TOD 模式下公共住房增量的探討
——以深圳市為例

文/崔超峰 丁曉欣 歐國(guó)良

一、引言

城鎮(zhèn)化作為一種各國(guó)都存在的現(xiàn)象發(fā)端于1760 年的英國(guó)工業(yè)革命，其后城鎮(zhèn)化在全世界迅速發(fā)展，大城市猶如一塊磁石吸引著大量的人口不斷向其聚攏。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不僅給人們帶來(lái)了生活質(zhì)量的改變，同時(shí)也形成了新的社會(huì)壓力。隨著大量人口涌入城市，在土地資源的約束下，個(gè)人期望的住房目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，特別是貧富差距的加大，導(dǎo)致住房供需失衡的情況更為嚴(yán)重。為緩解日漸尖銳的社會(huì)矛盾，促進(jìn)城市更好的發(fā)展，各國(guó)政府都在積極探索公共住房的發(fā)展模式。改革開(kāi)放40 年來(lái)，我國(guó)住房制度改革和發(fā)展取得了歷史性成就，但是隨著城市發(fā)展和現(xiàn)代化的不斷加快，城市中低收入階層住房問(wèn)題仍然比較突出，已成為制約社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙，而且，在實(shí)施公共住房政策過(guò)程中，保障覆蓋率偏低、房源偏少、社會(huì)參與不積極等問(wèn)題始終未能很好解決，因此，需系統(tǒng)地對(duì)公共住房增量及空間規(guī)劃布局加以探索。公共住房，事關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，如何妥善解決公共住房問(wèn)題，既是發(fā)展策略問(wèn)題，又是社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，維系千家萬(wàn)戶(hù)。

二、公共住房

（一）公共住房定義

不同地區(qū)的學(xué)者對(duì)公共住房給出了定義，譬如：中國(guó)香港大學(xué)趙麗霞認(rèn)為公共住房是由政府或開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)建設(shè)針對(duì)中低收入人群以低于市場(chǎng)價(jià)格出租或者出售的房屋；陳杰和景娟認(rèn)為公共住房是由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的有一定戶(hù)型限制的針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)地位的人群通過(guò)現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼滿足其住房需求的可負(fù)擔(dān)房以及經(jīng)濟(jì)適用房；部分內(nèi)地及中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為公共住房是由政府開(kāi)發(fā)針對(duì)低收入或特殊人群的租賃房；新加坡部分學(xué)者認(rèn)為公共住房是由政府主導(dǎo)針對(duì)中低收入人群的租賃或自購(gòu)房。本文認(rèn)為根據(jù)公共住房的核心屬性——公共性，它應(yīng)該是指由政府作為行動(dòng)主體，以直接提供或補(bǔ)貼的方式，針對(duì)中低收入、特殊家庭、特定人才層次（深圳將人才房納入公共體系）等特定人群提供的租賃住房和可負(fù)擔(dān)房。

（二）國(guó)內(nèi)公共住房發(fā)展軌跡

1949 年后，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，住房由職工所在單位供應(yīng)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后，住房投資過(guò)少，城鎮(zhèn)居民住房長(zhǎng)期處于緊缺狀態(tài)，成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活的障礙。國(guó)家從20世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步推動(dòng)住房制度改革.旨在推動(dòng)住房貨幣化，同時(shí)加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，明確家庭收入低、中、高分別對(duì)應(yīng)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和商品住房，較好滿足了廣大居民住房需求。從1980 年開(kāi)始，政府住房政策具體如表1 所示。

表1 1980 年以來(lái)的住房政策

三、國(guó)外和中國(guó)地區(qū)TOD 發(fā)展模式

TOD（transit-oriented development)概念最早出現(xiàn)在《下一代的美國(guó)大都市地區(qū)：生態(tài)、社區(qū)和美國(guó)夢(mèng)》一書(shū)中，美國(guó)建筑師彼得·卡爾索普提出：以公共交通為導(dǎo)向進(jìn)行開(kāi)發(fā)，是規(guī)劃一個(gè)居民或者商業(yè)區(qū)時(shí)，使公共交通的使用最大化的一種非汽車(chē)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)方式。其中心設(shè)置鐵路或公交站點(diǎn)，圍繞站點(diǎn)進(jìn)行高密度的商業(yè)及居住混合地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

在解決民眾的居住生活問(wèn)題以及讓公共住房真正發(fā)揮政府保障作用等方面，新加坡和中國(guó)香港的做法具有典型的參考意義，他們利用TOD 模式走出了成功的公共住房發(fā)展之路。

（一）新加坡TOD 模式的運(yùn)用

新加坡是世界上運(yùn)用TOD 模式最成熟的國(guó)家之一，上世紀(jì)50 年代以后，新加坡共規(guī)劃建設(shè)了26 個(gè)新市鎮(zhèn)，1950 年新市鎮(zhèn)女皇鎮(zhèn)，1960 年新市鎮(zhèn)大巴窯，1970 年新市鎮(zhèn)宏茂橋，1980 年新市鎮(zhèn)淡濱尼，1990 年新市鎮(zhèn)榜鵝。其中淡濱尼獲得聯(lián)合國(guó)頒發(fā)的“世界最佳人居環(huán)境獎(jiǎng)”，是新加坡規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)典之作。

新加坡淡濱尼全鎮(zhèn)占地20.61 平方公里，承載人口為26.5萬(wàn)人，離新加坡CBD約14公里，全鎮(zhèn)有66599套住房，居住人口約239100 人，主要是以高密度居住為主，另外規(guī)劃了公共服務(wù)的底層空間，形成靈活的公共服務(wù)形式。在保證住房數(shù)量的同時(shí)，充分規(guī)劃了各街區(qū)的可用空間，縮短了居民日常短程出行的道路，同時(shí)重新設(shè)計(jì)了沿街商業(yè)、廣場(chǎng)商業(yè)等形式，豐富了公共設(shè)施。

榜鵝新市鎮(zhèn)位于新加坡東北角的榜鵝碼頭附近，緊靠快速路，毗連盛港鎮(zhèn)，面積約9.57 平方公里。市鎮(zhèn)里連接地鐵的輕軌站布置在距居民住處300 米的范圍內(nèi)，社區(qū)內(nèi)巴士作為軌道交通的補(bǔ)充，豐富了人們出行的方式。這種出行模式改變了居民的生活方式，也影響了榜鵝新市鎮(zhèn)的人文環(huán)境，此外，毗鄰的高速路也為選擇其他出行方式提供了便捷的條件。規(guī)劃時(shí)，由于充分考慮了人民對(duì)生活質(zhì)量的要求，市鎮(zhèn)里的公共住房已經(jīng)接近私人住宅的水平。同時(shí)，10%的住房采用了共管公寓的形式，公共住房比例下調(diào)到60%，使得社區(qū)更具有活力。

圖1 淡濱尼空間布局

圖2 榜鵝新市鎮(zhèn)空間規(guī)劃

新加坡TOD 體系最大程度地整合土地使用和交通規(guī)劃，每個(gè)新城結(jié)合新加坡公共住宅建設(shè)計(jì)劃，在新城的中心建設(shè)大量高密度的高層公共住宅，保證了公共住房的供應(yīng)，以此來(lái)緩解城區(qū)人口壓力。到今天為止，90%的新加坡人擁有了自己的住房，因此，新加坡成為世界上最成功的TOD 規(guī)劃地區(qū)之一。

（二）中國(guó)香港TOD 模式：與緊湊型理念結(jié)合的實(shí)踐

中國(guó)香港陸地面積為1106.66 平方公里，總?cè)丝诩s741 萬(wàn)人，人口密度6697.58 人/平方公里，從1973 年推行新市鎮(zhèn)計(jì)劃以來(lái)，堅(jiān)持均衡發(fā)展，不斷興建的市鎮(zhèn)抵消了人口數(shù)量增長(zhǎng)帶來(lái)的住房壓力。1980 年起最新規(guī)劃的市鎮(zhèn)包括將軍澳、天水圍以及東涌，其開(kāi)發(fā)的核心理念是通過(guò)軌交建設(shè)引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)，圍繞站點(diǎn)對(duì)周邊路網(wǎng)及人行通道進(jìn)行規(guī)劃，同時(shí)采用緊湊型理念，提高住宅開(kāi)發(fā)容積率（一般在8-9），在新建軌交的同時(shí)對(duì)其站點(diǎn)周邊土地進(jìn)行綜合性開(kāi)發(fā)，形成以軌交為焦點(diǎn)的住宅與商業(yè)綜合體，保證住宅數(shù)量的增加，同時(shí)有利于公共住房增加。

香港地區(qū)的這種TOD 模式在解決人口與規(guī)劃空間矛盾的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了人口的有效聚集，為各種公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施的建設(shè)提供了更多的空間，通過(guò)交通樞紐與住房規(guī)劃的有效結(jié)合，保障了土地的高效利用，也增加了公共住房的供應(yīng)。

圖3 香港沙田第一城社區(qū)

四、以深圳市為例探索TOD 模式對(duì)公共住房的作用

（一）深圳公共住房現(xiàn)狀

新供應(yīng)用地一直是深圳市公共住房籌建的重要依托，《深圳市住宅用地供應(yīng)五年中期規(guī)劃與三年滾動(dòng)計(jì)劃》顯示，2019-2020 年人才住房和保障性住房新供應(yīng)用地幾乎為零，目前新供應(yīng)用地不足“十二五”的一半，存量土地不足計(jì)劃建設(shè)用地的三分之一。由表2 可知，新供應(yīng)用地建設(shè)比例逐年下降，截至2018 年底，新供應(yīng)用地建設(shè)占比66.2%，未來(lái)預(yù)期可完成項(xiàng)目占比下降為45.3%。

由表3 可知，深圳市常住人口六年增長(zhǎng)18.6%，戶(hù)籍人口六年增加了51.1%，接近常住人口增長(zhǎng)量的三倍。公共住房目前主要以戶(hù)籍人口為保障對(duì)象，戶(hù)籍人口增幅顯著，對(duì)于未來(lái)公共住房政策制定、住房建設(shè)工作都提出了更高的要求，在黨的十九大明確要求實(shí)現(xiàn)“住有所居”的前提下，公共住房需求量顯著上升。在百姓存在住房困難、人才吸引力受住房問(wèn)題困擾等形勢(shì)下，公共住房對(duì)緩解人口增長(zhǎng)帶來(lái)的住房壓力、保持城市的健康發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。因此公共住房增量問(wèn)題是深圳市政府面臨的挑戰(zhàn)。

表2 深圳市公共住房建設(shè)情況

表3 深圳市2012-2017 年常住人口及戶(hù)籍人口統(tǒng)計(jì)

（二）深圳市TOD 模式發(fā)展及現(xiàn)狀

近年來(lái)國(guó)內(nèi)外各地區(qū)的TOD 模式多以軌道交通為核心。軌道交通項(xiàng)目建設(shè)對(duì)縮短市民通勤時(shí)間、加大住房供應(yīng)保障、提升居住品質(zhì)都起到了推動(dòng)作用。同時(shí)，對(duì)緩解城市交通壓力，推行綠色出行很有必要，人們更多地在步行范圍內(nèi)解決工作生活所需，為城市生態(tài)化、低碳化建設(shè)開(kāi)辟了更好的發(fā)展思路。以TOD 模式重新規(guī)劃土地資源，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)人口就業(yè)居住已經(jīng)成為城市可持續(xù)發(fā)展的新策略。近年來(lái)，深圳市公共住房土地供應(yīng)嚴(yán)重缺乏，保障對(duì)象數(shù)量逐年上升，急需改善公共住房現(xiàn)有供應(yīng)體系，拓寬公共住房增量發(fā)展渠道。就近來(lái)發(fā)展情況來(lái)看，大型安居社區(qū)建設(shè)，TOD 地鐵上蓋物業(yè)、站點(diǎn)以及沿線建設(shè)，對(duì)促進(jìn)深圳市公共住房增量發(fā)展具有積極意義。

常見(jiàn)的TOD 開(kāi)發(fā)模式主要有四種：一是軌交終點(diǎn)的新城開(kāi)發(fā)模式，深汕合作區(qū)發(fā)展更趨向于此模式；二是地鐵上蓋站點(diǎn)物業(yè)開(kāi)發(fā)模式，如前海的龍海家園、竹子林車(chē)輛段項(xiàng)目等都是地鐵上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)的成功案例；三是TOD軌道交通沿線的物業(yè)開(kāi)發(fā)，深圳地鐵三號(hào)線、四號(hào)線、六號(hào)線都在積極實(shí)踐；四是以站點(diǎn)為核心的城市綜合體開(kāi)發(fā)，如益田假日廣場(chǎng)、華潤(rùn)萬(wàn)象城等?，F(xiàn)就近年深圳TOD 發(fā)展成效進(jìn)行歸納分析。

第一種：以TOD 為導(dǎo)向的新城開(kāi)發(fā)模式

深汕合作區(qū)作為深圳向東拓展輻射的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，其合作區(qū)模式就充分利用了以TOD 為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)道路71 條，已建成58 條，總長(zhǎng)141.24 公里，重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)內(nèi)紅海大道、深汕大道、河海大道、通港大道等“四橫六縱”城市主干路網(wǎng)建設(shè)，除此之外，規(guī)劃一條長(zhǎng)約130 公里的高速鐵路——深汕鐵路。合作區(qū)特殊的地理位置以及工業(yè)區(qū)的不斷引進(jìn)，勢(shì)必會(huì)招引一大批人才及相關(guān)工作者安家落戶(hù)。合作區(qū)計(jì)劃引進(jìn)完善的公共服務(wù)體系，包括醫(yī)療、就業(yè)、教育、娛樂(lè)，打造公共服務(wù)一體化，并向深圳靠攏看齊。如此便利的交通和完善的公共服務(wù)不僅可以緩解沿線城市特別是深圳市的人口壓力，同時(shí)，為深圳市緩解公共住房供應(yīng)緊缺提供了一定的幫助，拓寬了公共住房籌集渠道。截至目前，合作區(qū)計(jì)劃建設(shè)籌集40萬(wàn)套保障性住房。

第二種：地鐵上蓋“軌交+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式

“軌交+物業(yè)”模式指在軌道交通沿線的上方或鄰近區(qū)域進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)，其實(shí)質(zhì)是上蓋物業(yè)與軌交線路建設(shè)同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工，同時(shí)也能反哺城市軌道交通開(kāi)發(fā)成本。

地鐵上蓋“軌交+物業(yè)”模式可以對(duì)有限的土地實(shí)施全空間的復(fù)合型開(kāi)發(fā)，利用軌交段上方空間建造各類(lèi)物業(yè)，提升城市功能，提高土地的利用率，是對(duì)城市土地的二次開(kāi)發(fā)與空間拓展。

龍海家園項(xiàng)目坐落于平南鐵路西側(cè)、前海開(kāi)發(fā)區(qū)東南側(cè)，是在地鐵前海車(chē)輛段上建設(shè)的公租房小區(qū)，總建筑面積703701.12 平方米，共18 棟高層，可提供12363 套保障房，是公共住房地鐵上蓋物業(yè)一次全新探索。龍海家園項(xiàng)目運(yùn)用了國(guó)內(nèi)最為前沿的綜合上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)理念，汲取了建筑學(xué)、交通學(xué)、景觀學(xué)、市政環(huán)境工程學(xué)、生態(tài)學(xué)等先進(jìn)的設(shè)計(jì)和TOD 綜合開(kāi)發(fā)技術(shù)。截至2019 年，深圳軌道交通一、二、三期均已規(guī)劃完成，緊鄰五號(hào)線、寶安大道、深南大道、北環(huán)大道，達(dá)到地上地下交通出行立體式全覆蓋。這對(duì)于地鐵上蓋物業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了極好的循環(huán)模式。

第三種：TOD 沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)

以地鐵六號(hào)線為例論述TOD 對(duì)公共住房發(fā)展的影響。深圳地鐵六號(hào)線又稱(chēng)光明線，一期工程由深圳北站至松崗，全長(zhǎng)37.85 公里，設(shè)站20 座，其中換乘站6 座。主要連接龍華街道新城、石巖、光明、公明、松崗等片區(qū)，通過(guò)龍華線可換乘至福田中心區(qū)，為聯(lián)系核心城區(qū)與中部綜合組團(tuán)、西部高新組團(tuán)的城市組團(tuán)快線。

以地鐵六號(hào)線為焦點(diǎn)，深圳市提出了具體的TOD 發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃發(fā)展地鐵六號(hào)線沿線15 個(gè)法定圖則片區(qū)的TOD 發(fā)展類(lèi)型，包括8 個(gè)地區(qū)級(jí)城市型TOD、5 個(gè)社區(qū)型TOD 和2 個(gè)樞紐型TOD。差異化定位，契合綜合規(guī)劃發(fā)展結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化中心職能，有序地引導(dǎo)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四種：以站點(diǎn)為核心的城市綜合體開(kāi)發(fā)

深圳以站點(diǎn)為核心的城市綜合體開(kāi)發(fā)已經(jīng)獲得較好經(jīng)驗(yàn)，如華潤(rùn)萬(wàn)象城、益田城市廣場(chǎng)以及塘朗城項(xiàng)目等，已經(jīng)成為T(mén)OD 綜合體開(kāi)發(fā)的代表，拓展了城市空間，提高了土地利用率。截至2018 年末，深圳地鐵沿線開(kāi)發(fā)了12個(gè)物業(yè)項(xiàng)目，總規(guī)劃面積約11.9 平方公里，其中地鐵上蓋物業(yè)面積約為10 平方公里，相當(dāng)于為深圳市再造了1平方公里土地。在開(kāi)發(fā)綜合體的同時(shí)，增加公共住房數(shù)量，滿足城市居民住房需求。深圳地鐵在前海、橫崗、塘朗、蛇口西等四個(gè)地鐵車(chē)輛段，增加總計(jì)185.83 萬(wàn)平方米、共2.23 萬(wàn)套公共住房，占全市公共住房建設(shè)總量的三分之一，現(xiàn)已全部竣工交付。安托山1200 套人才住房、塘朗F 地塊737 套人才住房也開(kāi)工建設(shè)，將進(jìn)一步滿足城市居民的住房需求。這一舉措同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益，住房累計(jì)銷(xiāo)售額超過(guò)440 億元，物業(yè)開(kāi)發(fā)反哺軌交建設(shè)資金超過(guò)250 億元。

圖4 龍海家園

圖5 大型站點(diǎn)的空間規(guī)劃

（三）TOD 模式對(duì)公共住房增量的啟示

深圳市人口密度持續(xù)加大，既是城市轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的必經(jīng)之路，也是土地資源約束下的無(wú)奈之舉。借助于軌道交通的TOD 模式可緩解交通擁堵，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，因此軌道交通布局之初就應(yīng)與土地開(kāi)發(fā)規(guī)模、時(shí)限、模式、性質(zhì)、管理深度匹配。為了更好地應(yīng)用TOD 模式增加公共住房的數(shù)量，筆者有以下三點(diǎn)建議：

1.提高地鐵沿線公共住房建設(shè)比例。2019 年前竣工項(xiàng)目以及未來(lái)預(yù)期可供應(yīng)項(xiàng)目大多圍繞地鐵站點(diǎn)建設(shè)，市民對(duì)地鐵可達(dá)性認(rèn)可度較高，從城市綜合體等的發(fā)展也可見(jiàn)地鐵物業(yè)價(jià)值，除了便利的交通、良好的配套，地鐵公交的可達(dá)性直接影響居住者的出行時(shí)間成本。因此，建議提高地鐵沿線公共住房建設(shè)比例。已建的項(xiàng)目仍存在兩點(diǎn)不足。一是公共住房建設(shè)比例偏低，建議提高比例。二是公共住房建設(shè)與周邊配套設(shè)施規(guī)劃不同步，建議盡可能同步規(guī)劃、建設(shè)，使布局建設(shè)一體化。

2.大力發(fā)展軌交站點(diǎn)為核心的大型安居社區(qū)。建立以樞紐為核心的站點(diǎn)開(kāi)發(fā)模式，在站點(diǎn)步行范圍內(nèi)建設(shè)大型安居社區(qū)，需配置相應(yīng)的商業(yè)、娛樂(lè)、體育、文化設(shè)施等。同時(shí)，以軌交站點(diǎn)為核心，以步行和使用公共交通為原則對(duì)接軌道交通，進(jìn)行全方位一體化出行布局優(yōu)化和整合，改善周邊交通環(huán)境與面貌，指導(dǎo)車(chē)站周邊交通對(duì)接設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)軌道交通與其他交通方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，大型安居社區(qū)也可借此一并解決供需不平衡和規(guī)劃不合理的問(wèn)題。

3.地鐵沿線公共住房及住房改造一體化設(shè)計(jì)。預(yù)計(jì)2022 年，深圳地鐵將有15 條運(yùn)營(yíng)線路，有總長(zhǎng)586 公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。各條線路應(yīng)結(jié)合各區(qū)發(fā)展規(guī)劃布局公共住房配建，軌道交通要設(shè)計(jì)更多的出入口方便人民出行，并做好換乘方式的無(wú)縫銜接，這些均是提高出行效率和使公共住房真正惠及于民的關(guān)鍵。對(duì)已完工地鐵沿線項(xiàng)目進(jìn)行全面的摸查，發(fā)掘潛在項(xiàng)目，進(jìn)行更新改造，提升土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與容積率，結(jié)合各地整體規(guī)劃，形成商業(yè)綜合體型的一體化開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，盡可能緩解市區(qū)居民就近住房的壓力，為公共住房建設(shè)提供更多的保障，使公共住房發(fā)揮更好的效果。

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