǎo)向標(biāo)識、運營組織措施及安全管理的評價。（2）運營服務(wù)。包括對服務(wù)制度的健全性、服務(wù)措施有效性、服務(wù)收費的合理性、投訴有效回復(fù)率、提供服務(wù)的質(zhì)量。

6、滿意度指標(biāo)：滿意度指標(biāo)可按照公共文化建筑類型分別制定：如服務(wù)對象對場館內(nèi)門廳、前廳、休息廳等公共空間是否足夠;進出路線的合理性、觀眾流線的便捷性;衛(wèi)生間的位置及使用方便性;停車位數(shù)量及使用方便性;購票是否方便;存衣、問詢是否方便;零售、餐飲等商業(yè)輔助設(shè)施是否齊全;標(biāo)識是否明晰（衛(wèi)生間、出入口、座位標(biāo)識等）;工作人員的驗票、帶座、指引工作;服務(wù)設(shè)施完善性;自然采光舒適性;自然通風(fēng)舒適性;溫度、聲音效果、空氣質(zhì)量、照明效果、座椅舒適度（排距、座椅材料）等方面是否滿意。

7、設(shè)施設(shè)備運行與維護管理效果：包括給水、排水、消防、采暖、通風(fēng)、空調(diào)、供電、建筑智能化系統(tǒng)等方面設(shè)施設(shè)備運行與維護管理效果，對設(shè)施設(shè)備操作維護規(guī)程的完整性、設(shè)施設(shè)備維修檔案資料的完整性、設(shè)施設(shè)備檢修規(guī)程的完成率及設(shè)備運行質(zhì)量的評價。

二、建立公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)體系

在對項目的總體績效進行綜合判定時，可采用綜合指標(biāo)體系評價法。綜合指標(biāo)體系評價法是在各專項評價基礎(chǔ)上進行綜合分析，提出結(jié)論性意見，并為決策者提供簡明直觀判斷依據(jù)的評價方法。

（一）采用專家調(diào)查法和層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。層次分析法是按照建立遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次排序、一致性檢驗的路徑來確定權(quán)重結(jié)構(gòu)的方法。

（二）建立績效評價指標(biāo)體系。本文依據(jù)公共文化建筑政策相關(guān)規(guī)定，通過對PPP領(lǐng)域的建筑行業(yè)專家學(xué)者進行調(diào)查，確定了公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)體系如表1所示。在實際實施中可結(jié)合具體項目情況，采用專家調(diào)查及層次分析法進行計算，確定指標(biāo)的權(quán)重值。

（三）應(yīng)用指標(biāo)體系對PPP項目開展績效評價，得到評價結(jié)論

1、PPP項目績效監(jiān)測。可應(yīng)用指標(biāo)體系的某一部分開展項目績效監(jiān)測。如開展運營過程中的年度績效評價時，可分別運用項目效果類的技術(shù)效果、運營管理效果等，開展項目運營期年度績效指標(biāo)完成情況評價。

2、PPP項目全過程績效評價。運用整個指標(biāo)體系進行全面綜合評價，評價專家組對評價指標(biāo)按照評價標(biāo)準(zhǔn)逐項打分，每項指標(biāo)評分可分為五個等級，分別為81～100、61～80、41～60、21～40、0～20分。按照表1確定的指標(biāo)權(quán)重計算加權(quán)平均分，得到評分結(jié)果，依據(jù)評分結(jié)果可以判斷項目的績效水平。（表1）

三、結(jié)語

本文在項目績效評價理論的基礎(chǔ)上，針對公共文化建筑項目特點，全面選取評價指標(biāo)，采用層次分析法、專家調(diào)查法計算指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)確設(shè)置具有操作性的評價標(biāo)準(zhǔn)，建立了具有行業(yè)針對性、科學(xué)性、完整性的公共文化建筑PPP項目績效評價指標(biāo)體系，可應(yīng)用于公共文化建筑PPP項目各階段各層級的績效監(jiān)測或總體評價中。在目前大力推進PPP模式的背景下有利于提高公共文化建筑PPP項目決策的科學(xué)化水平、糾正PPP項目建設(shè)及運營過程中的偏差，提高PPP項目完成結(jié)果的成功度。

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