鄉(xiāng)村教師政策靶向瞄準優(yōu)化策略研究

（北京師范大學，北京100875）

鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和發(fā)展攸關(guān)我國農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展水平，必須予以高度重視和切實推進?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018—2022年）》都明確規(guī)定 “落實好鄉(xiāng)村教師支持計劃”“建好建強鄉(xiāng)村教師隊伍”，這充分體現(xiàn)了黨和國家對鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的高度重視。近年來，國家陸續(xù)頒布了一系列促進鄉(xiāng)村教師發(fā)展的政策文件，聚焦突出矛盾，優(yōu)化頂層設(shè)計，強化實施對策，取得了明顯的效果。然而，長期累積下來的鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和發(fā)展的某些老大難問題，如鄉(xiāng)村教師 “向城化”現(xiàn)象突出、工資滿意度不高、教師培訓環(huán)節(jié)薄弱、職稱評聘困難等，依然是現(xiàn)階段必須認真面對并切實加以解決的現(xiàn)實問題。這既需要有一個解決過程，更需要拿出切實可行的解決辦法，而兼具引導、規(guī)劃和強制等諸多功能的鄉(xiāng)村教師政策則是其中強有力的解決辦法之一。要更好地推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和發(fā)展，充分發(fā)揮教育政策在解決教育問題方面的重要作用，則需要深入分析當下我國鄉(xiāng)村教師政策制定和實施過程中 “已經(jīng)做了什么”、“還需要做什么”以及 “如何做才能更好”等現(xiàn)實問題，精準把握鄉(xiāng)村教師政策全過程治理中存在的突出問題，全面審視鄉(xiāng)村教師政策全過程治理樣態(tài)，采取靶向瞄準辦法，精準定位問題所在，精準制定針對性方案，精準實施各項政策，才能將鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和發(fā)展工作做得精準到位、卓有成效。

一、我國鄉(xiāng)村教師政策實施成效

解決鄉(xiāng)村教師 “下得去”“留得住”“教得好”等現(xiàn)實問題，不斷提升鄉(xiāng)村教師的政治經(jīng)濟和社會地位，增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力，真正讓鄉(xiāng)村教師成為令人羨慕的職業(yè)，形成其發(fā)展的內(nèi)生動力，是制定鄉(xiāng)村教師政策的主旨所在。當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施要求建好建強鄉(xiāng)村教師隊伍，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)了國家在發(fā)展鄉(xiāng)村教育中公平正義的價值導向；鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)更是被國家當作一項重大政治任務(wù)和根本性民生工程來抓。近幾年出臺的一系列鄉(xiāng)村教師政策，內(nèi)容更加聚焦關(guān)鍵問題，實施路徑更加明確具體，成效日益顯著。針對當前鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)中存在的教師總量不足、優(yōu)質(zhì)師資短缺、教師流動性大等問題，國家通過創(chuàng)新和規(guī)范教師編制配備、實施積極的職前人才培養(yǎng)政策、提高工資待遇、強化業(yè)務(wù)培訓等政策手段，努力推動鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。

1.規(guī)范教師編制政策，提高鄉(xiāng)村教師編制標準

鄉(xiāng)村教師數(shù)量不足，尤其是優(yōu)質(zhì)師資稀缺，是鄉(xiāng)村教育的一大掣肘。這一問題的癥結(jié)在于國家和地方政府給鄉(xiāng)村教師配置的編制數(shù)量。近年來，我國不斷提高鄉(xiāng)村教師編制標準：2009年將鄉(xiāng)村教師編制標準提高到縣鎮(zhèn)標準；2014年進一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村小學、初中、高中師生比標準提高至 1∶19、 1∶13.5、 1∶12.5 的城市標準，分別提高了10.5%、18.5%和4%；[1]2018年中共中央 國務(wù)院頒布的 《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，提出要落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學教職工編制標準，創(chuàng)新編制管理，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，確立了省級統(tǒng)籌，市域調(diào)劑，以縣為主，動態(tài)調(diào)配的原則；同時，針對農(nóng)村偏遠地區(qū)學齡人口減少的問題，提出了編制要向鄉(xiāng)村小規(guī)模學校傾斜、按照班師比與生師比相結(jié)合的方式核定教師編制等對策，從政策層面緩解了農(nóng)村小規(guī)模學校因?qū)W生數(shù)量較少而導致的教師編制核定較低的問題。

2.實施教師補充計劃，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師資源配置

解決鄉(xiāng)村教師數(shù)量短缺、質(zhì)量不高問題，合理調(diào)配補充優(yōu)質(zhì)師資是政策瞄準的重要關(guān)注點。近年來，國家通過推行一系列政策不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村教師資源配置。一是鄉(xiāng)村教師 “特崗計劃”的有效實施。自2006年頒布 《農(nóng)村義務(wù)教育階段學校教師特設(shè)崗位計劃實施方案》以來，在中西部省份共招聘51萬名鄉(xiāng)村教師，2018年全國計劃招聘特崗教師9萬余人，2019年 “特崗計劃”招聘規(guī)模已擴大到10萬人，[2]特崗教師計劃的實施有效地緩解了農(nóng)村學校師資總量不足的問題。二是 “校長教師交流制度”的有力推行。自2014年教育部等部門發(fā)布 《關(guān)于推進縣 （區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學校校長教師交流輪崗的意見》以來，縣域內(nèi)校長教師交流輪崗逐步推進，盤活了縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)師資的流動，有效促進了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。截至2018年，全國有23個省份明確了 “縣管校聘”的實施路徑。三是 “銀齡講學計劃”逐步開展。2018年，教育部、財政部研究制定 《銀齡講學計劃實施方案》，面向社會公開招募優(yōu)秀退休校長、教研員、特級教師、高級教師等，到農(nóng)村義務(wù)教育學校講學?！疤貚徲媱潯薄靶ｉL教師交流制度”“銀齡講學計劃”等國家專項計劃的實施，有效地緩解了鄉(xiāng)村教師短缺和師資配置不合理問題。

3.實施 “公費師范生”政策，向農(nóng)村地區(qū)輸送優(yōu)質(zhì)師資

吸引高校優(yōu)秀畢業(yè)生到農(nóng)村學校任教，為農(nóng)村地區(qū)提供穩(wěn)定的、優(yōu)質(zhì)的專業(yè)人才儲備，滿足鄉(xiāng)村師資隊伍建設(shè)的數(shù)量需求，是我國實施 “公費師范生”政策的主要目標。當前，“公費師范生”政策已經(jīng)成為很多省市中小學及幼兒教師培養(yǎng)和補充的主要方式，切實補強了鄉(xiāng)村學校教師隊伍，取得了比較明顯的成效。2007—2018年，全國累計招收公費師范生超過11萬人，其中90%的畢業(yè)生到中西部省份中小學校任教。這一政策帶動了28個省 （自治區(qū)、直轄市）實施地方師范生公費教育，每年培養(yǎng)補充4萬余名畢業(yè)生到農(nóng)村中小學校任教。[3]

4.提高工資待遇，增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)獲得感

提高工資待遇是吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教并穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊伍的有效舉措，有力地提高了鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。為了更好地帶動地方政府加大對鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的資金投入，中央財政對實施義務(wù)教育鄉(xiāng)村教師生活補助政策的地方給予獎補，2013—2019年國家累計安排獎補資金198.2億元，實現(xiàn)連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策全覆蓋，每年惠及約127萬鄉(xiāng)村教師；[4]落實教師艱苦邊遠地區(qū)津貼政策，并多次提高津貼標準，使鄉(xiāng)村教師更加有尊嚴地工作和生活，也有利于增強鄉(xiāng)村教師的職業(yè)認同和職業(yè)獲得感。

5.實施 “國培計劃”，擴大鄉(xiāng)村教師培訓覆蓋面

教師培訓是提升鄉(xiāng)村教師隊伍整體素質(zhì)的重要途徑。自2010年 《中小學教師國家級培訓計劃》（簡稱 “國培計劃”）實施以來，國家陸續(xù)出臺了一系列政策加強鄉(xiāng)村教師培訓，如2015年出臺的 《鄉(xiāng)村教師支持計劃 （2015—2020年）》從經(jīng)費保障、責任主體、培訓形式等方面對鄉(xiāng)村教師培訓工作從政策層面加以細化，為鄉(xiāng)村教師培訓提供保障；2018年中共中央、國務(wù)院頒布的 《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》又從改進培訓內(nèi)容、進行學分管理、推進培訓機構(gòu)建設(shè)、實施 “國培計劃”、鼓勵海外研修等方面對教師培訓工作進行頂層設(shè)計，提升了教師培訓工作的針對性和有效性。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年以來，“國培計劃”累計投入經(jīng)費135億元，培訓各級各類教師超過1400萬人次。[5]多省市根據(jù)鄉(xiāng)村教師的專業(yè)發(fā)展需求，采取多種辦法和措施助力鄉(xiāng)村教師專業(yè)提升，如河北省采取的 “深度貧困縣國培計劃全覆蓋”、海南省實施的 “邊遠鄉(xiāng)村教學點小學教師培訓計劃”等，為鄉(xiāng)村教師參與專業(yè)培訓提供了更多機會。[6]

上述一系列鄉(xiāng)村教師政策的推行，一方面標志著國家對于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的高度重視和切實觀照，另一方面也在客觀上有力地推動了鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)工作的快速發(fā)展，為農(nóng)村教育整體發(fā)展水平的不斷提高提供了有力的師資資源支持。

二、當前我國鄉(xiāng)村教師政策實施的現(xiàn)實隱憂

盡管近年來我國在國家層面出臺了一系列推動鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的政策法規(guī)，緊盯實踐層面出現(xiàn)的關(guān)鍵問題，并提出一系列行之有效的行動方案，然而，政策設(shè)計勾勒的往往是一種理想化的鄉(xiāng)村教師發(fā)展樣態(tài)，真正讓它變?yōu)楝F(xiàn)實尚有一段比較艱苦的路要走。正如美國公共政策學家托馬斯·R.戴伊所言,“不管政府政策有多大的技巧，它們能否治愈所有甚或大部分的社會弊端，還是沒有搞清楚的問題，政府總會受到一些強有力的社會力量的限制”[7]。因此，從當下我國鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策實施的實際狀態(tài)和結(jié)果來看，鄉(xiāng)村教師政策具有成效與問題并存的特點，比較突出的問題概括如下。

1.鄉(xiāng)村教師 “向城化”現(xiàn)象依然突出，優(yōu)質(zhì)師資均衡配置道路依然艱辛

鄉(xiāng)村教師穩(wěn)定性差、優(yōu)質(zhì)師資流失率高依舊是鄉(xiāng)村教育長期以來面臨的難題。由于農(nóng)村生活環(huán)境艱苦，許多教師不愿意扎根鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)，而是想方設(shè)法往城里的學校調(diào)動。“教師核心職業(yè)素養(yǎng)養(yǎng)成機制研究”課題組 （下文簡稱 “課題組”）2019年對東部省份某縣鄉(xiāng)村教師隊伍的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣2010—2018年共招聘義務(wù)教育學段農(nóng)村中小學教師806人，現(xiàn)在仍堅持在鄉(xiāng)村任教的只有493人，其中流入縣城的教師達187人之多。①由此可以窺見，鄉(xiāng)村教師的流動性依然很大，穩(wěn)定性較差，優(yōu)質(zhì)師資長期從事鄉(xiāng)村教育工作的人數(shù)較少。有研究者對西部貧困地區(qū)15所師范院校的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)的師范生愿意選擇去鄉(xiāng)村從教，但只有少數(shù)愿意在鄉(xiāng)村從教3年以上。[8]“公費師范生”“特崗教師”等政策的實施，雖然在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村教師缺乏的問題，但是依然無法在短期內(nèi)有效解決鄉(xiāng)村教師穩(wěn)定性差的問題。

“向城化”現(xiàn)象的長期存在，表面上看是教師個體行為的選擇，其實是多重原因內(nèi)外力推拉的結(jié)果。除了地理空間和長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的難以逾越的城鄉(xiāng)差別外，當前鄉(xiāng)村教師政策的設(shè)計依然存在較多攸關(guān)鄉(xiāng)村教師切身發(fā)展的空白點，如家人分隔兩地、子女教育得不到有效保障、交通不便等現(xiàn)實問題，成為困擾鄉(xiāng)村教師長期堅持在鄉(xiāng)村從教的最實際的問題，也是鄉(xiāng)村教師 “向城化”流動的最重要原因，而這些問題在政策文本中鮮有具體體現(xiàn)。加之鄉(xiāng)村教師政策實施過程中存在的失真和異化現(xiàn)象，也在一定程度上削弱了鄉(xiāng)村教師堅守鄉(xiāng)村從教的積極性，如實際操作過程中時常出現(xiàn)的鄉(xiāng)村教師 “掐尖式”流向城區(qū)學校、城區(qū)學校則將 “無效教師”推向鄉(xiāng)村學校等做法，加劇了鄉(xiāng)村教育的困境。[9]

2.鄉(xiāng)村教師工資滿意度不高，長期從教意愿較低

雖然國家從各個方面加大對鄉(xiāng)村教師的支持力度，要求不斷提高鄉(xiāng)村教師的工資待遇，但由于地方財力和投入意愿的限制，致使不少地方在實施鄉(xiāng)村教師生活補助政策的過程中還存在著補助標準低、補助不及時等諸多現(xiàn)實問題，不能很好地滿足鄉(xiāng)村教師體面生活和安心工作的愿望。這種情況在某些貧困地區(qū)表現(xiàn)更為突出。有研究者通過對貧困縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)村教師生活補助政策實施以后，鄉(xiāng)村教師平均獲得了每月200元左右的生活補助，但超過半數(shù)的教師對生活補助水平并不滿意，與期望每月獲得500—1000元補助水平有一定差距。[10]這種情況不僅發(fā)生在中西部連片貧困地區(qū)，在東部較為發(fā)達的省份也存在類似情況?！罢n題組”2019年對東部某省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：多數(shù)地市實行省定標準，即鄉(xiāng)村教師生活補貼標準為每人每月200元，此后每增加1年，月增發(fā)標準提高10元；部分地市根據(jù)地理位置標準，對偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)教師每人每月發(fā)放300元，每增加1年，提高15元。這些生活補貼標準雖然貫徹落實了相關(guān)鄉(xiāng)村教師政策，但由于標準偏低很難吸引優(yōu)秀教師服務(wù)鄉(xiāng)村教育。同時，調(diào)查發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村教師普遍對工資收入滿意度不高，55.12%的鄉(xiāng)村教師對工資收入 “不滿意”，其中，70.72%的35周歲以下的青年教師對工資收入 “不滿意”。一般青年教師的工資收入是2600—3500元，其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼200—350元，與同等學力的其他行業(yè)從業(yè)人員相比工資偏低。

相對較大的工作壓力、相對較低的工資待遇使他們不愿留在農(nóng)村長期從教。而鄉(xiāng)村教師相關(guān)政策關(guān)于鄉(xiāng)村教師工資標準和生活補助傾斜力度不夠、約束力不強，政策目標群體劃定范圍、補助標準不夠細化等，也是造成相關(guān)政策執(zhí)行效果不佳的原因。

3.鄉(xiāng)村教師培訓依舊是薄弱環(huán)節(jié)，培訓供給側(cè)改革亟需加大力度推進

開展培訓是推動鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展、提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的重要舉措。自2010年國家實施“國培計劃”以來，各級政府針對不同層次不同類型的鄉(xiāng)村教師專業(yè)化問題組織實施了一系列培訓項目，有力助推了鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展。但從培訓成效和滿意度來看，尚存在一些問題需要改進。有研究者通過對西部某縣150名在2016年參加過培訓的鄉(xiāng)村教師調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)鄉(xiāng)村教師認為培訓效果 “一般”，對鄉(xiāng)村教師的幫助不是很大。其中認為培訓 “沒有幫助”、“有點幫助”和 “一般”的鄉(xiāng)村教師比例為66.7%。[11]李新翠對全國 11076名教師調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)區(qū)縣級教師培訓機構(gòu)存在很大問題，較少機構(gòu)有明確的教師培訓規(guī)劃，且自主研發(fā)健全培訓課程體系的少之又少；31.1%的教師認為區(qū)縣教師培訓課程體系效果一般，并且分別有2.4%、3.7%的教師認為區(qū)縣教師培訓課程的實施效果非常差、比較差。[12]“課題組”在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師參加培訓的機會雖然較以前有所增多，但低層次培訓占比較大，主要以縣級培訓為主，市級和省級培訓覆蓋面較小，尤其是對廣大鄉(xiāng)村教師來說，很少有機會接受高層次培訓。

造成鄉(xiāng)村教師培訓效果和滿意度不高的原因是多方面的：一是培訓的針對性不強，很多培訓項目開始之前缺乏對培訓群體的調(diào)研，對鄉(xiāng)村教師的知識儲備和培訓需求了解不多；二是培訓內(nèi)容缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，與鄉(xiāng)村教育實際脫節(jié)，難以滿足鄉(xiāng)村教師的專業(yè)成長需求；三是培訓方式方法單一，多是采取理論講授模式，實踐學習環(huán)節(jié)因為操控性較差，使得很多培訓項目一再削減實踐環(huán)節(jié)；四是培訓供給方缺乏對教師培訓后知識和技能的跟蹤服務(wù)，致使參加培訓的 “種子教師”的學習經(jīng)驗很難分享給其他教師；五是鄉(xiāng)村教師自身工作負擔過重，無法離崗參加培訓。這些問題在當前鄉(xiāng)村教師培訓政策設(shè)計層面很少有針對性強的具體規(guī)定和要求，在政策執(zhí)行過程中也缺乏對培訓主體、培訓對象、培訓頻次、培訓內(nèi)容、培訓成效等方面做出明確規(guī)范。這些因素相互交織，共同造成了現(xiàn)在培訓成效較差的局面。

4.鄉(xiāng)村教師職稱評聘困難凸顯，職稱改革舉措尚需完善

在教育系統(tǒng)，職稱評聘一直是各級各類學校的痛點和難點。職稱評聘不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村教師隊伍的結(jié)構(gòu)和發(fā)展，也是體現(xiàn)教育管理制度是否科學合理公平的 “風向標”。龐麗娟等人的研究發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村學校長期存在高級職稱比例總體較低、評聘困難的現(xiàn)實困境，嚴重影響鄉(xiāng)村教師的從教積極性和鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力。[13]“課題組”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，38.3%的鄉(xiāng)村教師對當前的職稱評聘制度 “不滿意”，大都認為當前的職稱評聘沒有從實質(zhì)上向鄉(xiāng)村教師傾斜，且職稱評聘條件不利于鄉(xiāng)村教師晉升。在當前中小學教師普遍科研能力較弱的情況下，職稱評聘主要依靠優(yōu)質(zhì)課評選，而鄉(xiāng)村教師參與優(yōu)質(zhì)課評比的機會較少，加之自身的實力欠缺并缺乏有效指導，鄉(xiāng)村教師很難有機會參與優(yōu)質(zhì)課評比并取得好的成績。

鄉(xiāng)村教師職稱評聘存在的問題在一定程度上與我國現(xiàn)行的人事管理制度有很大關(guān)系，非教育一己之力能夠解決，需要編制、人社、財政等部門的通力配合。同時，當前鄉(xiāng)村教師職稱評聘標準亟待優(yōu)化，還沒有建立起一套適合鄉(xiāng)村教師發(fā)展的評定指標體系。

三、鄉(xiāng)村教師政策靶向瞄準優(yōu)化策略

隨著 《鄉(xiāng)村教師支持計劃 （2015—2020年）》及其他相關(guān)政策的實施，我國鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)在補充渠道、生活待遇、職稱評聘、素質(zhì)提升等方面得到了積極改善，取得了令人鼓舞的成就。但在政策設(shè)計和實施過程中仍然存在針對性和精準性有待進一步提高的問題，尚不能充分發(fā)揮鄉(xiāng)村教師政策的激勵、引領(lǐng)和剛性推動作用。一方面仍然存在著政策制定中常常遇到的路徑依賴現(xiàn)象，主觀判斷和理想設(shè)計有偏差，難以充分體現(xiàn)基層鄉(xiāng)村教師的真實訴求，加之我國鄉(xiāng)村教師體量龐大，地域和文化等諸多方面的差異比較明顯，容易導致政策制定難以做到精準識別鄉(xiāng)村教師需求的現(xiàn)實困境；另一方面存在著政策執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)的文本領(lǐng)會偏差與執(zhí)行措施偏離等現(xiàn)象，明顯制約著政策執(zhí)行的效果。此外，對政策制定與執(zhí)行評估滯后或評估工具不精準，也會影響相關(guān)政策的及時修訂和調(diào)整，影響政策實施效果。因此，在當前鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅進程中，要從提升政策治理水平和治理能力現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略高度，精準做好鄉(xiāng)村教師政策設(shè)計、實施和監(jiān)測，切實提高鄉(xiāng)村教師隊伍素質(zhì)，“建好建強鄉(xiāng)村教師隊伍”，為扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的 “優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)”奠定堅實的師資隊伍基礎(chǔ)。

1.政策設(shè)計突出瞄準鄉(xiāng)村教師在鄉(xiāng)村振興中的戰(zhàn)略地位，切實提高鄉(xiāng)村教師的社會地位和職業(yè)吸引力

政策設(shè)計 “不僅僅與當下刻不容緩的焦慮相關(guān)，而且會波及更長遠的時段，涉及明天所要達成的規(guī)劃”[14]。鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)不僅事關(guān)鄉(xiāng)村教育發(fā)展質(zhì)量，也是鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略和小康社會建設(shè)的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村教師作為鄉(xiāng)村社會的智力資源、良知與靈魂，對于鄉(xiāng)村的意義，不止于鄉(xiāng)村教育，且對于鄉(xiāng)村振興具有多重職能。[15]因此，對于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的政策設(shè)計，不能僅僅困囿于學校層面或教育系統(tǒng)內(nèi)部，而應(yīng)站在鄉(xiāng)村振興和建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略高度進行縱橫謀劃。

首先，在政策頂層設(shè)計層面明確鄉(xiāng)村教師在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要角色和重要作用，突出其在鄉(xiāng)土社會中的智力引領(lǐng)和教化作用，賦予其引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的歷史使命和責任擔當，增強其鄉(xiāng)土文化領(lǐng)導者角色意識，逐步確立鄉(xiāng)村教師在當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中的引導者角色和較高的社會地位，體現(xiàn)其職業(yè)價值，增強其鄉(xiāng)土文化認同和主人翁意識，為其扎根鄉(xiāng)村建設(shè)營造良好的精神文化氛圍。

其次，鄉(xiāng)村教師政策設(shè)計還要充分顧及鄉(xiāng)村教師的現(xiàn)實生活和工作需求，切實解決他們的現(xiàn)實困難和后顧之憂，讓他們安心從教、愿意到鄉(xiāng)村從教。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，人只有在解決了生存和生活需求之后，才有余力去追求自我價值的實現(xiàn)。較低的工資待遇、繁重的工作壓力，以及 “家家有本難念的經(jīng)”式的現(xiàn)實困擾，在較大程度上動搖著鄉(xiāng)村教師的從教意愿。這類現(xiàn)實問題的解決，僅靠地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府小范圍的政策推動，往往見效緩慢，需要從國家層面、省級層面統(tǒng)一規(guī)劃，制定相應(yīng)傾斜政策，統(tǒng)籌解決省域或全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村教師現(xiàn)實生活和工作問題。

再次，中央和地方各級政府應(yīng)加大鄉(xiāng)村教師激勵力度，不斷提升鄉(xiāng)村教師的榮譽感和幸福感，鼓勵鄉(xiāng)村教師參與鄉(xiāng)村治理并發(fā)揮積極作用。在當前鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村教師還處于弱勢和亟須幫扶的特殊時期，應(yīng)當采取相應(yīng)的特殊對策予以因應(yīng)。對鄉(xiāng)村教師的激勵，除了現(xiàn)有的政策措施之外，可以考慮單獨設(shè)立項目或出臺政策，讓鄉(xiāng)村教師除了享有全國教師統(tǒng)一的政策之外，還能夠享受特有的傾斜政策，如鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師獎勵政策、鄉(xiāng)村教師職稱評聘針對性政策等，這些政策在具體標準和要求方面要充分顧及鄉(xiāng)村教師的實際情況，要優(yōu)于城市教師或全國教師平均水平，從而確保鄉(xiāng)村教師能夠在關(guān)乎其切身利益和工作成就諸方面體驗到充分的獲得感，給他們以榮譽和幸福體驗。

2.政策表述精確瞄準并切實屏蔽實施中的變形走樣和尋租現(xiàn)象，不斷提高鄉(xiāng)村教師政策的可執(zhí)行性和可操作性

政策設(shè)計的指導思想好，還要有好的政策表述和貫徹落實才能保障政策效益的充分發(fā)揮。鄉(xiāng)村教師政策不是越多越好，而是要提高每項政策的精準性和可執(zhí)行性，讓政策執(zhí)行者能夠準確把握，方便執(zhí)行。這樣一方面能夠保障好的政策得以不折不扣執(zhí)行落地，另一方面也能有效遏制以往政策執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)的變形走樣和尋租現(xiàn)象，把鄉(xiāng)村教師政策充分落實到鄉(xiāng)村教師身上。因此，鄉(xiāng)村教師政策條文表述應(yīng)進一步具體明確，減少政策解讀領(lǐng)會的彈性空間，優(yōu)先瞄準關(guān)鍵性問題和政策偏離性問題，只有這樣，才能有效并持續(xù)推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。

首先，中央和地方政策目標要保持明確性與一致性，防止出現(xiàn)政策偏差。當前我國的鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為地方政府在政策制定中不能很好地領(lǐng)會和貫徹中央政策的精神，導致地方政策設(shè)計規(guī)劃和具體實施中出現(xiàn)某些偏離現(xiàn)象。中央政策文本綱領(lǐng)性和原則性的表述雖然賦予地方相對充分的自主權(quán)來應(yīng)對鄉(xiāng)村教師發(fā)展困境，但同時政策的留白容易使地方政策制定和執(zhí)行出現(xiàn)偏差。因此，在各級鄉(xiāng)村教師政策的制定過程中，要明確政策目標的一致性，在一些關(guān)鍵問題的應(yīng)對中，提出明確的行動方案或具體做法，防止政策變形走樣。

其次，政策條文明確具體，保證信息傳遞的準確性和行動指向的明確性。當前我國部分地區(qū)縣域鄉(xiāng)村教師政策和規(guī)劃缺乏科學合理的評估和設(shè)計，脫離本區(qū)域?qū)嶋H，如生活補助標準和交通補助的發(fā)放標準不一或者標準模糊等，政策條文不夠明確具體，致使政策執(zhí)行不夠切實有效。中央政策具有宏觀上的指向性，但就縣域這一層面來說，具體政策的制定和執(zhí)行需緊扣本縣的關(guān)鍵性問題和突出矛盾，不僅要關(guān)注政策層面 “做了什么”，更要關(guān)注 “效果如何”，是否解決了深層次問題和突出矛盾。只有這樣，才能有效避免政策制定和執(zhí)行中存在的形式主義。

3.政策監(jiān)督檢測集中瞄準形式主義頑疾，切實解決鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行最后一公里難題

對政策內(nèi)容的準確認知和領(lǐng)會直接關(guān)系到政策實施的成效，這與政策執(zhí)行者的知識素養(yǎng)、能力水平、價值理念等密切相關(guān)。政策執(zhí)行過程中容易發(fā)生的偏離或變通問題，主要原因無外乎有關(guān)方面對于相關(guān)政策的宣傳解讀不夠精準、政策執(zhí)行者規(guī)則意識和能力不強、政策實施環(huán)境不夠優(yōu)良等。因此，切實解決鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行最后一公里難題，必須強化政策監(jiān)督檢測力度，認真做好如下關(guān)鍵工作。

一是不斷強化對基層政策執(zhí)行者政策素養(yǎng)的監(jiān)督檢測，在加大對鄉(xiāng)村教師有關(guān)政策的宣傳力度的同時，加強對政策執(zhí)行者的專業(yè)能力教育和培訓力度，不斷提高政策執(zhí)行者的政策文本解讀和理解水平，吃透政策精神，準確把握政策尺度，為政策執(zhí)行奠定良好基礎(chǔ)。

二是不斷強化對政策執(zhí)行者規(guī)則意識的監(jiān)督檢測，樹立敬畏規(guī)則、尊重規(guī)則的意識，堅決杜絕長官意志、教條主義、形式主義、變通思想等弱化、曲解甚至忽視鄉(xiāng)村教師政策的腐敗行為，確保相關(guān)政策得以不折不扣地貫徹執(zhí)行，確保鄉(xiāng)村教師權(quán)益得到充分保障。

三是不斷強化對鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行環(huán)境的監(jiān)督檢測，積極協(xié)調(diào)和爭取鄉(xiāng)村、社區(qū)和屬地居民的配合和支持，為鄉(xiāng)村教師找到 “安身立命”的鄉(xiāng)土文化本源。在實地調(diào)研中 “課題組”發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)村學校和鄉(xiāng)村教師并不能很好地融入當?shù)剜l(xiāng)村生活和鄉(xiāng)村文化，不少鄉(xiāng)村教師的業(yè)余生活主要以看電視、刷手機或繼續(xù)工作為主，幾乎不參與鄉(xiāng)村民眾生活，容易導致鄉(xiāng)村教師 “發(fā)展資源的匱乏、話語權(quán)的式微和內(nèi)生動力的缺失”[16]。因此，在政策實施過程中，注重發(fā)動鄉(xiāng)村社會力量，貫通鄉(xiāng)村學校和村莊村民溝通的渠道，讓更多的鄉(xiāng)村教師融入鄉(xiāng)村生活，參與鄉(xiāng)村建設(shè)事務(wù)，既能夠彰顯其鄉(xiāng)村知識分子的社會地位，也能增強其對鄉(xiāng)土文化的自覺和自信，引導他們扎根鄉(xiāng)村。

四是不斷強化對地方政策與鄉(xiāng)村學校教師管理工作對接的監(jiān)督檢測，為鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展提供針對性支持。鄉(xiāng)村教師政策的有效實施需要地方政府和鄉(xiāng)村學校的協(xié)調(diào)配合，共同努力，避免出現(xiàn) “各自為政”、力量分散的局面。地方政府在實施鄉(xiāng)村教師政策過程中，要緊密結(jié)合學校的實際情況，踐行鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)“固定標準+彈性標準”模式，在保障學校內(nèi)部正常運轉(zhuǎn)的情況下，針對不同學校教師隊伍建設(shè)的實際需要，有的放矢地采取相應(yīng)的措施，逐步形成學校發(fā)展與教師發(fā)展的共生理念。

政策總是試圖為診斷出來的問題提供理想的解決方案，而只有能夠提出有效實施對策的建議才能上升為政策方案，因此要理性看待政策的有限性。鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，必須常抓不懈，并且影響鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和發(fā)展的因素眾多，只有同時做到政策設(shè)計精準、政策實施精準和政策監(jiān)測精準，實現(xiàn)鄉(xiāng)村教師政策全過程精準治理，不斷提高鄉(xiāng)村教師政策治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，才能 “建好建強鄉(xiāng)村教師隊伍”，為鄉(xiāng)村教育發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅實的師資保障。

注釋：

①2019年6—7月，“教師核心職業(yè)素養(yǎng)養(yǎng)成機制研究”課題組先后對東部某省份的5市13縣 （市、區(qū)）通過問卷、深度訪談等形式展開專題調(diào)研，深入了解鄉(xiāng)村教師的工資待遇、職稱評聘、職業(yè)發(fā)展。本次調(diào)研共收集到政策文本和工作總結(jié)等文本性資料131份；對3672名鄉(xiāng)村教師進行了問卷調(diào)查，共收回有效問卷2986份；對23名縣教育局相關(guān)行政人員和45名教師進行了深度訪談和集中座談。