PPP模式在基層實(shí)踐中的制約因素及應(yīng)對(duì)措施探析

文｜馬崗然

（作者單位：山東省德州市平原縣財(cái)政局）

2013年審計(jì)署對(duì)全國政府性債務(wù)甄別后，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）提出修明渠、堵暗道。隨后黨中央、國務(wù)院在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域全面推廣PPP模式，財(cái)政部、發(fā)改委迅速行動(dòng)，全國上下掀起了一場(chǎng)政府主導(dǎo)的PPP模式熱潮。在全國PPP項(xiàng)目爆發(fā)式增長的情形下，財(cái)政部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2014〕92號(hào)）為PPP模式的快速發(fā)展點(diǎn)了點(diǎn)剎車，要求嚴(yán)守“四個(gè)不得”、把握工作“四條線”、防止項(xiàng)目“四化”，給盛行于世的PPP模式降了降溫。就PPP 推廣的時(shí)機(jī)、PPP 認(rèn)識(shí)高度、PPP 過程的財(cái)政約束等，無論是火熱期，還是降溫期，都給PPP 帶來了實(shí)施困難和落地實(shí)踐方面的問題。

“PPP”是Public-Private Partnership的縮寫，指公共部門通過與私營部門建立伙伴關(guān)系以更高效地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種交付模式，包括BOT、TOT、PFI、特許經(jīng)營等。PPP 在本質(zhì)上是公共部門由傳統(tǒng)方式下公共產(chǎn)品的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購買者和監(jiān)管者，是管理制度的一種創(chuàng)新。

在國務(wù)院、國家發(fā)改委和財(cái)政部等上級(jí)政策的指引下，山東省德州市平原縣開始了對(duì)PPP模式的探索實(shí)踐。但在政策收緊、市場(chǎng)變化等因素影響下，呈現(xiàn)出較為艱難的推進(jìn)狀態(tài)，納入財(cái)政部管理庫項(xiàng)目3個(gè)，總投資6.2億元，其中，已落地項(xiàng)目2個(gè)，總投資4.1億元。雖在政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式上進(jìn)行了有益的探索，取得了部分成效，但具體實(shí)踐中也遇到了較大的困難和問題。

一、PPP模式存在的困難及問題

1、思想認(rèn)識(shí)不到位，注重建設(shè)，忽視經(jīng)營設(shè)計(jì)。PPP模式，在學(xué)術(shù)界被作為改變政府管理職能、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一種途徑，促進(jìn)政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作者及產(chǎn)品的監(jiān)管者；在經(jīng)濟(jì)界被作為深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、探索混合所有制、提高市場(chǎng)運(yùn)行效率的一個(gè)手段，講求以先進(jìn)技術(shù)，提高項(xiàng)目經(jīng)營效率，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事；在財(cái)政界被作為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制的一步臺(tái)階，解決投資大小年、平滑財(cái)政支出、化解政府大投資與財(cái)政資金不足的矛盾。各級(jí)政府及項(xiàng)目主管部門沒有從體制、機(jī)制創(chuàng)新的高度去認(rèn)識(shí)該模式，沒有在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上去適應(yīng)該模式，注重前期的項(xiàng)目建設(shè)，忽視關(guān)系項(xiàng)目健康續(xù)存的經(jīng)營。具體表現(xiàn)，一是可研立項(xiàng)與PPP 實(shí)際不匹配?？裳薪?jīng)濟(jì)效益分析停留在宏觀層面，對(duì)微觀運(yùn)營方面缺乏分析，沒有真正的站在市場(chǎng)的角度設(shè)計(jì)經(jīng)營或者為經(jīng)營預(yù)留操作空間，在項(xiàng)目用地、規(guī)劃等環(huán)節(jié)限制頗多，導(dǎo)致有較多收益的項(xiàng)目因無法突破方案而放棄部分經(jīng)營內(nèi)容。以國道改建項(xiàng)目為例，可研立項(xiàng)由項(xiàng)目主管單位組織開展，主管部門按照傳統(tǒng)模式，關(guān)注的重心完全在道路建設(shè)本身上，不會(huì)設(shè)計(jì)也不會(huì)投入精力設(shè)計(jì)加油站、充電樁、道路接駁中心及酒店、物流中心、大型停車場(chǎng)等在微觀上具有盈利能力、可以市場(chǎng)運(yùn)作的特許經(jīng)營項(xiàng)目。而這些項(xiàng)目若擇址正確、又善于經(jīng)營，往往具有良好的收益，在覆蓋經(jīng)營成本、獲取合理經(jīng)營利潤后，仍有收益可以補(bǔ)貼道路投資。立項(xiàng)的缺位導(dǎo)致項(xiàng)目的經(jīng)營缺失。二是地方政府注重PPP的融資功能。當(dāng)前并且很長一段時(shí)間內(nèi)，PPP 在地方政府以及部門眼中更被看做是融資工具，解決資金短缺，完成項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，希望快捷完成，快速投入使用，關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量少。

2、政策卡的嚴(yán)，功能定位死，變動(dòng)空間小。PPP是更高級(jí)的投資模式，如果把PPP的投資模式比作3.0的話，傳統(tǒng)的施工總承包僅僅達(dá)到1.0，EPC模式帶有設(shè)計(jì)及設(shè)計(jì)優(yōu)化可被視作2.0。在基層實(shí)踐中，投資建設(shè)模式往往直接由1.0 躍進(jìn)3.0，無法放棄施工總承包的影子，即規(guī)劃、設(shè)計(jì)、圖紙、物料、人工費(fèi)、工程量等等詳細(xì)投資金額。詳細(xì)的數(shù)據(jù)雖然保障了投資量，控制了實(shí)施機(jī)構(gòu)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)實(shí)操的現(xiàn)實(shí)情況造成了不小的掣肘。這樣的功能定位就像“手銬”一樣，讓實(shí)施者越動(dòng)越緊。另外，上級(jí)財(cái)政部門頻繁的“補(bǔ)丁”讓基層政府謹(jǐn)小慎微，項(xiàng)目建設(shè)卡的死、管的細(xì)?？梢栽趯W(xué)習(xí)泉州刺桐大橋啟示的同時(shí)，也多看看刺桐大橋帶來的優(yōu)秀成果，前瞻性的設(shè)計(jì)優(yōu)化、SPV 采用的工程建設(shè)單位和監(jiān)理單位選擇模式、質(zhì)量保證前提的工期壓縮、創(chuàng)新的銀行融資模式等等。PPP模式下，傳統(tǒng)投資的過程監(jiān)管障礙已顯現(xiàn)。一是因PPP項(xiàng)目政府負(fù)有提供產(chǎn)品義務(wù)的特性，政府為既實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能定位，又經(jīng)得住審計(jì)審查，不得不“一廂情愿”地完成設(shè)計(jì)、選擇技術(shù)路線，然后報(bào)給社會(huì)資本方按圖索驥，束縛了社會(huì)資本方的能動(dòng)性。二是日趨嚴(yán)格的政策讓地方政府無所適從。審計(jì)署解讀的財(cái)金〔2019〕10號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，無疑磨亮了懸在PPP面前的鍘刀，讓PPP的實(shí)踐者心生怯意。三是政策在云端，實(shí)施在人間。政策是好政策，但缺乏地氣，難落地或者落地難就需要再貼近地氣、貼近實(shí)操。

3、政出多門，鮮有兼容，基層財(cái)政苦不堪言。國務(wù)院2016年厘清發(fā)改委、財(cái)政部在PPP領(lǐng)域分工，財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但是，一直沒有明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”的范圍。一是兩部門因角色不同、立場(chǎng)不同、介入項(xiàng)目時(shí)間點(diǎn)不同，故政策制定重點(diǎn)不同。發(fā)改部門介入項(xiàng)目早，重視項(xiàng)目前期，注重規(guī)則制定；財(cái)政部門介入的識(shí)別階段，在項(xiàng)目立項(xiàng)之后，側(cè)重點(diǎn)在項(xiàng)目收入，最關(guān)心是政府付費(fèi)或者政府補(bǔ)助，圍繞資金，更加偏重支出的合法性、合理性，項(xiàng)目財(cái)政支出對(duì)財(cái)政總預(yù)算的影響。二是財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫設(shè)計(jì)復(fù)雜、包羅萬象，集萬千于一身。要求提供實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的幾乎所有資料，來佐證項(xiàng)目的真實(shí)、合法?；鶎迂?cái)政部門人員少、力量弱，不得不分心協(xié)調(diào)各實(shí)施機(jī)構(gòu)出具資料，應(yīng)對(duì)管理庫不定期的信息調(diào)整和上級(jí)督導(dǎo)檢查。三是面對(duì)不斷更新的財(cái)政PPP 政策，財(cái)政部門也對(duì)項(xiàng)目指導(dǎo)乏力。在實(shí)際操作中還涉及其他較多部門，也帶來巨大困難。如：國資委要求央企在PPP項(xiàng)目融資上只提供股權(quán)內(nèi)的融資擔(dān)保，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)央企的融資沒有對(duì)擔(dān)保做特殊要求，財(cái)政部要求政府方不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，那么金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控要求的100%擔(dān)保如何滿足？

4、融資難度大，風(fēng)控管理嚴(yán)，社會(huì)資本望而卻步。按照PPP 理論設(shè)計(jì)，PPP 合同約定的未來收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)質(zhì)押完全可以進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)融資，但現(xiàn)實(shí)情況是，沒有一家金融機(jī)構(gòu)可以通過放款審核。目前，項(xiàng)目融資受金融信貸政策和省級(jí)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制影響巨大，能影響項(xiàng)目的死生，甚至能影響社會(huì)資本方的存續(xù)。如：東方園林在PPP項(xiàng)目上的跑馬圈地、迅速擴(kuò)張，銀行融資難度大，金融市場(chǎng)求穩(wěn)，公司發(fā)債、融資無人響應(yīng)，給上市公司帶來不小的危機(jī)。山東省德州市平原縣石濟(jì)客專平原東站配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)資本方在2017年中投標(biāo)時(shí)金融機(jī)構(gòu)愿提供融資服務(wù)，到SPV公司組建后卻沒有合適的金融產(chǎn)品，不得不采用股東借款的方式籌集建設(shè)費(fèi)用。平原縣市民文體活動(dòng)中心項(xiàng)目當(dāng)前也存在融資困難，某行山東省分行不僅要求PPP 合同應(yīng)收賬款質(zhì)押，又要求提供貸款全額擔(dān)保，還需要不低于建設(shè)期本息20%金額的資產(chǎn)擔(dān)?；蛲冉痤~的存單質(zhì)押，無疑給項(xiàng)目融資雪上添霜。

5、咨詢機(jī)構(gòu)水平參差不齊。自PPP 推廣以來，咨詢機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張，導(dǎo)致其所提供的服務(wù)良莠不齊。咨詢機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的重要參與方，其優(yōu)劣將直接影響項(xiàng)目的推進(jìn)速度和項(xiàng)目質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)具有良好的溝通關(guān)系處理能力、專業(yè)素質(zhì)能力以及項(xiàng)目策劃能力。專業(yè)素質(zhì)能力主要體現(xiàn)在調(diào)研能力、評(píng)審組織和專家人脈構(gòu)建、責(zé)任感、臨時(shí)事件處理能力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、情商等方面。項(xiàng)目策劃能力則重點(diǎn)包括政府內(nèi)部流程處理、確定實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府內(nèi)部決策機(jī)制、社會(huì)資本方的能力、項(xiàng)目特性、政府需求、績(jī)效考核、工程建設(shè)需求、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制及調(diào)價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分、合同體系設(shè)置、財(cái)務(wù)測(cè)算試錯(cuò)、資格預(yù)審、招標(biāo)條件設(shè)置、項(xiàng)目交易邊界條件及保留談判缺口等核心點(diǎn)。當(dāng)前，很多咨詢機(jī)構(gòu)策劃能力和服務(wù)水平并沒有隨著項(xiàng)目的廣泛開展而大幅提高，不能掌握項(xiàng)目建設(shè)邊界和運(yùn)營條框，策劃能力相對(duì)缺乏，見識(shí)和創(chuàng)新力不足以支持項(xiàng)目整個(gè)合作期。

二、PPP模式意見建議

1、加大宣傳教育，提高思想認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)，是個(gè)老生常談的措施，但又有多少人能夠摒棄浮躁，放下手機(jī)，真真切切地聽專家講上一堂課，踏踏實(shí)實(shí)地和學(xué)員討論理解收獲。雖然政府也組織了很多培訓(xùn)，但多是宣傳，而且很多人“四十以后不學(xué)藝”，很少有人真正理解PPP的內(nèi)涵和精髓，錯(cuò)誤以為PPP是萬能鑰匙，反正地方政府沒錢但要上項(xiàng)目，就像搞運(yùn)動(dòng)一樣推PPP。推廣PPP模式是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新舉措，應(yīng)切實(shí)加大宣傳教育，讓PPP模式宣傳教育進(jìn)黨校、進(jìn)政府、進(jìn)主管部門、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)高校，多種形式的開展宣傳，大辯論、政府培訓(xùn)+社會(huì)培訓(xùn)等。通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，改變認(rèn)知，PPP不是讀作“3P”，不是融資。深刻認(rèn)識(shí)PPP，發(fā)揮PPP 三個(gè)作用。一是效率工具，提質(zhì)增效，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。二是改革工具，使PPP 既在公共服務(wù)創(chuàng)新方面發(fā)揮作用，同時(shí)發(fā)揮PPP 改革的工具牽引各方面體制機(jī)制變革的重要作用。三是治理工具，處理政府和市場(chǎng)共治這種新的治理模式，是深化改革、政府簡(jiǎn)政放權(quán)、放管服的要求賦予PPP 特定的使命。政府部門要增強(qiáng)政治意識(shí)和大局意識(shí)，統(tǒng)一思想、各負(fù)其責(zé)、互相協(xié)作、密切配合。

2、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一政策指導(dǎo)，明確各自分工。PPP項(xiàng)目也屬投資項(xiàng)目，項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施涉及政府內(nèi)三類職能部門“實(shí)施機(jī)構(gòu)+發(fā)改部門+財(cái)政部門”，涉及兩個(gè)市場(chǎng)“社會(huì)資本+金融機(jī)構(gòu)”。建議分工不分治，取消“發(fā)改/財(cái)政”雙軌制，縮小部門分歧鴻溝。發(fā)改部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)則制定，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)則組織項(xiàng)目開展，財(cái)政部門負(fù)責(zé)核定付費(fèi)，其他由市場(chǎng)資源自由配置。在投資領(lǐng)域發(fā)改部門和實(shí)施機(jī)構(gòu)更為專長，在PPP 投資上專門設(shè)定新增指標(biāo)讓發(fā)改部門約束實(shí)施機(jī)構(gòu)，達(dá)到規(guī)范實(shí)施的目的；財(cái)政部門每年根據(jù)總決算及財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，設(shè)置財(cái)政承受能力紅線；實(shí)施機(jī)構(gòu)在財(cái)政付費(fèi)紅線范圍內(nèi)、規(guī)范實(shí)施框架內(nèi)依法組織項(xiàng)目運(yùn)行，依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量申請(qǐng)財(cái)政支出。

3、加快PPP 立法，保障合作雙方權(quán)益。PPP是引入鯰魚效應(yīng)的方法，需要與綜合配套改革統(tǒng)籌考慮。PPP 實(shí)踐中存在各種法律沖突和法律缺位，隨著市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大而日趨嚴(yán)重，可能造成潛在的重大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾，亟需立法紓緩矛盾，建規(guī)立制。明確行業(yè)范圍及概念定義，有效解決現(xiàn)存的土地政策、競(jìng)爭(zhēng)程序、合同法律屬性、部門分工協(xié)作、以及中介機(jī)構(gòu)地位與角色等等問題。

4、活躍金融市場(chǎng)，制定PPP 金融產(chǎn)品。PPP項(xiàng)目的建設(shè)期核心仍然是融資，能夠走到成立SPV的合作方?jīng)]有任何一方希望項(xiàng)目停下來，但金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的放貸流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，國際上通行的有限追索項(xiàng)目融資在國內(nèi)更是難以實(shí)現(xiàn)，故在東方園林事件中，我們清晰的看到資金是項(xiàng)目“蹬羚”的關(guān)鍵。建議金融監(jiān)管及金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)專門的PPP 金融產(chǎn)品及風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)范，避免同樣的項(xiàng)目在河北省能融資，在山東省不能通過風(fēng)控審核。

5、明晰部門內(nèi)職責(zé)，確定工作流程。財(cái)政部是職能分工較多的部委，由于PPP 專業(yè)性強(qiáng)、政策約束多，財(cái)政部門自上而下專門成立了PPP 管理中心，負(fù)責(zé)政策研究、咨詢培訓(xùn)、能力建設(shè)、政策指導(dǎo)等。PPP項(xiàng)目的實(shí)施，管理中心幾乎全程參與付費(fèi)前的項(xiàng)目實(shí)施，按照部門預(yù)算管理規(guī)定，付費(fèi)核算的管理科（處、司）應(yīng)該是實(shí)施機(jī)構(gòu)預(yù)算審核科（處、司）。各地財(cái)政部門內(nèi)部分工不統(tǒng)一，工作流程不統(tǒng)一，導(dǎo)致付費(fèi)核算管理科各異。建議自上而下明晰分工，確認(rèn)交接時(shí)點(diǎn)，理順工作流程。

群策群力，必能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。PPP 涉及政府多部門，如國務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通部、生態(tài)環(huán)保等；PPP 干系人眾多，除了政府，還有投資者、金融機(jī)構(gòu)、咨詢、律師、學(xué)者，以及特別重要的公眾；PPP 涉及學(xué)科極廣，主要有公共管理（特別是財(cái)政管理）、法律法規(guī)合同、金融財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)稅務(wù)、工程與管理等，既有實(shí)務(wù)也有學(xué)術(shù)。認(rèn)準(zhǔn)一個(gè)目標(biāo)，整合各方力量，為PPP 保駕護(hù)航，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。