高校審計檔案管理探析

胡匯祾

（廣東財經(jīng)大學(xué) 審計處，廣東 廣州 510320）

1 高校檔案管理的目的和作用

審計檔案是在審計工作過程中“形成的、具有保存價值的歷史記錄”，審計檔案管理是審計機構(gòu)對應(yīng)納入審計檔案的材料進(jìn)行收集、整理、立卷、移交、保管和利用的活動，是審計管理不可或缺的基礎(chǔ)性工作，集中體現(xiàn)了審計工作質(zhì)量.審計檔案管理的目的是“規(guī)范審計檔案工作，提高審計檔案質(zhì)量，發(fā)揮審計檔案作用”.根據(jù)2020年5月1日起施行的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》(教育部令第47號)的要求，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計機構(gòu)要強化內(nèi)部控制建設(shè)，完善審計全面質(zhì)量控制，這同樣是對審計檔案管理工作提出的要求.新形勢下，審計檔案的管理和使用，對促進(jìn)高校強化內(nèi)部控制、優(yōu)化風(fēng)險管理，促進(jìn)整改、完善高校治理，具有重要意義.高校內(nèi)部審計機構(gòu)及人員必須主動順應(yīng)新形勢發(fā)展需要，增強檔案管理意識，科學(xué)規(guī)范檔案管理工作.然而，事實上審計檔案管理工作長期以來是高校審計管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，對檔案管理工作的重要性認(rèn)識不足、分工不明、職責(zé)不清、手段落后是其主要表現(xiàn).解決高校審計檔案管理問題，應(yīng)在國家關(guān)于審計檔案管理辦法的基本制度框架下，遵循內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則相關(guān)要求，結(jié)合高校審計的實際情況，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，制定工作手冊和作業(yè)流程，加強日常工作的管理和監(jiān)督.

2 高校審計檔案管理的制度依據(jù)

高校審計檔案管理所依據(jù)的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)說是比較完善的，其法律法規(guī)體系也比較完備.從大范圍“基本的檔案管理”進(jìn)行確立，再精準(zhǔn)到小領(lǐng)域“高校的檔案管理”，從國家層面宏觀確立基本框架，到各地出臺相應(yīng)法律法規(guī)指導(dǎo)具體實施，其制度框架可分為三個層次：

第一層次，宏觀確立檔案管理的規(guī)范性，為我國檔案管理奠定法制化基石.該層次主要依據(jù)是1988年1月起施行的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）.《檔案法》的頒布實施是我國檔案事業(yè)的里程碑事件，開啟我國檔案事業(yè)的法制化進(jìn)程.立法目的是為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù).該層次主要確立了我國檔案管理的基本框架，強調(diào)“規(guī)范性”和“法制化”.如《檔案法》第四章就檔案的利用和公布進(jìn)行了專題規(guī)定，提出檔案“一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放”、法律對象為“中華人民共和國公民和組織”、限制標(biāo)準(zhǔn)為“持有合法證明”等，其目標(biāo)都是規(guī)范管理檔案.《檔案法》自頒布實施至今，經(jīng)歷三次修正，最近的修正是2019年10月，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論通過《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》，此草案促進(jìn)建立健全檔案管理的系列相關(guān)制度，針對機關(guān)、團體、企事業(yè)單位及其他組織的檔案管理主體責(zé)任作出相應(yīng)規(guī)定，明確要求檔案管理要采用先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)其現(xiàn)代化，并對電子檔案的法律效力作了明確規(guī)定.

第二層次，制定有關(guān)高等院校的檔案管理的專門規(guī)范.根據(jù)《檔案法》，國家教育委員會發(fā)布《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》，國家教育委員會令第6號），規(guī)范普通高等學(xué)校的檔案管理.《高等學(xué)校檔案管理辦法》（教育部、國家檔案局第27號令）自2008年9月1日起施行至今，《管理辦法》同時廢止.《高等學(xué)校檔案管理辦法》全法共計七章四十三條，由總則、機構(gòu)設(shè)置與人員配備、檔案管理、檔案的利用與公布等七個部分組成，側(cè)重從檔案管理的框架及重點等方面提出規(guī)范要求.

第三層次，提出具操作性的指引和規(guī)范，并同時強調(diào)我國檔案管理工作的持續(xù)創(chuàng)新完善.該層次是檔案管理實際工作中的參考依據(jù)，涉及審計工作底稿的歸檔、保管、查詢、復(fù)制、移交和銷毀等環(huán)節(jié)的管理工作.該層次的法律法規(guī)包含全國性的規(guī)范指引和各地區(qū)特色的規(guī)章制度，如總體性的《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》、《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》、和地區(qū)性的《廣東省內(nèi)部審計工作規(guī)定》等.

三個層次的制度皆強調(diào)了檔案的規(guī)范性管理.《檔案法》作為我國第一部檔案法律，體現(xiàn)國家對檔案工作的重視及其規(guī)范高度和力度，是我國檔案管理法治化的標(biāo)志.以上系列適用法規(guī)或準(zhǔn)則，為保障立法目的的實現(xiàn)，在基本相同的框架下，從不同側(cè)重點對檔案管理提出更具操作性的指引和規(guī)范.

此外，能與時俱進(jìn)進(jìn)行檔案管理工作制度的創(chuàng)設(shè).2014年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》），從工作體制機制、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系、支持保障體系等五個方面，提出了對檔案管理工作的全面性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性的綜合要求.以《意見》為標(biāo)志，我國檔案工作進(jìn)入了規(guī)范與創(chuàng)新的新常態(tài).為適應(yīng)新常態(tài)的檔案工作，檔案管理工作者應(yīng)當(dāng)具有戰(zhàn)略思維，勇于并善于在檔案工作的各個層面匯聚創(chuàng)意、組織創(chuàng)新，關(guān)注新變化，應(yīng)用新技術(shù)，實現(xiàn)檔案管理從傳統(tǒng)的“收容隊”到“先行者”的角色轉(zhuǎn)換，爭取占領(lǐng)新形勢下檔案管理工作的制高點，引領(lǐng)檔案管理工作的新方向.

3 當(dāng)前高校審計檔案管理中存在的主要問題

從基層管理的視角看，目前高校審計工作的檔案管理亟待加強.

3.1 重審計過程和結(jié)論，輕審計檔案的管理

參與審計檔案管理的各層級人員對審計過程的嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性重視程度較高，但沒有將審計檔案管理工作也視為有效履行審計職能的重要組成部分，而在實際工作中將視其為非緊要、隨時可以放下待續(xù)的事務(wù)性瑣碎工作.參與審計檔案管理的各層級人員需加強對《檔案法》等系列法規(guī)文件的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，加強自覺性，將審計檔案管理工作重要性提升到法治建設(shè)的高度來認(rèn)識.

3.2 高校審計檔案管理投入不足，缺乏規(guī)范管理的基本保障

日常高校審計工作具有人手少、時間緊、任務(wù)重的特點，對審計檔案管理投入尤其不足，需要結(jié)合本單位管理所需，制定必要的審計檔案管理規(guī)章以及可操作的、標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程.目前高校開展檔案整理的具體工作一般由不同的人整理同專題審計檔案，或同一個人在不同的時期整理同專題審計檔案，或不同的人整理不同專題的審計檔案，在審計項目材料各單元內(nèi)的重要性排序方面沒有統(tǒng)一性，規(guī)范性管理的落實程度有待提高，存在粗放隨意、檔案調(diào)閱不便和檔案利用效率較低的問題.

3.3 高校審計檔案管理手段落后，電子檔案管理建設(shè)系統(tǒng)有待加強

目前高校審計檔案管理以傳統(tǒng)的人工操作為主，缺乏高效的電子檔案管理系統(tǒng).近年來，隨著審計全覆蓋工作不斷向縱深推進(jìn)，每個年度必須開展預(yù)算執(zhí)行和決算審計工作，各年度應(yīng)當(dāng)開展內(nèi)部控制專項審計，各年度分期分批集中展開領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作等，高校審計工作任務(wù)加重，審計人力資源卻有限，使檔案整理工作效率低下.需運用新一代信息技術(shù)，建設(shè)電子檔案管理系統(tǒng)，進(jìn)行檔案的科學(xué)管理、高效管理.

3.4 高校審計檔案管理隊伍建設(shè)，缺乏專職檔案管理人員，檔案再利用率低

高校普遍缺乏專職的檔案管理人員，一般由未加系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的新人或勤工助學(xué)的學(xué)生具體開展檔案整理的工作，存在歸檔不及時、檔案分類不符合檔案管理的基本要求等問題，造成檔案再利用率低，不利于檔案的“活化”及提供增值服務(wù)，高校審計檔案管理隊伍建設(shè)有待加強.

4 完善高校審計檔案管理工作的主要路徑

高校應(yīng)提高對審計檔案管理的重要性認(rèn)識.2003年5月，前國家檔案局局長楊東權(quán)在相關(guān)座談會發(fā)言中曾談到：“習(xí)近平同志說，檔案工作是一項非常重要的工作，因為檔案工作是一項基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案.在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中，檔案工作顯得越來越重要.”由此可見，檔案工作的重要性，是“地基”性質(zhì)的基礎(chǔ)性工作，各項工作的順利開展與檔案工作的扎實程度密切相關(guān).高校檔案管理工作需從目前的人為排序呈現(xiàn)動態(tài)靠后或擱淺的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘９ぷ髁鞒蹋鋵嵰?guī)范管理.

需加強高校內(nèi)部審計檔案管理教育.內(nèi)部審計機構(gòu)及其工作人員應(yīng)肩負(fù)起為內(nèi)部審計“存憑、留史、資政、育人”的工作使命，系統(tǒng)組織學(xué)習(xí)《檔案法》及其系列相關(guān)法規(guī)，依法治檔，將檔案管理工作，至上而下，融入高校內(nèi)部審計事業(yè)，形成不因事小而忽略，不因事緩而怠慢的共識，借以保證審計檔案的真實、完整、可用和安全.要創(chuàng)新審計檔案的收集模式、管理手段、服務(wù)機制，助力走好審計檔案強校強審之路.強化審計檔案管理教育，在規(guī)范管理中培育和彰顯文化自信，促進(jìn)檔案管理者及檔案工作參與人的成長.

4.1 建立高校內(nèi)部審計檔案管理相關(guān)制度和作業(yè)規(guī)程

內(nèi)部審計專業(yè)性強，審計檔案呈現(xiàn)了審計業(yè)務(wù)開展的全過程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是考察檢驗內(nèi)部審計機構(gòu)及其工作人員履職盡責(zé)的重要文件.高校需根據(jù)單位實際情況，建立健全審計檔案管理內(nèi)部控制制度體系，從規(guī)章制度、工作手冊以及工作流程等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范.做到檔案管理有章可循，點面結(jié)合，責(zé)任到人，落到實處，可看，可用，實用，管用.

建設(shè)規(guī)范化管理，程序化操作的有效途徑，如繪制審計項目檔案歸檔流程圖：將審計檔案的收集、歸類、編目編頁、裝訂、移交等工作節(jié)點及相關(guān)要求用流程圖標(biāo)識，主要依據(jù)《第2308號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則—審計檔案工作》（以下簡稱《檔案準(zhǔn)則》）第十五條規(guī)定的審計檔案材料依序排列結(jié)論類、證明類、立項類以及備查類等四個單元材料，進(jìn)行相應(yīng)的檔案歸類和編目.各單元內(nèi)的材料須遵循重要性原則排序—正件放前，附件隨后；定稿在前，修改稿隨后；匯總性文件放前，原始性文件附后等等.科學(xué)合規(guī)歸類排序，是審計工作內(nèi)在邏輯的外化呈現(xiàn)，既方便以后查閱，也便于理解審計實踐方面作業(yè)及管理邏輯.

4.2 借力用力，教學(xué)相長，合作共贏

高?？赏ㄟ^培訓(xùn)教育學(xué)生獲取相應(yīng)的知識和技能，參與高校檔案管理的工作（檔案整理工作的責(zé)任者是審計人員及其所在審計機構(gòu)，學(xué)生僅為協(xié)助支持），一方面提供審計檔案管理工作的人力，一方面培養(yǎng)該領(lǐng)域的人才，為未來高校審計檔案管理隊伍建設(shè)提供人才支撐.

具體引導(dǎo)學(xué)生協(xié)助檔案整理工作有以下兩方面措施：

一是合理選擇參與對象 審計檔案工作專業(yè)性強，應(yīng)選擇審計或經(jīng)濟類、文秘類專業(yè)背景的學(xué)生，方便在審計以及文秘工作的思路方面進(jìn)行高效溝通.其次，由于審計工作的特殊性，參與的學(xué)生要政治可靠，建議是共產(chǎn)黨員.

二是培訓(xùn)方法得當(dāng) 學(xué)生參與工作前需簽訂保密協(xié)議，上崗實操前必須進(jìn)行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括：

（1）審計檔案整理的目的意義

組織學(xué)習(xí)與檔案管理相關(guān)的系列法律法規(guī)政策作業(yè)流程，強調(diào)檔案整理對審計管理的重要性，同時調(diào)動學(xué)生工作積極性，積極鼓勵建言獻(xiàn)策，改進(jìn)工作方法，提供工作效率，實現(xiàn)教學(xué)相長.

（2）審計檔案整理的依據(jù)

學(xué)習(xí)審計檔案整理的依據(jù)，主要包括單位綜合檔案管理以及 “檔案準(zhǔn)則”等相關(guān)要求.實操時重點依據(jù)“檔案準(zhǔn)則”第十四條識別各類審計檔案材料，依據(jù)第十五條進(jìn)行審計檔案材料的四個單元排列，依據(jù)第十六條的要求進(jìn)行審計檔案內(nèi)每組材料之間的排列.

（3）作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及其質(zhì)量控制

學(xué)習(xí)歸類編目，材料類別的排序，掌握重要性原則的運用標(biāo)準(zhǔn)，便于實操.切實做到同時期各項目檔案編目之間比較，具有統(tǒng)一性；前后期項目檔案編目之間比較，具有同一性.杜絕因檔案整理的人或時間不同，而導(dǎo)致編目結(jié)果千差萬別，沒有內(nèi)在規(guī)律可尋.強調(diào)卷內(nèi)名稱要清晰，便于識別查找；目錄邏輯要清楚，符合規(guī)范要求；序號、頁碼等要素一應(yīng)俱全，符合歸檔成卷標(biāo)準(zhǔn).

檔案整理的質(zhì)量控制貫穿整個檔案管理過程.借鑒“董建昌新兵訓(xùn)練法”，建議采用如下步驟用于指導(dǎo)學(xué)生：首先 老師講給學(xué)生聽，做給學(xué)生看，該講的，該示范的，所有內(nèi)容都在此環(huán)節(jié)講解完成；其次 學(xué)生做給老師看；第三 講評，找出問題所在；第四 再示范；第五 學(xué)生再操作；第六 再講評；第七 學(xué)生重復(fù)訓(xùn)練加強，并提出合理化建議.如此反復(fù)直至合格.第八學(xué)生之間互相交流學(xué)習(xí).以上做法可形成教學(xué)相長、互幫互學(xué)的良性循環(huán)，提高檔案整理工作的成效.

（4）時間要求及進(jìn)度跟蹤

為促進(jìn)檔案整理工作有序高效進(jìn)行，編制“審計檔案整理人匯總表”和“項目檔案整理情況一覽表”，以“人”、“事”“時間”為側(cè)重點，進(jìn)行全過程跟蹤，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，掌握進(jìn)度，控制質(zhì)量.

按照檔案管理的規(guī)范要求，一盒檔案200頁.實踐證明，假設(shè)一個完整的審計檔案以兩盒裝計算，一個經(jīng)過培訓(xùn)的學(xué)生協(xié)助整理，手快的需要3-4個工作日，正常的需要5-6個工作日，手慢的需要7-10個工作日，即可完成一個完整作業(yè)鏈條的檔案整理工作.

實踐證明，借力勤工助學(xué)的學(xué)生協(xié)助檔案管理工作，可以將大量事務(wù)性程序化作業(yè)化繁為簡.交給經(jīng)過評估可以勝任的同學(xué)，此做法，一能分擔(dān)審計人員的部分工作量；二能助力“勤工助學(xué)”政策落到實處，從經(jīng)濟上實實在在幫到學(xué)生；三能幫助同學(xué)從心理到行動上進(jìn)入“準(zhǔn)就業(yè)”狀態(tài)，對不久的將來正式進(jìn)入職場相當(dāng)于給出了“預(yù)熱”期；四是不必外包社會審計機構(gòu)，因此節(jié)約高額的檔案整理費用，機會成本可量化.

4.3 積極創(chuàng)新，運用信息化技術(shù)提高檔案管理效率

高校檔案管理的規(guī)范化及創(chuàng)新點在計劃、組織實施、人員分工、質(zhì)量控制等過程.

4.3.1.在審計項目的實施方案里，將檔案整理觀念從“末位”，調(diào)整為“先行”，樹立“檔案質(zhì)量，人人有責(zé)”的觀念，推行檔案管理“首接責(zé)任制”和“全過程控制”，以期從做事的起點上即保證檔案的完整性、統(tǒng)一性，連貫性，保證檔案管理工作的質(zhì)量；

4.3.2.將審計項目資料歸檔的時間控制在審計報告呈報之后的1-2周內(nèi)，視從審計方案到審計檔案為一個完整的作業(yè)鏈條；

4.3.3.審計機構(gòu)及其審計人員，應(yīng)與時俱進(jìn)，勇于自我革命，重構(gòu)檔案管理新理念，重組檔案管理新架構(gòu)，重建檔案管理新流程，積極學(xué)習(xí)并應(yīng)用新技術(shù)新方法，走檔案管理無紙化信息化道路，摒棄刀耕火種的原始管理理念和方法，建立檔案管理數(shù)據(jù)庫，積極參與檔案管理的大數(shù)據(jù)體系構(gòu)建，提高檔案管理的效能.

4.4 “活化”審計檔案，舊為新用

內(nèi)部審計不妨加強對審計檔案信息的分析研究、綜合加工，不斷挖掘?qū)徲嫏n案的價值，“活化”以前年度審計檔案，使其變身為源源不斷的信息庫.比如在審前調(diào)查、審計方案、審計整改、各類審計宣傳總結(jié)、單位審計發(fā)展史研究等方面，充分利用審計檔案真實、全面、客觀、公正的優(yōu)勢，充分挖掘?qū)徲嫏n案資源的現(xiàn)實和歷史價值，更好地為所在單位決策、管理提供參考，實現(xiàn)審計檔案價值最大化.以審計項目的審前調(diào)查為例，如果系統(tǒng)調(diào)閱所在單位歷年相關(guān)審計項目資料，用比較法研讀即不難發(fā)現(xiàn)，各時期、各年度審計項目的側(cè)重點，審查問題的深度和廣度，往往與其所處時期及年度的國家、行業(yè)及單位的管理程度息息相關(guān)，特別是十八屆四中全會將審計監(jiān)督列入八大監(jiān)督之一以來，審計(包括內(nèi)部審計)不僅僅局限于經(jīng)濟管理視野之中的客觀評價，而更加強調(diào)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計監(jiān)督職能的實現(xiàn).同時，從過往審計檔案的審計手段、方法、程序等運用的習(xí)慣中，也能窺視所在單位文化的價值取向、審計環(huán)境的復(fù)雜程度、審計與被審計雙方博弈的心智成熟程度，以及審計人員用心的深淺、職業(yè)操守的高低境界以及技能技巧的高下熟練程度等等，這些信息的收集、整理、提煉，有利于審計人員結(jié)合現(xiàn)實具體情況制定合理的審計項目實施方案且有效推進(jìn)，直至寫出高質(zhì)量的審計報告并切實的促進(jìn)整改.

4.5 構(gòu)建審計檔案文化價值體系

十八屆四中全會將審計監(jiān)督列入八大監(jiān)督之一，對審計工作的定位發(fā)展提出了更新更高的要求，內(nèi)部審計作為審計監(jiān)督的三駕馬車之一，在政府審計的監(jiān)督指導(dǎo)下開展工作，要切實履行好內(nèi)部審計監(jiān)督的職責(zé)，不是一蹴而就的事情，而是一場持久戰(zhàn).持久的意義在相當(dāng)程度上依賴審計檔案管理這項基礎(chǔ)工作.審計檔案應(yīng)該是再現(xiàn)重塑創(chuàng)新審計事業(yè)文化的基石，而這些“基石”的基本色調(diào)應(yīng)該是文化情懷，具有檔案管理的文化情懷，比具有相應(yīng)的管理技術(shù)或者說管理方法更重要,因為文化傳播途徑與速度效果，非日積月累不能實現(xiàn)從量變到質(zhì)變，歷史的記憶，點點滴滴經(jīng)年累月才能凝聚成文化.對于檔案管理來說，如果將技能比作銀牌，則管理方法當(dāng)是金牌，而檔案情懷必是王牌.所有參與檔案管理的人，一旦有了檔案情懷，必產(chǎn)生規(guī)范管理和創(chuàng)意創(chuàng)新的原動力和爆發(fā)力.因此，審計機構(gòu)及其從業(yè)人員于情于理于法，均應(yīng)重視檔案文化建設(shè).建設(shè)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括弘揚檔案管理的初心，秉持正確的檔案價值觀、行業(yè)精神、職業(yè)道德培育，以及審計機構(gòu)及其從業(yè)人員的形象塑造等等.檔案文化建設(shè)是一個動態(tài)過程，也是一項系統(tǒng)工程，任重道遠(yuǎn)，需循序漸進(jìn).

5 結(jié)語

高校審計檔案管理需提高管理科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平，切實建好、管好、用好檔案，從加強檔案教育、提高檔案管理在審計工作中的重要性、建立高校內(nèi)部審計檔案管理相關(guān)制度和具體操作指引、采用教學(xué)相長的模式、積極創(chuàng)新運用信息化技術(shù)提高檔案利用率，以及構(gòu)建審計檔案文化價值體系等方面，進(jìn)一步完善高校審計檔案管理工作.