非法移民治理語境下的遣返概念解析

覃 嫄，鐘 赫

（1.廣州出入境邊防檢查總站，廣東 廣州 510660；2.貴州警察學(xué)院，貴州 貴陽 550005）

隨著經(jīng)濟發(fā)展和綜合國力上升，在經(jīng)濟因素和勞動力市場的影響下，我國正由移民的來源國和過境國，逐步向移民的目的國轉(zhuǎn)變，非法入境我國的外籍人員數(shù)量有所增加。在一段時期內(nèi)，個別地區(qū)非法入境、非法居留、非法就業(yè)的外國人仍處于增量加速、存量難減的狀態(tài)。遣返則是止增減存的重要手段之一。在國際實踐中，遣返是主權(quán)國家開展移民綜合治理不可或缺的工作環(huán)節(jié)，可以移除境內(nèi)違反法律法規(guī)及其他不受歡迎的外國人，可以在經(jīng)濟蕭條時期驅(qū)逐外國勞動力，還在維護國家安全和打擊跨國有組織犯罪中發(fā)揮重要作用。[1]在我國法律框架下，要實現(xiàn)遣返工作的目的要義，理解和把握遣返概念的內(nèi)涵與外延是第一步。

一、從廣義和狹義解析遣返概念

遣返一詞的使用領(lǐng)域較廣，在國際法、國際條約及中國法律文件中出現(xiàn)的有海員遣返、船員遣返、收容遣返、引渡和遣返、被拐賣受害人遣返等語義，內(nèi)涵共性為人員的返回、退回。在非法移民治理語境下，遣返一詞出現(xiàn)在移民管理工作的主要依據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（以下簡稱《外管條例》）中，國際移民組織也對遣返做出了詞義解釋。

（一）廣義遣返概念

國際移民組織的詞義解釋中，遣返（return）是指廣泛意義上的移民返回或被帶回其出發(fā)地，包括一國境內(nèi)的流離失所者（IDPs）或退伍復(fù)原戰(zhàn)士（demobilized combatants）的返回或被帶回，也包括跨國境移民勞工、難民、尋求庇護者的返回或被帶回，包括自發(fā)遣返（spontaneous return）、自愿遣返（voluntary return）、協(xié)助遣返（assisted return）和強制遣返（forced return）等4種形式。自發(fā)遣返是指移民以單人或群體為單位，在未接到任何協(xié)助的情況下，自愿自主返回來源國的行為。自愿遣返是指移民自愿主動在接受/未接受幫助的情況下，返回來源國或前往第三國的行為。協(xié)助遣返是指移民自愿主動在接受行政、法律或財務(wù)支持，以及安置協(xié)助的情況下，返回來源國的行為。強制遣返是指主權(quán)國家對拒絕入境外國人或終止外國人在該國停留居留，依據(jù)行政命令和司法程序?qū)⑵淝卜抵羾畤?、常住地國家（地區(qū)）、出生地國家（地區(qū)）及其他可以遣返的第三國等行為。[2]

return一詞在《英漢大詞典》《21世紀(jì)英漢漢英雙向詞典》中作不及物動詞用，意為回（到）、返（抵），國際移民組織對該詞的解釋中包含了以國境內(nèi)、跨國境的移民返回的各類情形。聯(lián)合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》官方英文和中文版本中，英文單詞return的對應(yīng)翻譯為遣返。聯(lián)合國難民署、國際移民組織的文件和行動計劃，將voluntary return稱為自愿遣返，assisted return稱為協(xié)助遣返。國內(nèi)學(xué)者在移民治理的討論中，將return翻譯為遣返或返回的皆有。這一定義涵蓋的4種情形均為移民的返回或被帶回，對象覆蓋了難民和尋求庇護者，可以看作廣義概念的基礎(chǔ)。

在這基礎(chǔ)上，有三處值得商榷：一是在《辭?！分校卜凳侵浮扒菜蜑樵帯?，帶有強制或外力協(xié)助的意味，因此自發(fā)遣返（spontaneous return）不符合漢語遣返語義，應(yīng)取“返回”的語義，但涉及難民及庇護申請者未能通過甄別后的自主返回或前往第三國，因客觀上不具備能在目的國停留的身份和認(rèn)可條件而作出此類選擇的，仍然應(yīng)稱為遣返，應(yīng)在定義中細化說明；二是非法移民治理語境下的移民是指客觀存在跨國境行為的人員，該定義的國境內(nèi)流離失所人員和復(fù)員戰(zhàn)士的遣返，不屬于移民管理的范疇，對應(yīng)劃分在民政和退役軍人管理的范疇；三是應(yīng)該補充遣返中的利益相關(guān)方，以便于理解和劃分范圍。

通過結(jié)合國際移民組織的定義和中文語義，廣義上的遣返，是指廣泛意義上的移民返回或被帶回其出發(fā)地，包括跨國境移民勞工、難民、庇護申請者的返回或被帶回，包括自愿遣返（voluntary return）、協(xié)助遣返（assisted return）、強制遣返（forced return）和難民及尋求庇護者在未能獲得相應(yīng)地位情況下的自發(fā)遣返（spontaneous return）等形式，涉及的利益相關(guān)者包括雇主、政府、國際組織、公民社會及個人家庭。嚴(yán)格意義上，難民、尋求庇護者和移民不能混淆。難民的定義由國際法規(guī)定，特指因種族、宗教、國籍、身為某一特定社會團體的成員或具有某種政治見解，不受或不愿意受其來源國保護的人，通過甄別取得難民地位的人，其權(quán)益受到國際法保護；移民一詞的定義并沒有國際法規(guī)定，移民權(quán)益受《世界人權(quán)宣言》保護。在聯(lián)合國文件解釋中，為確保難民的特定權(quán)利受到保護，不應(yīng)混淆概念，也不應(yīng)將二者看作包含與被包含的關(guān)系。[3]134為盡量拓寬移民管理中遣返對象的范圍，更多地列舉情形，難民和尋求庇護者雖然不屬于非法移民，但也在這一語境下一并討論，納入遣返的廣義概念中。

（二）狹義遣返概念

在各個國家和地區(qū)的法律條文中，遣返一詞表現(xiàn)為主權(quán)國家依照相關(guān)法律規(guī)定、履行法定程序移除非本國公民的行為，對象不包括受“不推回”原則保護的難民和尋求庇護者。如加拿大《移民和難民保護條例》規(guī)定的遣返離境令（Removal Orders），包括離境令（Departure Order）、遣送令（Exclusion Order）、驅(qū)逐令（Deportation Oder），我國香港特別行政區(qū)《入境條例》的遣送令（Removal Orders）和遞解令（Deportation Oder）。非法移民治理語境下，對我國執(zhí)法實際而言，狹義上的遣返，主要依據(jù)《出境入境管理法》和《外管條例》作探討辨析。

《出境入境管理法》中，遣返一詞共出現(xiàn)5次。其中第12條、第75條中共出現(xiàn)3次，表述的是中國公民出境后被其他國家或地區(qū)遣返的情形，這是指境外移民機關(guān)開具法律文書委托交通運輸工具帶回或境外移民機關(guān)派員直接送達口岸。當(dāng)事人非法行為被處理后自行返回的，不屬于該條文遣返所指的到我口岸后正常入境。此處的遣返其實包括中國公民被境外移民機關(guān)履行法律程序，采取手段強制出境的各類情形，遣送出境、遞解離境、驅(qū)逐出境均屬于此范疇。在第六章標(biāo)題出現(xiàn)1次，表述“調(diào)查和遣返”，該章節(jié)與遣返相關(guān)的內(nèi)容是涉及遣送出境的條文。第63條出現(xiàn)1次，表述被拘留審查或者被決定遣送出境但不能執(zhí)行的人員，應(yīng)當(dāng)羈押在居留所或者遣返場所?！锻夤軛l例》中，遣返一詞一共出現(xiàn)4次，第四章標(biāo)題“調(diào)查和遣返”出現(xiàn)1次，該章節(jié)與遣返相關(guān)的內(nèi)容是涉及限期出境、遣送出境、驅(qū)逐出境的條文。在第29條出現(xiàn)3次，表述的內(nèi)容均為遣返場所，明確了羈押對象為被拘留審查的外國人、被決定遣送出境或者驅(qū)逐出境不能立即執(zhí)行的外國人。

不難看出，無論是中國公民被遣返還是遣返外國人，主體都是國家或地區(qū)，不包括國際組織等各類非政府機構(gòu)。遣返必須經(jīng)過法定程序，形式上都體現(xiàn)了執(zhí)法機關(guān)的強制性，并做出措施確保遣返對象離境。從我國實踐出發(fā)，狹義上的遣返應(yīng)指我國公安機關(guān)依照相關(guān)法律規(guī)定，履行法定程序，對外國人做出遣送出境或者驅(qū)逐出境的處理。這里限期出境與對中國公民被遣返的內(nèi)涵不對等，限期出境對象也不屬于羈押遣返場所的類型，不屬于狹義遣返概念。

（三）遣返和遣送

國際移民組織概念中，遣送（Removal）也可以看作驅(qū)逐（Deportation）、逐出（Expulsion），指主權(quán)國家在拒絕非本國公民入境或終止其停居留權(quán)利后，簽發(fā)驅(qū)逐、逐出、遣送令，將非本國公民作為客體從本國領(lǐng)土移至其來源國或第三國的行為。在廣義上，遣返包括各類返回的情形，對象包含移民、難民和尋求庇護者，有自發(fā)、自愿、協(xié)助和強制多種類型，涉及多個利益方和參與者。遣送是強制措施、強制行為，主體是主權(quán)國家，對象為非本國公民，需要經(jīng)過法定程序簽發(fā)文書命令。在此維度，遣送的特點、要件與遣返概念中強制遣返相符，是其中的主要表現(xiàn)形式。

在《出境入境管理法》中，遣送一詞出現(xiàn)10次，分別在第21、58、62、63條，表述的都是遣送出境這一強制措施，執(zhí)法主體為縣級以上地方人民政府公安機關(guān)和出入境邊防檢查機關(guān)，對象為外國人和其他境外人員。在《外管條例》中，該詞出現(xiàn)8次，分別在第31、32、34、35條，表述的也是遣送出境強制措施，執(zhí)法主體及對象同上。在狹義上，遣返包含遣送出境、驅(qū)逐出境兩種處置，遣送僅為遣送出境這種強制措施的執(zhí)行行為。

不難看出，廣義狹義上的遣返所指代的都是整體工作大概念，遣送則指代的是其中由國家機關(guān)執(zhí)行強制外國人離境的行為。二者屬于包含與被包含的關(guān)系。產(chǎn)生混淆的原因，一是將廣義的遣送替代狹義的遣返使用，實質(zhì)上遣返強調(diào)的是依法移除非本國公民的處置，遣送強調(diào)的是執(zhí)法機關(guān)的確保非本國公民離境的行為。二是工作使用習(xí)慣，出入境管理工作初期至今，對于被遣返的中國公民，都需在入境時接受邊檢機關(guān)的調(diào)查詢問，使用遣返審查一詞頻率較高，在執(zhí)行遣送外國人或其他境外人員任務(wù)時，使用遣送外國人一詞頻率較高，容易產(chǎn)生遣返是個人被主權(quán)國家強制回國，遣送是執(zhí)法機關(guān)處置外國人的錯覺，或是慣性以具體工作人員的視角出發(fā)，認(rèn)為遣返就是中國人被遣返回來，遣送是指執(zhí)行遣送外國人出境。三是語言對應(yīng)，在出境入境管理法的英文版中，遣送出境和遣返對應(yīng)的英文單詞都是repatriation，這成為了認(rèn)為遣返與遣送實質(zhì)含義相同，只是表述概念不同觀點的依據(jù)。然而，該英文單詞在1949年日內(nèi)瓦第三公約《關(guān)于戰(zhàn)俘待遇公約》中第46條、日內(nèi)瓦第四公約《關(guān)于戰(zhàn)時保護平民公約》第132～135條中，是指特定遣返，[2]在國際移民組織釋義，是指戰(zhàn)俘、被拘留者、難民或平民在各國際文件規(guī)定的特定情形下，返回其國籍國的個人權(quán)利。由此可見，該英文單詞與廣義狹義遣返或遣送都不對應(yīng)，不能作為認(rèn)定遣返遣送概念實質(zhì)相同的依據(jù)。

二、從遣返時的強制情形差異解析遣返概念

根據(jù)遣返對象離開時的強制性，遣返概念可以分為自愿遣返和強制遣返兩大類。

（一）自愿遣返

自愿遣返指遣返對象在不受人身強制措施，不反對返回來源國或前往相關(guān)第三國的情況下離境。自愿遣返情形多樣，包括遣返對象主動向執(zhí)法機關(guān)報告?zhèn)€人非法入境、非法居留、非法就業(yè)等事實后自愿離境的情形；也包括遣返對象被執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)其非法入境、非法居留、非法就業(yè)等事實后，被要求自行離境的情形；還包括在相關(guān)國家及國際組織的協(xié)助下，遣返對象個人不反對離境并獲得重新安置的情形。

因自愿離境不需政府投入強制力量執(zhí)行，且遣返對象一般自行承擔(dān)遣返費用，許多國家在移民綜合治理中，優(yōu)先使用自愿遣返。例如，美國《1996年非法移民改革與移民責(zé)任法》（以下簡稱《1996年移民法》）規(guī)定，對于沒有犯罪記錄的非法移民，在其承認(rèn)自己非法進入美國的事實并同意接受監(jiān)督的情況下，可以允許自愿離境。自愿離境的外國人再次入境美國不會受限制。歐盟則通過簽發(fā)遣返指令，允許非法移民獲得7～30日的自愿離境期，在特殊情況下還可以延長。按期離境的非法移民再次入境也不受影響。[3]225

我國對外國人做出限期出境（個別法律中稱限期離境）的處理其實也屬于自愿遣返的類型。限期出境是指對違反我國法律、法規(guī)的外國人，限其在一定期限內(nèi)自行離開我國國境的行政處罰。在我國《國家安全法》《反間諜法》《治安管理處罰法》《防震減災(zāi)法》《測繪法》《出境入境管理法》《外管條例》中均對此有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《外管條例》第33條，限期出境期限最長不得超過15日。相關(guān)法律法規(guī)未對限期出境對象做出一定時間內(nèi)不準(zhǔn)再次入境的規(guī)定。雖然未按期離境的非法移民會被強制執(zhí)行遣送出境，但屆時需要執(zhí)法機關(guān)重新做出處理決定，因此，限期內(nèi)的自愿自主性仍然是該類遣返的主要特征。

還有一些自愿遣返是因國家和國際組織的協(xié)助促使產(chǎn)生的。如聯(lián)合國難民署推行的協(xié)助自愿遣返計劃（Assisted Voluntary Return and Reintegration，簡稱AVRR）和強化自愿遣返舉措（Enhanced Voluntary Return and Reintegration Package，簡稱EVRRP），對象主要為未能取得難民地位的非法移民、未成年非法移民、有健康問題的非法移民等。聯(lián)合國難民署會充分與自愿遣返對象的遣返發(fā)起地、途徑地及接收地進行溝通，確保遣返對象人權(quán)與尊嚴(yán)，并幫助其在接收地安置、融入和立足。早在處理我國香港地區(qū)的越南船民問題時，聯(lián)合國難民署就曾作出自愿遣返實踐。該機構(gòu)于1988年與越南政府簽署了一份備忘錄，確定了將船民中自愿返越者送回越南的辦法。越方承諾船民不得因非法離開越南而受懲罰和迫害；返越的人將被允許回到原居住地；自愿返回者根據(jù)需要可以得到聯(lián)合國難民署的有限援助；難民署負責(zé)監(jiān)督返越者所受的待遇。[4]

在國際組織的推動下，各類協(xié)助自愿遣返已成功安置了一部分非法移民和難民。比如，從80年代起，國際移民組織陸續(xù)同希臘、荷蘭、德國等多國簽署合作條約，協(xié)助自愿遣返者返回和融入，并通過定向開展飛行計劃（Pilot Project），集中退回安置同一國籍的未獲難民地位的尋求庇護者。[5]2019年聯(lián)合國難民署國家綜合評估報告（UNHCR Country Portfolio Evaluation）顯示，包括意大利、摩洛哥、安哥拉等在內(nèi)的一些國家，政府已將自愿遣返協(xié)助列為非法移民治理的綜合措施之一。上述實例中提到的協(xié)助自愿遣返，既體現(xiàn)了非法移民接受幫助后遣返的自主自愿性，也體現(xiàn)了國際組織、國家或政府的財政和行政支持，同時具備了自愿遣返和協(xié)助遣返的特性，但本部分從自愿或強制角度出發(fā)探討遣返概念含義，因此將協(xié)助自愿遣返視作自愿遣返的情形之一。

在我國，除限期離境外，其他形式的自愿遣返不普遍，在遣返總數(shù)中占比很少，主要是非政府行為。

（二）強制遣返

強制遣返指在遣返過程中對遣返對象有人身強制的情形，主要應(yīng)用于嚴(yán)重違反主權(quán)國家法律、危害一國國家安全的外國人。在遣返對象不履行自愿遣返時，遣返種類也會升級為強制遣返，以完成移除無停留居留權(quán)利外國人的任務(wù)。如在美國、歐盟，未在限期內(nèi)自愿離境的外國人會遭到正式驅(qū)逐，并同時實施5年以下不準(zhǔn)入境的禁令。美國強制遣返的情形為遣送出境和驅(qū)逐出境（也譯作遞解離境）。

在我國，強制遣返措施為遣送出境和驅(qū)逐出境，具體適用在多部法律中有所體現(xiàn)。《出境入境管理法》和《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》對適用遣送出境做出規(guī)定。其中，《出境入境管理法》第62條規(guī)定，被處限期出境，未在規(guī)定期限內(nèi)離境的，可以遣送出境。被遣送出境人員，自被遣送出境之日起1至5年內(nèi)不準(zhǔn)入境。適用驅(qū)逐出境則在《出境入境管理法》《刑法》《治安管理處罰法》《測繪法》《防震減災(zāi)法》《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》《國家安全法》《反間諜法》中有所規(guī)定。其中，《出境入境管理法》第81條規(guī)定，外國人違反本法規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，尚不構(gòu)成犯罪的，公安部可以處驅(qū)逐出境。被驅(qū)逐出境的外國人，自被驅(qū)逐出境之日起10年不準(zhǔn)入境。

與我國出入境管理工作實際相匹配，強制遣返的適用對象也不僅限于外國人，《出境入境管理法》《國家安全法》《反間諜法》《關(guān)于強制外國人出境的執(zhí)行辦法的規(guī)定》等法律規(guī)定明確，其他境外人員（含港澳臺居民）可以依法遣送出境。

三、從遣返對象被截獲時所處的地點差異解析遣返概念

根據(jù)遣返對象被截獲時的位置不同，遣返概念可以分為當(dāng)場遣返和入境后遣返兩大類。

（一）當(dāng)場遣返

當(dāng)場遣返是指遣返對象在非法入境主權(quán)國家前或試圖非法入境主權(quán)國家時被截獲并遣返的情形，遣返對象被截獲時還未取得入境權(quán)，可視為在國境線之外被攔截遣返。國內(nèi)外的移民機構(gòu)都明確將當(dāng)場遣返程序和規(guī)定與其他遣返做出區(qū)分。比如，美國《1996年移民法》第235條第2款第1項“如果負責(zé)檢查的移民官認(rèn)為一個到達入境港的移民欺詐或撒謊，或缺少有效文件，因而斷定不能入境的，該官員將命令其離境，無需進一步舉行聽證會或復(fù)審，除非該外國人聲明擔(dān)心受到迫害，或有意提出避難申請”[6]，這一程序被稱為快速遣返（expedited removal）。

在我國出入境管理執(zhí)法中，也有與當(dāng)場遣返相對應(yīng)的處理和表述。《出境入境管理法》第26條規(guī)定，對于未被準(zhǔn)許入境的外國人，出入境邊防檢查機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其返回；對拒不返回的，強制其返回。但在執(zhí)法過程中，邊防檢查機關(guān)對于在入境時被發(fā)現(xiàn)持用偽造、變造、騙取的出境入境證件出境入境的；冒用他人出境入境證件的；逃避邊防檢查的；以其他方式非法入境的；協(xié)助他人非法入境的，做出遣送出境決定，并報列實施1至5年不準(zhǔn)入境。在處理上，對未被準(zhǔn)許入境外國人責(zé)令其返回、強制其返回的這類操作，明顯帶有當(dāng)場遣返的快速退回性質(zhì)和特征。在表述上，第26條中“返回”一詞，在《出境入境管理法》（英文版）中的表述為return，與國際上遣返一詞的主要表述方式相吻合。對入境時發(fā)現(xiàn)非法入境和協(xié)助他人非法入境做出遣送出境處理，則屬于遣返中一類處置方式在移除未取得入境權(quán)非法移民上的應(yīng)用，時間節(jié)點是在移民企圖非法入境時。因此，《出境入境管理法》中對口岸發(fā)現(xiàn)未獲得入境權(quán)非本國公民或涉非法入境人員的責(zé)令返回、強制返回和遣送出境等三種處理情形，都屬于當(dāng)場遣返的概念范疇。

當(dāng)場遣返在國境線前截獲處理非法移民，彼時遣返對象的來源國和交通工具明確，執(zhí)行難度和風(fēng)險較低，又有國際公約和國際組織規(guī)定作為保障，是各個國家和地區(qū)開展源頭管控、遏止非法移民增量的重要手段，其發(fā)起和執(zhí)行機關(guān)一般為邊防檢查機關(guān)。

（二）入境后遣返

入境后遣返是指遣返對象已通過合法或非法的手段入境主權(quán)國家，在主權(quán)國家境內(nèi)被終止停留居留權(quán)并遣返的情形，是減少非法移民存量的手段。區(qū)別于當(dāng)場遣返，入境后遣返的遣返對象是在國境線之內(nèi)被發(fā)現(xiàn)后再作遣返，被剝奪的是已經(jīng)取得的入境權(quán)以及停留居留權(quán)。美國《非法移民改革與移民責(zé)任法》將其稱為正式驅(qū)逐（formal removal）。我國香港特別行政區(qū)《入境條例》第25條將其稱之為“依據(jù)遣送離境令或遞解離境令遣送離境”。

在我國《出境入境管理法》及其他相關(guān)法律框架下，入境后遣返屬于在華外國人管理工作的一部分，即指執(zhí)法機關(guān)對我國境內(nèi)的非法移民和合法入境的違法外國人依法作限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境處理，是執(zhí)法中關(guān)于遣返工作的主要構(gòu)成，也是“三非”外國人治理“去庫存”的重要手段。執(zhí)行入境后遣返常常面臨身份核實、費用承擔(dān)、遠途監(jiān)督、警力消耗等諸多難點，但也已經(jīng)存在有較為完善的體系和成熟的操作。目前，我國大部分省份入境后遣返工作壓力尚屬于可控階段，但隨著我國國力進一步提升，與周邊國家經(jīng)濟差距進一步加大，非法移民增幅也可能隨之?dāng)U大，入境后遣返工作也將面臨更多挑戰(zhàn)。

四、我國非法移民治理下的遣返概念

在我國開展非法移民治理過程中，遣返概念的外沿和內(nèi)涵也在隨形勢變化而變化，上述概念解析可以幫助我們理解國際和國內(nèi)的遣返形式的類型，然而廣義的概念太寬泛，狹義的概念涵蓋不全面，究竟該如何定義遣返呢？法律規(guī)定的限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境三種處置就能代表執(zhí)法機關(guān)的全部工作嗎？

作者認(rèn)為恰當(dāng)定義目前及今后一段時間的遣返概念還應(yīng)緊密結(jié)合非法移民治理實際，以主權(quán)國家賦權(quán)的執(zhí)法機構(gòu)為主要視角，立足于遣返的目標(biāo)、原則、主體、對象進行解析。不能簡單地將遣返等同于三種法律處置，否則，很可能限制執(zhí)法機關(guān)的思維和視角，也難以體現(xiàn)非法移民治理中，遣返工作作為終結(jié)環(huán)節(jié)的重要作用。

執(zhí)行限期離境、遣送出境、驅(qū)逐出境是移除境內(nèi)無入境權(quán)和停留居留權(quán)非本國公民的具體措施，但遣返工作中如何實現(xiàn)遣而不返、如何在“不退回”原則下處理不能取得難民地位尋求庇護者、如何清退難以查清身份待遣對象、如何與外國人在境內(nèi)管理各個關(guān)節(jié)銜接順暢等問題，都要求執(zhí)法機關(guān)主動考慮通過制定配套政策、加強政府間溝通、適當(dāng)與國際組織協(xié)作等方式謀求解決方案。

國際社會在開展特定對象的移除工作中，有諸多來源國、目的國、過境國、安置國共同解決非常規(guī)移民問題的實例。比如，歐盟與毗鄰國家簽署再入境協(xié)定（Readmission Agreement），要求協(xié)議國接收來自該國的常住非本國公民甚至途經(jīng)該國的第三國公民，[7]以解決遣返對象國籍身份不明長期滯留的問題。英國與非法移民的可能來源國合作開展人員識別，以外交、學(xué)研、執(zhí)法合作等渠道邀請專家駐點，協(xié)助判定不作國籍自述或自述情況無法核查人員的國籍，推進解決身份核查問題。不少人口增長率低或負增長的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家（OECD Country），順應(yīng)移民推拉效應(yīng)，通過綜合施策利用潛在的非法移民作為勞動力，填補本國公民不愿意從事“3D”工作（即臟的Dirty， 低下的Degrading和危險的Dangerous）的空白，同時發(fā)揮目的國、來源國政府以及雇傭企業(yè)的合力，進一步控制和管理此類移民勞工。美國在布什政府時期推行客工計劃（Guest Worker Program，以合同為期限由雇主擔(dān)保給予非法移民短期合法工作身份，限制其活動范圍和福利，允許其正常出入境），[8]也是使非法移民由地下轉(zhuǎn)為地上的解決方案之一。意大利則通過與其非法移民主要來源國之一的突尼斯簽訂遣返協(xié)議，每周遣送80人，平均每月向外遣送400人。[9]意政府主要通過鼓勵國民赴突旅游、在突開辦企業(yè)工廠等手段，幫助突尼斯經(jīng)濟發(fā)展，以增強來源國對本國國民的吸引力，減少經(jīng)濟原因的非法移民，同時也為遣返對象在本國融入創(chuàng)造大環(huán)境。

上述有關(guān)遣返的實例和做法，體現(xiàn)了主權(quán)國家及其責(zé)任部門，將這類移除工作作為移民治理的重要內(nèi)容，立足于本國利益，結(jié)合國際和地區(qū)形式，發(fā)揮地緣政治優(yōu)勢，深入開展政府間合作，運用互惠互利的國際協(xié)議，堵住源頭、疏通渠道、清理存量，不斷向本國的治理目標(biāo)靠攏。因此，我國要達到新形勢下非法移民治理的理想目的和效果，從執(zhí)法機關(guān)的角度出發(fā)，遣返涉及的工作內(nèi)容不能只滿足于機械地完成好法律規(guī)定的各類處置，還應(yīng)該涵蓋政府部門的綜合配套措施。

最后，作者嘗試以目前形勢下遣返工作的目的+主體+原則+措施+對象為要素，對工作中應(yīng)該掌握的遣返概念進行定義，即以綜合治理非法移民為目的，主權(quán)國家執(zhí)法機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定，以限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境為主要現(xiàn)實手段，將被拒絕入境和終止停留居留的非本國公民從領(lǐng)土上移除的行為，以及確保終結(jié)非法移民行為的綜合政策和有關(guān)舉措。