西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作介入社會治理的路徑分析

謝景慧

(1.貴陽學(xué)院 法學(xué)院，貴州 貴陽 550005；2.貴州民族大學(xué) 社會學(xué)與公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

黨的十八大以來，社會治理問題備受學(xué)術(shù)界和社會廣泛關(guān)注，在接下來的幾年政府工作報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)了社會治理的重要地位。從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了新時期執(zhí)政者執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、對社會組織的期待以及對民生的關(guān)注；同時，社會工作與社會治理在國家政策高度上第一次被結(jié)合起來。在這樣的大背景下，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何結(jié)合本土特點(diǎn)，運(yùn)用社會工作進(jìn)行社會治理就成為一個需要探討的重要課題。

一、社會治理與社會工作關(guān)聯(lián)分析

1.從兩者在國內(nèi)的出現(xiàn)背景來看，兩者都是回應(yīng)社會需求的產(chǎn)物

我國從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，一方面是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、公共文明提升、執(zhí)政理念創(chuàng)新的表現(xiàn)，另一方面也是伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而來的大量社會問題的必然要求。只有回應(yīng)社會需求，才能維持發(fā)展成果，繼續(xù)文明發(fā)展，保有發(fā)展內(nèi)涵。社會工作作為一個從西方“移栽”過來的新鮮事物，在我國沒有“種子——發(fā)芽——施肥——成長——壯大”這樣一個自然完整的生命歷程，而是把在別人的土壤上長大的大樹直接移栽過來，雖然有教育力量的因素，但根本原因仍然是解決社會問題回應(yīng)社會需求，這也是社會工作專業(yè)自始至終的基本使命。

2.從兩者的內(nèi)涵來看，社會治理強(qiáng)調(diào)多元主體、平等協(xié)商、共同自治，其最終目標(biāo)是達(dá)成一種“善治”，是一種使公共利益最大化的社會管理過程，它的本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，體現(xiàn)政府與公民的良好合作以及公民的積極參與，實(shí)現(xiàn)管理的民主化[1]

社會工作發(fā)源于西方基督教，以助人、愛、公平正義、以人為本等價值理念為基礎(chǔ)，運(yùn)用個案工作、小組工作及社區(qū)工作等專業(yè)方法與技術(shù)，幫助有困難的弱勢群體走出困境、增強(qiáng)能力，以提高全社會福祉為目標(biāo)，其內(nèi)涵包括解決社會問題、預(yù)防社會問題和發(fā)展社會整體福利三個依次遞進(jìn)的方面。社會治理借助國家權(quán)力系統(tǒng)與社會組織系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，以實(shí)現(xiàn)對社會的有效治理，達(dá)成社會整合、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)管理、社會發(fā)展等功能。社會工作通過專業(yè)服務(wù)，主要為弱勢群體提供專業(yè)幫助，達(dá)成復(fù)原、配置資源、預(yù)防、發(fā)展及穩(wěn)定社會的功能，社會工作的這些功能與社會治理的功能存在契合性。[2]社會工作正是從獨(dú)特的專業(yè)視角，去實(shí)現(xiàn)社會治理的基本功能。

3.社會治理與社會工作的互促互建

在社會強(qiáng)制管理的背景下，一切社會事務(wù)由社會管理者強(qiáng)力控制，社會工作介入的空間非常有限，處于邊緣地位社會工作發(fā)展面臨更大的局限性，但在社會治理理念倡導(dǎo)下，社會工作作為社會力量的一部分，發(fā)揮的空間會被釋放出來。[3]同時，社會工作積極參與社會治理，發(fā)揮專業(yè)力量解決社會問題，也會對本土社會工作的發(fā)展壯大產(chǎn)生重大影響。所以，社會工作與社會治理具有互促互建的關(guān)系。

二、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的本土背景

與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，社會服務(wù)意識與水平不高，技術(shù)落后，思想不夠開放創(chuàng)新，觀念轉(zhuǎn)變滯后等問題。具體到社會治理與社會工作發(fā)展方面，主要存在以下幾個問題：

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，技術(shù)落后，社會福利差。這也是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)最基本的一個現(xiàn)實(shí)，特別是社會工作的發(fā)展，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的依賴性比較高

由于經(jīng)濟(jì)落后，西部地區(qū)的弱勢群體存在的問題可能更多、更嚴(yán)重，社會工作服務(wù)可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素的影響而發(fā)揮受限，這是社會工作出于專業(yè)使命應(yīng)該思考并創(chuàng)新突圍的一個重要問題。目前，西部地區(qū)社會工作的發(fā)展主要依靠政府支持，社會力量(企業(yè)、基金會等)非常薄弱，資金來源單一有限，嚴(yán)重制約著社會工作發(fā)展，如何在這種背景下開展社會治理與社會工作是一個需要認(rèn)真思考的問題。

2.思想保守落后，觀念轉(zhuǎn)變滯后

相對于發(fā)達(dá)地區(qū)，受社會資本與地區(qū)氛圍的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)容易安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，求穩(wěn)怕變，不敢創(chuàng)新，有嚴(yán)重的等、靠、要依賴思想。[4]社會治理與社會工作都是新思想新理念支撐下的產(chǎn)物，特別是社會工作，是一個以價值理念為靈魂的感性事業(yè)，其落地生根都需要以理念創(chuàng)新為前提。雖然國家政策層面不斷出臺社會治理創(chuàng)新的指導(dǎo)意見，但傳達(dá)到西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的過程以及地方轉(zhuǎn)化為具體有效的行動的過程非常漫長，這種觀念上的封閉落后一方面會影響政府對社會問題、弱勢群體的應(yīng)對方式，另一方面也會影響對社會工作的認(rèn)知與接納。

3.政府職能轉(zhuǎn)變滯后，效率低下

無論是社會工作還是社會治理都需要政府執(zhí)政理念與職能的轉(zhuǎn)變，而且在兩者發(fā)展中，政府角色都很重要。在當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的背景下，政府已經(jīng)意識到社會力量在社會治理中的作用，并不斷讓渡治理空間，在一些大中城市甚至形成了很好的治理模式與效果。但西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工作重心仍然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一方面無暇顧及社會發(fā)展中產(chǎn)生的治理問題；另一方面存在治理理念轉(zhuǎn)變滯后的問題，這些都會嚴(yán)重制約社會工作參與治理的合法性與資源保障。

三、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會工作介入社會治理的路徑

1.價值理念重塑

以價值理念為生命線的社會工作在詮釋與塑造“社會治理”內(nèi)涵與精神中可以發(fā)揮很大作用：一方面，社會治理已經(jīng)不是以往對社會的粗暴控制，而是將社會公共服務(wù)和公共利益貫入社會自制邏輯和公共參與中去，核心是保護(hù)人民群眾最大利益，促進(jìn)社會公平公正，這與社會工作始終把促進(jìn)公平公正，提升人類福祉作為自己的核心價值理念相契合性。社會公正的實(shí)質(zhì)在于全體社會成員對于社會資源與財(cái)富的合理分配與享用，體現(xiàn)出受益的普遍性；另一方面，社會治理理念的體現(xiàn)關(guān)鍵在于參與者的態(tài)度和行為，社會工作仁愛、尊重、以人為本、助人、公平、公正、優(yōu)勢視角等核心價值理念倡導(dǎo)對于社會治理過程與參與者都是積極應(yīng)景的向?qū)?。[5]在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展社會治理，應(yīng)先從思想領(lǐng)域進(jìn)行變革：首先是把社會工作價值理念融入社會治理精神內(nèi)涵中，使社會治理過程充滿應(yīng)有的柔性和溫度，在確定社會治理目標(biāo)時，使目標(biāo)更加貼近民眾的需求并得到民眾的接受認(rèn)可以及參與；其次是加速社會治理參與者(政府、社會、民眾)思維方式和工作習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，如運(yùn)用社會工作尊重、接納、差別化、生態(tài)系統(tǒng)理論等理念，在問題的解決中更關(guān)注問題的成因，避免以往剛性管理的缺陷，或者在社會救助中更加注重能力建設(shè)和機(jī)會公平，避免對弱勢群體的漠視，更是對社會發(fā)展中資源合理分配需求的回應(yīng)；再次是政府部門應(yīng)以回應(yīng)社會需求為責(zé)任，體現(xiàn)服務(wù)價值取向而非管理取向。社會工作“助人自助”對社會治理的啟示，應(yīng)以服務(wù)社會為宗旨，充分調(diào)動社會力量，實(shí)現(xiàn)社會自治?？傊?，充分發(fā)揮社會工作在社會治理當(dāng)中的作用，能豐富社會治理的內(nèi)涵。社會工作要參與其中，一個重要條件是占主導(dǎo)地位的政府要具有更廣闊的治理觀，要認(rèn)識到社會治理是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益分配、公共事業(yè)發(fā)展、基本民生、社會矛盾解決等幾乎所有領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，兼具治標(biāo)與治本，并且社會組織應(yīng)獲得政府的“功能讓渡”，得到“被承認(rèn)”與“合法性”；同時，社會工作群體必須增強(qiáng)自己參與社會治理的能力。[6]

2.社會職能重新分配

在政府、社區(qū)與公民三方的關(guān)系中，政府處于較為強(qiáng)勢的地位，而社區(qū)與公民相對弱勢，因而，要構(gòu)建三者平等的合作關(guān)系，進(jìn)而加強(qiáng)聯(lián)合，共同承擔(dān)社會職能。[7]社會治理要求社會多元主體合作共治，這就要求政府對其社會職能重新規(guī)劃，并對自己的職能位置有一個合理定位。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，深化社會組織管理制度改革，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老，為農(nóng)村留守兒童、婦女、老人提供關(guān)愛服務(wù)，建立未成年人社會保護(hù)制度?！睆闹锌梢钥闯雎毮苤匦路峙涞膽?yīng)有之意。管理者應(yīng)對社會弱勢群體有相應(yīng)的職能劃分，并由多元化的社會力量(社會組織)來承擔(dān)?！罢徺I第三方服務(wù)”是目前較為主流的一種職能轉(zhuǎn)移方式，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于長期的滯后積累，其存在的某些社會問題可能較中東部發(fā)達(dá)地區(qū)更為嚴(yán)峻，需要投入的資源更多。在地區(qū)有限的資源總量下，針對更為嚴(yán)峻的社會問題的投入非常有限，這樣會形成一種制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的惡性循環(huán)。如何破解這個惡性循環(huán)，平衡好經(jīng)濟(jì)與民生、公眾利益之間的關(guān)系，是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要首先解決的問題，也是社會工作關(guān)注的核心議題。所以，結(jié)合西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的本土現(xiàn)實(shí)，需定位好管理和服務(wù)之間的比例，平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會民生之間的關(guān)系，重新劃分社會職能，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的同時把應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來。如對貴州農(nóng)村地區(qū)留守兒童問題及畢節(jié)留守兒童事件的后續(xù)關(guān)注，不應(yīng)僅僅停留在統(tǒng)計(jì)各個區(qū)縣的留守兒童數(shù)量上，或者零星散亂的短暫介入，而應(yīng)吸取教訓(xùn)，形成有效的常設(shè)服務(wù)機(jī)制。

3.培養(yǎng)并激發(fā)社會組織活力，發(fā)展社會服務(wù)

當(dāng)“社會治理”走上歷史舞臺，社會組織幾乎同時也被鄭重地一起拉上舞臺。社會治理倡導(dǎo)多元化主體合作共治，發(fā)展社會民主社會自治，促進(jìn)公平正義，最終達(dá)到“善治”。其中的“多元化主體”除了政府、企業(yè)、社會民眾等主體外，還包括具有精細(xì)化模塊分工的涵蓋解決問題、預(yù)防問題、發(fā)展性以及各類社會群體的社會組織。社會組織是社會治理創(chuàng)新的重要載體，是政府職能延伸的關(guān)鍵中介。培育并激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮社會組織的社會化功能是目前各個地區(qū)推進(jìn)的社會事業(yè)。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，社會組織在應(yīng)對社會問題，傳播社會正能量，營造良好文化氛圍，發(fā)展社會服務(wù)及提升地區(qū)福利水平等方面發(fā)揮著積極作用。但在經(jīng)濟(jì)水平較差的西部地區(qū)，推動社會組織發(fā)展則需要另理思路。眾所周知，無論是公益性社會組織還是商業(yè)性社會組織，由于服務(wù)性，其生存都要以外界財(cái)力為支撐。通常來講，政府、企業(yè)、社會以及個人是社會組織資源的主要來源，特別是企業(yè)與社會的作用尤其重要。但在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是首要任務(wù)，對社會組織的資金支持力度有限，而引入外界資源又較困難，造成西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)很多社會組織或名不副實(shí)，或舉步維艱，或缺乏規(guī)范、缺乏專業(yè)性。今方可多方面激發(fā)社會組織活力，發(fā)展社會服務(wù)：首先，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，將社會組織承擔(dān)的職能納入規(guī)劃體系，并根據(jù)條件變化調(diào)整社會組織服務(wù)范疇，從最緊急最需要應(yīng)對的領(lǐng)域開始服務(wù)，隨著條件成熟再依次向深層次發(fā)展，讓社會組織數(shù)量有序增多；其次，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會組織應(yīng)根據(jù)自身服務(wù)領(lǐng)域，適當(dāng)拓展外部資源，如企業(yè)、基金會等，最大限度地整合多方資源；再次，針對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的本土現(xiàn)實(shí)，優(yōu)先發(fā)展公益性服務(wù)組織，社會工作專業(yè)組織就是其中的中堅(jiān)力量。同等條件下，相對于其他類型社會組織，社會工作專業(yè)機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)價值理念的感性與柔韌性，在回應(yīng)社會問題、幫扶弱勢群體、開展社會服務(wù)、發(fā)展社會福利等方面更具有使命感與執(zhí)行力。

4.政策影響

在西方社會工作專業(yè)發(fā)展藍(lán)圖上，社會工作很重要的一個功能就是政策影響與倡導(dǎo)，根據(jù)專業(yè)自身的實(shí)踐與敏銳觀察，代表社會公共利益，代表公平正義，向政策制定或決策層表達(dá)訴求。一方面，在現(xiàn)代社會治理理念下，社會組織積極參與社會事務(wù)已成為一種必然趨勢，但目前我國關(guān)于社會組織的政策或立法總體滯后于社會組織發(fā)展實(shí)踐的客觀需要，立法層次不高，缺乏系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣M織相關(guān)法律；另一方面，在社會治理創(chuàng)新初期，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，對社會問題或弱勢群體的關(guān)注與了解不全面、不系統(tǒng)，導(dǎo)致政府出臺的相關(guān)政策無法切實(shí)回應(yīng)社會需求。加之我國關(guān)于社會組織管理的經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，間接導(dǎo)致社會組織主體性缺乏。作為不同利益群體的代言人，社會組織本應(yīng)成為現(xiàn)代公民參與社會管理的有效途徑，但現(xiàn)實(shí)中，社會組織的主體性普遍缺乏，無法有效參與到社會治理中去。針對上述問題，社會工作在參與社會治理時，可以根據(jù)專業(yè)實(shí)踐，結(jié)合自身發(fā)展過程，有針對性地提出建議，特別是在涉及基礎(chǔ)民生、公共服務(wù)、弱勢群體等與社會工作密切相關(guān)的領(lǐng)域，可以提出誠懇的真正回應(yīng)需求的建議。與社會治理高度契合的社會工作能夠從公共利益出發(fā)，從自身實(shí)踐出發(fā)，從民間疾苦出發(fā)，發(fā)揮自身優(yōu)勢對相關(guān)政策的制定提出建議。

四、結(jié)語

社會工作與社會治理都是新時代背景下的新生事物，兩者具有天然的親和性，能夠在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展過程中發(fā)揮有效解決社會問題、幫助弱勢群體解決困難等功能，避免出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展后的問題修復(fù)，降低發(fā)展成本與社會代價。如何將社會復(fù)原與社會發(fā)展良性融合在地區(qū)發(fā)展中，是當(dāng)下西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)首先應(yīng)該思考的問題。與此同時，社會工作也應(yīng)在積極參與社會治理的過程中，不斷自我完善、自我增能，思考在西部資源短缺的背景下如何更好地“自我造血”或“輸血”，更好地投入到西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會服務(wù)中去。