我國地方債存在的風險及防范對策研究

湯磊

摘要：文章主要針對我國地方債存在的風險及防范對策展開研究。首先，簡要闡述何謂地方債。在此基礎上對我國地方債存在的風險進行分析。最后，提出若干防范地方債風險的具體對策與建議：設立地方政府債務風險監(jiān)管機構;建立并完善地方債規(guī)?？刂萍帮L險預警指標體系;摸清地方政府隱性債務數額;加強對地方政府違規(guī)違法融資行為的問責;對協助地方政府進行違規(guī)違法融資的金融機構實施嚴厲懲處;堅決糾正部分地方政府領導干部存在的錯誤政績觀。

關鍵詞：地方債;風險;防范對策;隱性債務;問責

地方債問題關乎我國社會經濟的健康、長遠、可持續(xù)性發(fā)展，關乎和諧社會的構建，關乎中國夢的實現，關乎政府形象的構建。正因如此，多年以來地方債問題一直是社會各界普遍關注的問題。不僅我國如此，世界上其它國家也同樣如此。2019年4月18日，中央財政部公布了這樣一項數據：2019年一季度我國共發(fā)行14067億元地方政府債券，同比漲幅高達540.72%。多年以來，地方債一直為黨中央和社會各界普遍關注的熱點問題，學術界亦對地方債進行了全面且深入的探索與研究。研究表明，我國地方債存在一定風險，必須采取有效措施予以防范。為促進地方債的穩(wěn)定，本文著重針對我國地方債存在的風險及防范對策展開研究。

一、何謂地方債

一般意義上而言，所謂地方債是指地方政府基于信用原則，承諾還本付息責任為基本前提實施資金籌集而發(fā)行的債券。在我國，地方債主要包含兩種形式：一是直接債務;二是隱性債務。直接債務是指地方政府通過發(fā)行債務形成的債務。而隱性債務一般是指：一是社會保障資金缺口;二是地方金融機構的呆壞賬;三是地方政府擔保的外債等。由于隱性債務的隱蔽性較強，很難做到統(tǒng)一、有效監(jiān)管。因此，與直接債務相較而言隱性債務更容易產生風險。

二、我國地方債存在的風險分析

從本質上而言，地方債乃地方政府進行融資的一種基本方式。過去幾十年來，地方債在我國經濟發(fā)展過程中起到了積極促進作用，于此同時亦帶來一定的地方債風險。目前我國的地方債風險總體上來看仍在可控范圍之內，但有些風險仍不容忽視。具體表現為：部分地方政府為獲取更多資金，主要通過如下方式違法違規(guī)或變相舉債：政府購買服務;政府投資資金;政府與社會資本合作;融資平臺公司等。此種情況的存在給地方債帶來一定風險。一些地方政府之所以會違規(guī)違法舉債，原因很多。主要原因是：一是對地方政府的違規(guī)違法融資形式的問責不足;二是部分金融機構的推波助瀾;三是地方政府領導干部存在錯誤的政績觀等。地方債風險和個人債務風險、企業(yè)債務風險存在很大不同。即使政府在沒有能力償還債務的情況下也必須正常履行其功能，該矛盾亦為地方債風險的本質屬性。一般意義上而言，地方債風險主要表現為違約風險，即地方政府的償債能力不足，無法在規(guī)定時間內償還債務。地方債風險的存在不利于地方政府的形象建立，會致使民眾對政府產生信任危機。

三、如何防范我國的地方債風險

關于如何防范我國的地方債風險，不同專家、學者的觀點也各不相同。結合已有研究認為，為更好防范我國的地方債風險，具體可從如下幾個方面入手。

（一）設立地方政府債務風險監(jiān)管機構

研究發(fā)現，目前我國各地方政府設立債券管理機構的行為和中央政府相較而言明顯滯后。當下，大都由金融處室和預算部門來負責地方債的管理。為加強地方債管理，更好防范地方債風險，建議應加快地方政府債務風險監(jiān)管機構的設立，諸如地方債風險監(jiān)管委員會等。地方債風險監(jiān)管委員會獨立于地方政府而存在，可以對地方政府債務實施垂直管理。此做法可有效規(guī)避地方債風險的多頭管理現象。設立地方政府債務風險監(jiān)管機構后，該機構不僅要配合同級政府的人大監(jiān)督，同時亦需對上級地方債監(jiān)管機構負責。齊心協力共同防范地方債風險。

（二）建立并完善地方債規(guī)模控制及風險預警指標體系

在防范地方債風險方面，我國可積極借鑒國外發(fā)達國家的有益經驗，科學建立并完善地方債規(guī)模控制及風險預警指標體系。業(yè)內人士均明晰，國外很多發(fā)達國家在地方債預警指標體系的構建方面經過多年發(fā)展業(yè)已形成較為成熟的經驗。因此，我國在此方面亦可予以借鑒，充分結合我國目前的國情，選擇與構建適合我國地方債風險防范的風險預警指標，對地方債風險的判定閾值予以明確。于此同時，地方政府債務監(jiān)管部門也應將各地方政府的債務風險指標情況定期或不定期向社會公布，從而讓更多社會民眾更深入了解地方債的實際運行情況，引導更多社會民眾積極關注地方債風險，發(fā)揮群體力量更好防范地方債風險。

（三）摸清地方政府隱性債務數額

地方政府通過發(fā)行債券形成的債務為顯性債務。這些顯性債務由于受到國家相關部門的控制，因此很難形成風險。而形成地方債風險的主要為一些隱性債務。目前，中央政府對地方政府的隱性債務的具體數額并不是十分了解。因此，也無法采取有效措施防范地方債的隱性債務風險。2018年，中央財政部相繼頒布下發(fā)如下政策性文件：《地方政府隱性債務統(tǒng)計監(jiān)測工作指引》、《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等。希望各地方政府依據要求將自身的隱性債務余額，上傳至中央財政部設立的地方全口徑債務監(jiān)測平臺。但這種做法僅要求地方政府自覺上報，如若有地方政府不上報隱性債務，一時之間也無法真正查清地方政府的隱性債務余額。基于此種情況，建議中央財政部應建立舉報、摸查機制，通過舉報、摸查的形式進一步搞清地方政府的隱性債務余額，并根據地方政府的隱性債務余額情況，督促地方政府盡快償清隱性債務，盡可能控制地方債風險的發(fā)生。

（四）加強對地方政府違規(guī)違法融資行為的問責

目前，我國對地方政府違規(guī)違法融資形式的問責力度存在不足。正因如此，也造成部分地方政府鋌而走險采用違規(guī)違法形式進行融資。諸如，通過政府購買服務融資、政府與社會資本合作進行融資，通過融資平臺公司進行融資等。為讓地方政府充分認識到違規(guī)違法融資的嚴重危害性，杜絕地方政府通過違規(guī)違法手段融資，增加地方隱性債務風險，建議應加強對地方政府違規(guī)違法融資行為的問責。一旦發(fā)現有地方政府通過違規(guī)違法手段進行融資，必須對相關領導及責任人進行問責。嚴重者還應撤銷其領導職務，永不錄用。只有懲處措施足夠嚴厲，才能真正讓地方政府避免出現違規(guī)違法融資行為，采取正規(guī)途徑發(fā)現地方債。讓地方債風險盡可能維持在可控范圍之內。

（五）對協助地方政府進行違規(guī)違法融資的金融機構實施嚴厲懲處

地方政府隱性債務的形成與部分金融機構的推波助瀾之間存在緊密關聯。為防范地方債風險，中央政府應對金融機構加強監(jiān)管，堅決不允許任何金融機構為地方隱性債務的出現推波助瀾，當幕后推手。一旦發(fā)現有金融機構（諸如融資平臺等）充當地方政府融資的“助手”，輕則應對其罰款、批評，重則應取消相關金融機構的營業(yè)資格。為更好發(fā)現此問題，應建立舉報機制，一旦發(fā)現舉報內容屬實，不僅要懲處相關金融機構，通過金融機構進行違規(guī)違法融資的地方政府領導同樣應受到嚴厲懲處。

（六）堅決糾正部分地方政府領導干部存在的錯誤政績觀

上述論述中提及到，由于部分地方政府領導干部存在錯誤的政績觀，因此也很容易造成地方債風險的發(fā)生。很多地方政府干部領導上任之后，為提升自身的政績，往往會不惜一切發(fā)展地方經濟。而發(fā)展地方經濟無疑需要大量投資，當投資資金不足時，部分地方政府干部領導就會不遺余力的通過違規(guī)違法手段進行融資。事實上，如若政府投資的項目出現問題，很容易造成經濟癱瘓，地方政府不得不背上更多債務，進而影響地方經濟的健康、長遠、可持續(xù)性發(fā)展。所以，上級政府應定期或不定期組織地方政府領導干部召開座談會，通過座談會的形式讓地方政府領導干部樹立正確政績觀，堅決杜絕通過增加地方政府隱性債務的形式盲目發(fā)展地方經濟。誠然，除召開座談會的形式之外，可采取的手段還有很多，在此不再一一贅述。當所有地方政府領導干部均擁有正確政績觀后，便能放平心態(tài)，避免地方債風險的發(fā)生。

四、結語

總而言之，地方債風險主要表現為違約風險，即地方政府的償債能力不足，無法在規(guī)定時間內償還債務。地方債風險的存在不利于地方政府的形象建立，會致使民眾對政府產生信任危機。為防范地方債風險的發(fā)生，應設立地方政府債務風險監(jiān)管機構，建立并完善地方債規(guī)?？刂萍帮L險預警指標體系，摸清地方政府隱性債務數額，加強對地方政府違規(guī)違法融資行為的問責，對協助地方政府進行違規(guī)違法融資的金融機構實施嚴厲懲處，堅決糾正部分地方政府領導干部存在的錯誤政績觀。只要能切實做好上述幾點，我國地方債風險定然可得到有效防范。地方債風險防范是一項系統(tǒng)工程，在具體工作過程中應不斷總結與反思，應不斷發(fā)現問題并解決問題。

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（作者單位：國家稅務總局東勝經濟技術開發(fā)區(qū)稅務局）