社會資本參與老城保護對策研究

龔文婧 王塵子

[摘要] 隨著北京城市發(fā)展進入新時代，社會資本參與老城保護的動力與價值日益彰顯。但是，當前參與老城保護事業(yè)的社會資本仍然面臨著政策模糊缺位與投資意愿靈活多變、資本運營成本與收益、社會資本的盈利性和公益性、社會資本業(yè)態(tài)和在地居民實際需求四個方面的突出矛盾。因此，有必要結(jié)合北京城市整體發(fā)展戰(zhàn)略，整合提升引導(dǎo)社會資本參與老城保護的工作，以新格局、新氣象開創(chuàng)新時代北京老城保護的新局面。

[關(guān)鍵詞] 社會資本; ?老城保護; ?矛盾; ?對策

[中圖分類號] F294.9;G112 ? ? ?[文獻標識碼] A ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）01-0073-03

近年來，歷史文化名城保護已成為北京城市發(fā)展的重點工作，集聚在老城的大量歷史文化遺產(chǎn)不僅是北京城市文化底蘊的體現(xiàn)，是大國首都人文形象的“金名片”，也是一種兼具歷史、文化、社會和經(jīng)濟等多重價值的重要資源。為了實現(xiàn)老城“靜下來、保得好”的發(fā)展目標，有必要合理引導(dǎo)社會資本參與老城保護，在避免老城出現(xiàn)“空殼化”問題的同時推動老城傳統(tǒng)業(yè)態(tài)優(yōu)化升級。

社會資本參與老城保護的動力與價值

社會資本參與老城保護的動力主要包括經(jīng)濟回報和社會責(zé)任兩部分內(nèi)容。就經(jīng)濟回報而言，老城坐擁的豐富歷史文化遺產(chǎn)通常具有較高的投資價值和潛在收益，這意味著社會資本對歷史文化遺產(chǎn)的保護性利用能夠帶來直接收益。例如，在對歷史文化遺產(chǎn)進行保護修繕后，可以將其開發(fā)為旅游景點或是引入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和特色商業(yè)等多種業(yè)態(tài)以取得經(jīng)濟回報。與此同時，文化遺產(chǎn)的品牌影響力也能促進社會資本品牌價值的提升。盡管從短期看，一些文化遺產(chǎn)的修繕保護開支與經(jīng)濟回報難以實現(xiàn)平衡，但長遠來看，社會資本可以將文化遺產(chǎn)的品牌影響力拓展到其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提高自身的市場競爭力和品牌價值。從社會責(zé)任的角度來說，社會資本傾向于選擇政府、社會所重點關(guān)注的領(lǐng)域開展公益活動，老城保護本身就為社會資本承擔(dān)社會責(zé)任、參與公共事業(yè)提供了很好的平臺。在實踐中，由社會資本運營或支持的各種公益組織及基金會已經(jīng)成為老城保護的重要主體。通過組織、參與公益活動，社會資本能夠彰顯其價值觀，獲得社會公眾的信任并擴大社會影響力，實現(xiàn)經(jīng)營發(fā)展的良性循環(huán)。

就價值層面而言，作為新時代老城保護的資源整合平臺和共享共治融合劑，社會資本第三方的身份有助于彌合宏觀政府行為與具體居民需求之間的差異。具體來看，首先是引入社會資本有助于推動老城保護的手段和方式更加多元，提高老城保護的技術(shù)水平。例如，南鑼鼓巷地區(qū)堅持“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、居民參與”原則，通過市場化、項目化運作的方式，成功實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史文物復(fù)興的有機統(tǒng)一。其次是引入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、特色商業(yè)等新業(yè)態(tài)有助于吸引年輕人才進入老城，在保護弘揚老城歷史風(fēng)貌、推動文化品牌建設(shè)的基礎(chǔ)上提升老城整體活力。再次是社會資本參與老城保護有助于加強城市文化底蘊宣傳，強化全社會的文保意識，使民間力量匯入保護實踐。民眾通過參與保護活動和公益項目，能夠切實感受到傳統(tǒng)文化的魅力，增強文化自覺和文化自信。

引導(dǎo)社會資本參與老城保護需要解決的四對矛盾

政策模糊缺位與投資意愿靈活多變之間的矛盾。由于歷史原因，北京老城內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，涉及多種產(chǎn)權(quán)，甚至同一院落也可能由諸多產(chǎn)權(quán)單位和使用單位構(gòu)成。這種情況使老城院落的產(chǎn)權(quán)交易制度不甚完善，產(chǎn)權(quán)交易困難，社會投資主體協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)主體和使用主體的利益面臨很大難度。1同時，民宿業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)對老城內(nèi)的房屋又有著較強的投資意愿。但法律缺位、制度缺失使靈活多樣的社會資本難以參與老城保護，或是在參與老城保護的過程中面臨一些政策環(huán)境方面的運營風(fēng)險。一些社會資本所具有的跨界性、交互性特征雖有助于提升古都風(fēng)貌品質(zhì)，但由于處于條塊分割的管理夾縫中，缺乏明確的管理規(guī)則，這一政出多門的情形造成了管理方面的模糊與沖突。

社會資本運營成本和運營收益的矛盾。當前，在老城中運營的社會資本普遍呈現(xiàn)成本高、收益低、難以滿足自身持續(xù)發(fā)展的問題。受核心城區(qū)地價高漲、人口密度大、居民搬遷補償期望值較高等因素影響，老城保護成本很高，人口疏解、基礎(chǔ)設(shè)施改造、房屋修繕等資金需求量巨大。同時，既有政策對老城提出了整體保護的要求，建筑高度、容積率都有嚴格限制，尤其是歷史文化街區(qū)內(nèi)嚴禁大拆大建，只能實行保護性更新，導(dǎo)致社會資本在改造費用和租金方面的運營成本直線上升。另外，老城房屋的經(jīng)營使用還受到嚴格限制，即便合法合規(guī)運營，各項審批流程仍較為煩瑣，這也在無形中增加了社會資本的運營成本。

社會資本盈利性和公益性的矛盾。引導(dǎo)社會資本進入老城的初衷在于創(chuàng)新發(fā)展方式、提升古都風(fēng)貌保護品質(zhì)。但不可否認，因過度商業(yè)開發(fā)而導(dǎo)致的文物拆毀、擠占等問題曾有發(fā)生，這種“建設(shè)性破壞”源于社會資本回收成本、獲取收益的經(jīng)濟壓力，社會資本盲目追逐利益的行為使其違背了老城保護的公益性初衷。此外，當前社會資本的準入與監(jiān)管辦法又偏重于公益性層面，導(dǎo)致社會資本參與老城保護以獲取回報的途徑比較有限。例如，現(xiàn)有政策法規(guī)鼓勵社會資本以捐贈、資助等方式參與文保單位的保護，但國有文保單位不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，難以給予社會資本一定收益。就現(xiàn)狀而言，老城中的社會資本以個體商戶為主，參與公共事業(yè)和公益活動的動力普遍不足，甚至與首都核心區(qū)所應(yīng)具備的功能有所沖突，而老城中少量具有公益性質(zhì)的社會資本由于缺乏引導(dǎo)與支持，更多依靠自身的情懷進行虧本運營，存在難以持續(xù)發(fā)展的隱憂。

社會資本業(yè)態(tài)和在地居民需求的矛盾。城市發(fā)展首先需要滿足人的需求，這也是引入社會資本參與老城保護的基本前提。當前，老城常住人口大多屬于擁有本地戶口的中低收入群體，居住密度大，對商業(yè)、文化等生活設(shè)施的需求旺盛是這一人群的主要特征。但是，一些老城中的社會資本并未切實關(guān)照在地居民的需求，難以形成相關(guān)利益主體多元共贏的局面。一方面，由于歷史文化遺產(chǎn)集聚的老城是旅游熱點，因而老城中大量個體工商戶的經(jīng)營內(nèi)容局限于較為雷同的旅游產(chǎn)品、所謂北京特色的小規(guī)模餐飲和雜貨店等，給在地居民造成了環(huán)境衛(wèi)生、隱私、治安等方面的問題。另一方面，資本較為充裕的投資者通常選擇較為高端的住宿、西餐、酒吧等經(jīng)營業(yè)態(tài)，主要客戶是高消費人群，與在地居民的實際需求關(guān)系不大，在經(jīng)營過程中還可能引發(fā)居民反感。

社會資本參與老城保護的對策建議

建立社會資本引入機制。老城的人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)構(gòu)成、消費習(xí)慣等都是歷史形成的，在老城保護和城市功能提升等方面應(yīng)充分尊重歷史、尊重居民的現(xiàn)實需求。有鑒于此，有必要打破現(xiàn)有政策壁壘，綜合考慮老城保護目標和在地居民意見，本著保護好老城風(fēng)貌的原則，適當放寬《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》中對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的限制規(guī)定，以合理利用老城資源、更好地保護老城。同時，還需針對不同類型的保護項目采取不同的社會資本引入模式，建立完善切實可行的具體引入規(guī)則。例如，對于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的文化遺產(chǎn)保護利用，可采取政府、社會資本和居民合作開發(fā)模式;對于公益類保護項目，可采取政府引導(dǎo)的非盈利公益基金運作模式;對成片歷史文化街區(qū)的保護性改造，可引入開發(fā)企業(yè)進行捆綁式開發(fā)。

健全社會資本經(jīng)營機制。完善社會資本經(jīng)營機制的目標主要在于拓寬社會資本資金支持渠道，化解融資難、融資貴問題?？煽紤]通過金融機構(gòu)、市級財政、專項文保經(jīng)費和福利彩票公益金等途徑，提取設(shè)置老城發(fā)展基金。該基金可由專業(yè)化機構(gòu)運營管理，吸引各類社會資本跟進，主要用于老城保護的專項支持。在政府財稅政策方面，可借鑒國外的成功經(jīng)驗，對直接參與文化遺產(chǎn)保護的企業(yè)進行所得稅前抵扣，或是對參與保護事業(yè)的企業(yè)給予資金補助、貸款貼息、提供優(yōu)惠貸款等。在政府管制方面，可以結(jié)合“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和“最多跑一次”改革的成功經(jīng)驗，進一步精簡、統(tǒng)籌審批流程，將工商、消防、公安等職能部門人員下沉至街道，統(tǒng)一完成社會資本服務(wù)工作。

完善社會資本的評估、保障和退出機制。對社會資本設(shè)置明確的考核指標，重點評估社會資本參與老城保護的實際成效?？己酥笜丝砂ㄎ奈锉Ｗo情況、老城整體風(fēng)貌狀況、居民滿意度、環(huán)境污染和文化氛圍營造等。在實踐中，可由區(qū)政府部門、文保規(guī)劃專家和在地居民組成聯(lián)合考核組對社會資本進行定期考核。在完善社會資本評估機制的同時，也需構(gòu)建相應(yīng)的社會資本保障機制，以此保護社會資本的合法權(quán)益，避免因政策變動使開發(fā)方或承租方權(quán)益受損。例如，可以鼓勵保險業(yè)開發(fā)老城保護類險種以降低社會資本運營風(fēng)險，消解社會資本參與老城保護的后顧之憂。進一步完善社會資本退出機制，允許社會資本在通過考核的前提下適時退出運營，可考慮運用老城發(fā)展基金收購成熟的社會資本文保項目，繼而轉(zhuǎn)租給其他社會資本進行運營，實現(xiàn)社會資本參與老城保護的良性循環(huán)。

加大社會資本參與老城保護的政策宣傳力度。相關(guān)宣傳要以深入發(fā)掘傳統(tǒng)文化內(nèi)涵、充分尊重城市歷史文化為前提，使公眾充分認識社會資本參與老城保護的重要價值，形成政府、社會及在地居民對于引入社會資本參與老城保護的良性共識。通過政策宣傳，吸引更多優(yōu)質(zhì)社會資本參與老城保護，完成從政府投入到社會參與、從市場效益到精神需求、從審視傳統(tǒng)到文化自覺的轉(zhuǎn)變。

（本文系北京市委黨校首都高端智庫階段研究成果）

[參考文獻]

[1]李建盛主編.北京藍皮書：北京文化發(fā)展報告（2017～2018）[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018.

[2]于志強，李斌.北京：老城保護永遠也不晚[J].決策參考（上），2019（7）.

（作者簡介：龔文婧，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授;王塵子，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部講師）

責(zé)任編輯 / 高 ? 斌