主辦偵查員制度的改進與模式構(gòu)想

□馬天宇，張金海

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

習(xí)近平總書記在2019年5月的全國公安工作會議中就公安改革的發(fā)展方向明確指出“要推行扁平化管理，把機關(guān)做精、把警種做優(yōu)、把基層做強、把基礎(chǔ)做實，加快構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關(guān)機構(gòu)職能體系……要深化同機構(gòu)改革配套的相關(guān)政策制度改革，優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設(shè)置、力量資源配置，加強機構(gòu)人員職能整合、業(yè)務(wù)工作融合、機制流程銜接……”[1]總書記的指示使得2015年2月審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重要問題的框架意見》(以下簡稱為《意見》)中明確提出要建立主辦偵查員制度的原則性意見再次成為討論的焦點。然而主辦偵查員制度試行三年多來，雖然試點地區(qū)有所增加，但并未被大規(guī)模推廣，其試行過程中出現(xiàn)的諸項問題亟待解決。對此，學(xué)界多有論述，但多立足偵查學(xué)、法學(xué)視角，尚未引起公安管理學(xué)界的應(yīng)有關(guān)注。管理學(xué)理論認為組織內(nèi)部制度的試行不暢和組織的管理密切關(guān)聯(lián)，本研究將立足全國公安工作會議的講話精神和公安管理學(xué)視角，分析當前主辦偵查員制度試行不暢的原因，并提出相應(yīng)的改善路徑。

一、主辦偵查員制度的界定

(一)主辦偵查員制度的提出

主辦偵查員制度作為司法體制改革的一部分，相較于其他兩項改革，從文件出臺的角度來看，“主審法官制”在《人民法院第一個五年改革綱要(1993-2003)》的文件中就曾涉及，并在《人民法院第四個五年改革綱要 (2014-2018)》中正式提出；“主任檢察官制”在2000年《關(guān)于在檢察機關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點工作的意見》就已提及，公安機關(guān)在正式文件中探索建立主辦偵查員制度起步略晚。[2]然而“主辦偵查員”的概念也不是最近才出現(xiàn)的，例如廣東檢察機關(guān)在1999年已首次探索主辦偵查員辦案責(zé)任制，[3]此后某些公安機關(guān)也探討過主辦偵查員制度的管理模式，[4]主辦偵查員制度在《意見》出臺之前已有地方性探索。

十八大之后，“以審判為中心”的訴訟制度改革得到了中央的重視，2015年2月通過的《意見》中提出：“探索建立主辦偵查員制度，在公安機關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定的比例和條件遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任主辦偵查員，突出其在偵查辦案中的地位和作用，落實辦案質(zhì)量終身負責(zé)制，構(gòu)建偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。要按照責(zé)權(quán)利一致原則，建立與主辦偵查員職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障制度”。[5]根據(jù)《意見》內(nèi)容，主辦偵查員制度特點體現(xiàn)在：第一，明確案件誰主辦誰協(xié)辦；第二，給予主辦偵查員一定的權(quán)限；第三，案件終身負責(zé)并得到相應(yīng)的職業(yè)保障。

(二)主辦偵查員制度的內(nèi)涵

理解主辦偵查員是理解主辦偵查員制度的關(guān)鍵。根據(jù)《意見》的描述，學(xué)界有人通過“主治醫(yī)生”來解釋主辦偵查員，認為主辦偵查員具備條件即可擔(dān)任。[6]也有人突出主辦偵查員的“主辦”二字，以區(qū)別于普通偵查員，從而易于明確主辦偵查員的辦案職權(quán)和職責(zé)。[7]筆者認為主辦偵查員關(guān)鍵在于“主辦”，是在“把警種做優(yōu)”的基礎(chǔ)上通過普通偵查員選拔而來，具有專業(yè)的辦案能力和辦案資格，同時又享有一定的偵查指揮權(quán)和決策權(quán)，并且對所辦案件終生負責(zé)的偵查主體。

在此理解的基礎(chǔ)上，筆者定義主辦偵查員制度就是在“把機關(guān)做精、把警種做優(yōu)、把基層做強、把基礎(chǔ)做實”的原則指導(dǎo)下，圍繞主辦偵查員這一概念而組建的完整的公安偵查工作體系。主辦偵查員制度是賦予主辦偵查員對案件部分的指揮權(quán)與決定權(quán)，給主辦偵查員以若干協(xié)辦偵查員、技術(shù)人員作為輔助力量，全面負責(zé)案件偵辦工作，并要求公安機關(guān)給予后勤保障來保證其順利實施的一項制度，由此實現(xiàn)重證據(jù)、重程序的偵查工作模式轉(zhuǎn)變，提高公安隊伍的執(zhí)法水平、辦案質(zhì)量和辦案效率，使得案件由偵查人員終身負責(zé)，與以審判為中心的刑事訴訟改革相并軌。

(三)主辦偵查員的選任

主辦偵查員制度落實“把警種做優(yōu)、把基礎(chǔ)做實”，關(guān)鍵在于落實好主辦偵查員的選拔、晉升方式?，F(xiàn)有研究中對該部分已經(jīng)提出了很好的建議，大體認為主辦偵查員應(yīng)當從現(xiàn)有偵查員中選拔，要求相關(guān)人員擁有出色的政治素質(zhì)、極強業(yè)務(wù)能力、大專以上學(xué)歷、中級以上執(zhí)法資格證書等必要條件，[8]也提出了通過考試按比例選拔主辦偵查員的選拔機制，以保證主辦偵查員能夠勝任自己的工作崗位。[9]同時，對于已經(jīng)擬任的主辦偵查員具有區(qū)別于其他民警的考核、退出和晉升機制。[10]由于主辦偵查員承擔(dān)了主要的偵查工作，也應(yīng)當賦予主辦偵查員獲得包括業(yè)務(wù)待遇、經(jīng)濟待遇、身份待遇和學(xué)習(xí)培訓(xùn)等權(quán)利，以擴寬主辦偵查員的學(xué)習(xí)成長空間。

(四)實施主辦偵查員制度的必要性

首先，主辦偵查員制度改革來自于司法改革的外部壓力。習(xí)近平總書記曾提出：深化司法體制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。[11]現(xiàn)行司法體系中法院和檢察院分別進行了主審法官制和主任檢察官制改革并取得了十足的成效。公安機關(guān)作為國家司法體系的重要一環(huán)，及時進行主辦偵查員制度改革以適應(yīng)新時期司法制度發(fā)展就顯得尤為重要。

其次，主辦偵查員制度改革來源于公安工作內(nèi)部需求。現(xiàn)實公安工作中沿用著大事小事都需請示批復(fù)的三級、四級審批制，該制度使得辦案流程過于冗長、不利于把握偵查破案時機，導(dǎo)致偵查員錯失戰(zhàn)機、辦案效率低下，并且每次審批容易加入各級領(lǐng)導(dǎo)的想法，不利于偵查員偵查素養(yǎng)的提高，一旦出現(xiàn)冤假錯案，各級人員相互推諉，嚴重影響偵查員“案件終身負責(zé)”目標的實現(xiàn)。

二、主辦偵查員制度的實踐困境

雖然現(xiàn)有的理論研究已經(jīng)描繪出理想的主辦偵查員制度，但是該制度在試點地區(qū)的實施效果并不理想，有些地區(qū)僅是在原有辦案程序的最后多填寫一張主辦偵查員和協(xié)辦偵查員的表格，并沒有實施真正意義上的主辦偵查員制度。研究中通過閱讀文獻和與試點公安民警交流發(fā)現(xiàn)對制度研究的不足在宏觀和微觀兩個層面都有所體現(xiàn)。

(一)宏觀層面的分析

從宏觀的角度來看，主辦偵查員制度創(chuàng)立后，會出現(xiàn)新的流程化辦案模式，因此工作開展中要提前考慮到對今后流程化辦案管理的不利因素。而現(xiàn)有理論實踐中缺乏對整個管理流程的梳理和宏觀把握，致使曾經(jīng)存在的繁瑣的辦案審批程序依然存在。究其原因，其具體體現(xiàn)在以下兩點：

1.主辦偵查員制度的實施受限于制度之間的掣肘

公安機關(guān)內(nèi)部體系中有大量的規(guī)則制度，且制度與制度間相互掣肘，而現(xiàn)有理論研究對主辦偵查員制度在整個公安機關(guān)制度體系中的定位模糊不清，導(dǎo)致新制度的實施受到一定限制。譬如主辦偵查員制度在實施過程中，依然存在著人員跨部門借調(diào)、案件偵辦過程中偵查工具運用、警種間溝通層層審批等問題。主辦偵查員制度與其他制度處于同等地位，并沒有賦予一定的優(yōu)先實施權(quán)，而產(chǎn)生了一系列制度間的沖突和約束，使主辦偵查員制度的實施受到制度體系固有的阻礙。

2.主辦偵查員制度疏于對“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”的規(guī)劃

“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則”已經(jīng)成為現(xiàn)代管理學(xué)的基本原則。魯貴卿認為“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”原則應(yīng)從兩方面來看,一方面是指“責(zé)權(quán)利”三者相輔相成、相互制約、相互作用,另一方面是要求管理活動的“責(zé)權(quán)利”三者需要對等才能調(diào)動管理資源的積極性。[12]現(xiàn)有對主辦偵查員制度的研究雖然談到了主辦偵查員“責(zé)權(quán)利”的統(tǒng)一，但過度地強調(diào)了追究責(zé)任，并沒有明確主辦偵查員能獲得多少權(quán)力和職業(yè)保障，造成了“責(zé)權(quán)利”的不對等，使得主辦偵查員辦理案件時依然存在著由偵查員、分管所隊長、法制部門、分管局領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門分管局領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)人員層層審批的模式，容易延誤戰(zhàn)機；也使得一旦案件出現(xiàn)問題需要追究責(zé)任人時無從下手，形成表面的案件終身負責(zé)制。

(二)微觀層面的分析

從微觀的角度來看，主辦偵查員制度的實施涉及到諸多細節(jié)問題，需要考慮多重因素。而現(xiàn)有理論成果卻在許多細節(jié)方面與部分試行地區(qū)的現(xiàn)實公安工作相脫節(jié)，導(dǎo)致理論規(guī)劃并沒能真正實現(xiàn)“優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設(shè)置、力量資源配置。”

1.新舊制度銜接有難度

當前主辦偵查員制度過于希望快速并軌到以審判為中心的司法改革而忽略了公安實際工作的復(fù)雜性，致使制度在實踐中銜接不暢。首先，主辦偵查員制度的實施需要抽調(diào)、選聘現(xiàn)有偵查人員，并且在建立與相適應(yīng)的職業(yè)保障制度過程中，不僅涉及到基層公安機關(guān)的偵查流程變革，也涉及到與地方政府部門特別是財政部門的溝通，諸多環(huán)節(jié)均需要多方配合。其次，公安工作的特性也是主辦偵查員制度相較主審法官制、主任檢察官制改革難度較大的重要原因。例如在偵查到審判的過程中公安機關(guān)經(jīng)歷的是一個從無證到調(diào)取證據(jù)的過程，而檢察官和法官經(jīng)歷的則是對已有證據(jù)的判斷對錯和試用法規(guī)條款的過程，顯然偵查員的工作難度和工作量都要遠遠大于法官和檢察官，改革的困難性也更加深一籌。

2.主辦偵查員遴選困難多

在制度的實踐過程中由于較少考慮到基層公安機關(guān)現(xiàn)有偵查員人數(shù)與案件比例情況而導(dǎo)致篩選主辦偵查員的困難性。人員配備量對組織變革會產(chǎn)生重要影響，在現(xiàn)有工作環(huán)境下，我國基層公安機關(guān)普遍存在案件數(shù)量大而偵查員少的工作情況，全國大部分地區(qū)基層偵查員同時著手偵辦多起案件，即使僅保證目前公安工作的順利開展也需要大量的人力資源，倘若經(jīng)過主辦偵查員考核而剔除其他偵查員的辦案權(quán)限，則無形中增加了被篩選出的主辦偵查員的工作壓力，反而給今后公安偵查工作的開展增加了難度。

3.部分地區(qū)后勤保障不足

在制度的統(tǒng)一實施過程中忽視了部分地區(qū)實施主辦偵查員制度后勤保障工作的難度。古語云：兵馬未動糧草先行。主辦偵查員制度的實施涉及到辦案經(jīng)費、辦案場所、偵查設(shè)備等后勤保障的及時跟進，這其中既需要人力的投入，也需要地方財政的大力支持，然而各地區(qū)的財政對警察投入的狀況不統(tǒng)一、中西部差異大，甚至有學(xué)者研究認為同一省份的不同地區(qū)經(jīng)費保障情況也大為不同。[13]處于經(jīng)濟落后地區(qū)的公安機關(guān)存在因后勤保障困難而滯后了該制度實施的情況。

綜上所述，主辦偵查員制度改革幾乎涉及到整個公安工作體系的變革，對于如此龐大的改革工作不能一蹴而就，應(yīng)循序漸進、不斷探索與完善。雖然主辦偵查員制度已經(jīng)進行了改革試點，但由于受到案件數(shù)量、偵查員數(shù)量、辦案難度、主辦偵查員上下級之間關(guān)系的調(diào)整以及公安工作環(huán)境的限制，不論是試點地區(qū)還是將要試行主辦偵查員制度的其他公安機關(guān)，都需要一個過渡和適應(yīng)的過程?，F(xiàn)有理論成果中并無關(guān)于制度過渡性的研究，也缺乏對于試點公安機關(guān)在試行過程中的跟蹤探索，導(dǎo)致了理論和實踐脫節(jié)的情況。

三、改進主辦偵查員制度的具體建議

(一)疏通實施脈絡(luò)確保制度實施

主辦偵查員制度是整個公安工作制度體系的一部分，在制度實施前要疏通其實施脈絡(luò)，防止各制度間相互掣肘。筆者認為堅持主辦偵查員制度就應(yīng)堅持“兩點論與重點論”相結(jié)合，既要實行各項原有制度，保證整個公安工作體系不會出現(xiàn)錯亂，又要明確主辦偵查員制度的主體地位，打破可能存在的制度壁壘，使主辦偵查員制度的實施不受干擾。同時，主辦偵查員制度的實施應(yīng)當是一場自下而上和自上而下相輔相成的改革，各地方在主辦偵查員制度的具體執(zhí)行過程中，應(yīng)當至少以本省為單位進行考慮，既要高瞻遠矚做好頂層設(shè)計，又要“摸著石頭過河”做好微觀調(diào)整，上下級間積極溝通協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)上面要求放下來，基層行為接不住的“中阻?！薄皻庋粫场钡惹闆r。

(二)制訂權(quán)力清單規(guī)范制度實施

現(xiàn)有改革方案已經(jīng)提出主辦偵查員的責(zé)任在于終身負責(zé)制，根據(jù)管理學(xué)的責(zé)、權(quán)、利等邊三角形理論，主辦偵查員制度也需列出主辦偵查員制度的權(quán)力清單，以實現(xiàn)主辦偵查員“責(zé)權(quán)利”的統(tǒng)一。此外，主辦偵查員制度設(shè)立的核心是為了優(yōu)化公安機關(guān)偵查辦案程序、避免冤假錯案的發(fā)生、提高公安工作效率以實現(xiàn)警務(wù)現(xiàn)代化運行機制，其實質(zhì)和國家治理體系現(xiàn)代化中的“簡政放權(quán)”有著諸多相通之處。具體而言，權(quán)力清單的建立應(yīng)注意以下兩個方面：首先，權(quán)力清單的設(shè)立既要滿足監(jiān)管部門的要求，也應(yīng)充分考慮基層偵查人員的訴求，做到以權(quán)力清單明確主辦偵查員能做什么，“法定授權(quán)可以為”；以責(zé)任清單明確對主辦偵查員的要求，“法定職責(zé)必須為”；以負面清單明確對主辦偵查員的約束，“法定禁止不得為”。其次，隨著時間的推移，為了避免權(quán)力清單中過時的條款制度的實施起到負面作用，應(yīng)對權(quán)力清單定期梳理、動態(tài)調(diào)整。

(三)理順職務(wù)序列保障制度實施

與主辦偵查員制度改革同時進行的還有公安機關(guān)的職務(wù)序列改革，后者可以協(xié)助理順主辦偵查員制度的職務(wù)序列，有效解決人員晉升、職務(wù)保障問題。職務(wù)序列改革要求完善執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列，拓展執(zhí)法勤務(wù)警員職業(yè)發(fā)展空間，完善激勵保障機制，激發(fā)隊伍活力。[14]主辦偵查員制度改革可以與職務(wù)序列改革相結(jié)合，就偵查辦案部門建立起一套完整的級別制度體系，搭建起一個相對獨立的“通道”，以實現(xiàn)主辦偵查員的職級安排、待遇保障和升遷模式，最大程度地解決主辦偵查員制度的后勤保障問題。

(四)激發(fā)警員潛力促進制度實施

一線的偵查人員在日常工作中積累了豐富的辦案經(jīng)驗具有無限潛力，主辦偵查員制度的順利實施需要各警種偵查員的積極參與和協(xié)調(diào)配合，激發(fā)主辦偵查員的積極性，可以側(cè)面解決工作環(huán)境壓力大、后勤保障不足等問題。管理學(xué)認為制度的變革雖然包括多種因素，但實際經(jīng)歷變革的人員卻既可能成為推動變革的因素，也可能是反對變革的因素。[15]改革的過程中若能和各級偵查員進行及時溝通，將改革的價值進行恰當宣傳，使各級偵查員積極參與到改革的過程中，與改革的目標取得一致。

(五)有序進行改革完善制度實施

主辦偵查員制度改革需要結(jié)合主辦偵查員制度的實施情況，有序進行改革、處理好主辦偵查員制度變革中的微觀問題。由于各地的發(fā)展情況、公安工作環(huán)境不同，對于主辦偵查員的遴選數(shù)量和遴選方式必然存在著差異，現(xiàn)有理論研究中已有關(guān)于主辦偵查員因地制宜的選拔模式。然而制度實施的因地制宜不僅僅體現(xiàn)在人員選拔上，而應(yīng)該貫穿于整個制度改革的始終。制度改革中出現(xiàn)的各類新情況，在制度設(shè)計時并不能完全預(yù)想到，而該類問題也不能在短期內(nèi)完全解決，需要一個不斷適應(yīng)、不斷探索、不斷完善的過程。由于各地的辦案條件、經(jīng)濟條件差異較大，實施的效果和程度也會有所不同。充分考慮各地實際情況，將改革有序進行，以條件成熟地區(qū)作為主辦偵查員制度的實行試點，條件不成熟地區(qū)借鑒先進經(jīng)驗、主動過渡，是解決其中存在微觀問題的根本途徑。

四、落實主辦偵查員制度的模式構(gòu)想

在黨的十九大開幕式上，習(xí)近平總書記做出全新判斷：進入中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況差異大、信息化水平、案件數(shù)量、辦案質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)致對主辦偵查員制度的適用性存在差異，這就意味著主辦偵查員制度應(yīng)當著眼于各地區(qū)的現(xiàn)實情況，進行全方位、多層次的探索，而不應(yīng)是“大鍋飯、一把抓”。對于經(jīng)濟發(fā)達、信息化水平高、案件數(shù)量少的地區(qū)完全可以直接試行完整的主辦偵查員制度，為全國的主辦偵查員制度改革做出表率、下好“先手棋”。對于經(jīng)濟欠發(fā)達、信息化水平較低、案件數(shù)量繁重的地區(qū)進行積極探索，搭建出一條從現(xiàn)有公安制度過渡到主辦偵查員制度的橋梁，做好主辦偵查員制度的“后起之秀”。

(一)完整型主辦偵查員制度

完整型主辦偵查員制度是指在條件成熟、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)實施完整的主辦偵查員制度。條件成熟包括案件數(shù)量大幅下降、可控，社會文明程度高、犯罪態(tài)勢穩(wěn)定，大數(shù)據(jù)在各類偵查應(yīng)用中的情況良好，電子取證技術(shù)完善以及主審法官制、主訴檢察官制改革完畢的地區(qū)。經(jīng)濟發(fā)達是指該地區(qū)經(jīng)濟狀況良好、政府部門可以實現(xiàn)對于主辦偵查員制度的物力和經(jīng)費保障。

該地區(qū)時機和條件均已成熟，理應(yīng)借鑒現(xiàn)有理論實踐成果，在結(jié)合本地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實施完整的主辦偵查員制度，從而實現(xiàn)由現(xiàn)有制度到主辦偵查員制度的大踏步改革。探索完善刑偵與技偵、治安、巡邏、網(wǎng)安以及社區(qū)民警等多警種在大數(shù)據(jù)條件下的由人到案、由情到案、由物到人的多元化破案格局，著力實現(xiàn)“重證據(jù)不輕信口供”的公安刑事政策和“大案小案均可破，新案舊案負責(zé)任”的新時期偵查辦案模式。

(二)過渡型主辦偵查員制度

過渡型主辦偵查員制度是指在條件不成熟、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)探索過渡時期的主辦偵查員制度。在該類地區(qū)，雖然部分條件不成熟、特別是案件數(shù)量龐大，但是經(jīng)濟發(fā)達，有充足的試錯空間。在該地區(qū)施行主辦偵查員制度，應(yīng)當降低主辦偵查員的選聘門檻，將絕大多數(shù)偵查員列為主辦偵查員，然后結(jié)合警察職務(wù)序列改革，將主辦偵查員分為不同等級，按等級辦理不同類型的案件。并且按案件類型、破案情況設(shè)立各類偵查員的破案積分制，根據(jù)各級主辦偵查員的積分決定偵查員的任免，打通下級主辦偵查員晉升為上級主辦偵查員，以及協(xié)辦偵查員晉升為主辦偵查員的升遷通道。待該類地區(qū)在條件完善后即轉(zhuǎn)型為完整的主辦偵查員制度。

過渡型主辦偵查員制度過渡期時間較短改革力度較大，既對現(xiàn)有工作環(huán)境給予足夠的評估，不致因改革力度過大而給公安工作造成困難，又對日后實施完整的主辦偵查員制度進行了探索、做好了鋪墊，更有利于對下級主辦偵查員、協(xié)辦偵查員的培養(yǎng)和工作積極性的提高。

(三)初級型主辦偵查員制度

初級型主辦偵查員制度是指在條件不成熟、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)實施初級階段的主辦偵查員制度。鑒于該類地區(qū)的實際能力，若急于實現(xiàn)完整的主辦偵查員制度，會給現(xiàn)有公安工作帶來困難，更有甚者可能會失去地方政府的合作，帶來負面效應(yīng)。對于該類地區(qū)，可以實行現(xiàn)有偵查辦案制度為主，在某些對社會影響面大、性質(zhì)惡劣的案件上選擇資格老、經(jīng)驗豐富的少數(shù)偵查員作為主辦偵查員，來實施主辦偵查員制度，以達到對條件落后地區(qū)實施主辦偵查員制度的探索，待日后條件成熟再逐步轉(zhuǎn)型為完整的主辦偵查員制度。

該主辦偵查員制度與現(xiàn)有制度并行的初級模式，過渡時期長，改革的力度較小，但也為制度改革如何在經(jīng)濟落后、條件不成熟地區(qū)開展進行了探索、開創(chuàng)了先河，亦使得主辦偵查員制度能夠在國內(nèi)絕大部分地區(qū)試行，不致使該項改革在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)部分施行部分不施行的局面。初級型主辦偵查員制度與過渡型、完整型主辦偵查員制度三者并不沖突，在發(fā)展中相互聯(lián)系，其關(guān)系如圖1:

圖1 主辦偵查員制度三種模式關(guān)系圖

主辦偵查員制度是適用于時代、適用于各地方公安機關(guān)的制度。實施過程中應(yīng)當在主辦偵查員制度的大框架下給予地方公安機關(guān)一定的自主權(quán)，既要求各地方公安機關(guān)做好《意見》中主辦偵查員制度的“規(guī)定動作”，又要積極探索并實施好適合于自身的“自選動作”。三種不同條件下主辦偵查員制度的實施模式正是基于各地發(fā)展的不平衡性而做出的探索性構(gòu)想。

五、結(jié)論

新時代公安改革任重而道遠，主辦偵查員制度的設(shè)想與習(xí)近平總書記在公安工作會議上的講話要求高度契合，適時地進一步探索主辦偵查員制度，對公安機關(guān)扁平化管理的發(fā)展方向、對以審判為中心的司法改革起了重要的推動作用。同時，實施一項新的制度，由于種種客觀因素的存在，改革者既要防患于未然，又要放手去干、大膽創(chuàng)新。防患于未然是解決原則性的問題，底線不容觸碰；放手去干是解決動力問題、實踐的問題，給基層以足夠的容錯空間敢于踐行，然后發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而不斷完善?，F(xiàn)有主辦偵查員制度的理論實踐研究，對公安機關(guān)試行主辦偵查員制度提供了良好的經(jīng)驗，但也需要及時探討、分析各主辦偵查員制度試點出現(xiàn)的問題，填補關(guān)于從現(xiàn)有制度到主辦偵查員制度的過渡性問題的空白，以使主辦偵查員制度在全國范圍內(nèi)早日實行。