政府在職業(yè)教育中的主導(dǎo)作用探析

楊順靈

（江門職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 江門 529040）

2010年5月5日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（后面簡稱“綱要”）中提出，我國職業(yè)教育將“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制”。提出了“要調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)積極性，建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制，制訂促進(jìn)校企合作辦學(xué)法規(guī)，推進(jìn)校企合作制度化”的發(fā)展目標(biāo)。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作。同時(shí)，明確通過完善辦學(xué)機(jī)制、加強(qiáng)立法來推進(jìn)校企合作，在政府的大力推動(dòng)下，理論界針對(duì)企業(yè)參與職業(yè)教育的模式提出了一些參考，即企業(yè)可通過直接創(chuàng)辦學(xué)校、委托職業(yè)院校實(shí)施培訓(xùn)、企業(yè)接納學(xué)生及教師實(shí)踐、企業(yè)對(duì)職業(yè)教育投資等參與職業(yè)教育。不過，在具體實(shí)踐過程中，政府以怎樣的角色出現(xiàn)，如何發(fā)揮“主導(dǎo)”作用，仍是一個(gè)需要學(xué)術(shù)界、實(shí)踐界以及教育主管部門深入思考的問題。因此，在職業(yè)教育研究中，探討政府如何發(fā)揮主導(dǎo)作用，促使行業(yè)企業(yè)積極參與職業(yè)教育，對(duì)于推動(dòng)我國職業(yè)教育的改革與發(fā)展有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 政府指導(dǎo)行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育現(xiàn)狀

隨著綱要的落地，產(chǎn)教合作、校企合作、工學(xué)結(jié)合的辦學(xué)理念在高職教育中占據(jù)了主流地位，在職業(yè)教育界得到了廣泛的認(rèn)同和普遍的重視。在中央的大力倡導(dǎo)下，許多地方政府已經(jīng)陸續(xù)制訂了一些校企合作地方法規(guī)，有意識(shí)地引導(dǎo)企業(yè)參與職業(yè)教育，為校企合作的深入開展提供了一定的依據(jù)，但政府干預(yù)與直接介入過多、社會(huì)力量參與程度偏低，校企合作的推進(jìn)仍然困難重重，行業(yè)企業(yè)參與的積極性普遍不高，企業(yè)參與職業(yè)技術(shù)教育無論是深度還是廣度都還不盡如人意。從政府的層面來看，主要存在以下問題：

1.1 校企合作相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)技術(shù)教育法》第六條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展職業(yè)教育納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)，作為我國職業(yè)教育領(lǐng)域的基本法，從法理上明確了政府、企業(yè)在職業(yè)教育中的責(zé)任和義務(wù)。但是沒有具體的操作指引，可操作性不強(qiáng)。在實(shí)施過程中，雖然地方政府也陸續(xù)出臺(tái)過一些相關(guān)的地方法規(guī)，但仍屬于各自為政，缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)定，無法在具體實(shí)踐中發(fā)揮作用。

1.2 政府職責(zé)的角色定位不清晰

在我國現(xiàn)行的職業(yè)教育管理體制中，職業(yè)教育管理歸口教育主管部門。政府以管理者的身份介入職業(yè)教育，主要表現(xiàn)為教育經(jīng)費(fèi)的投入和相應(yīng)的監(jiān)督管理。目前，政府財(cái)政資金投入是職業(yè)教育機(jī)構(gòu)最主要的資金來源，但政府教育經(jīng)費(fèi)投入主要方向是普通教育而不是職業(yè)教育，同時(shí)政府的監(jiān)督管理多以行政命令的方式出現(xiàn)，導(dǎo)致管理效率不高，一定程度上制約了職業(yè)教育的發(fā)展。

1.3 缺乏行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的相關(guān)激勵(lì)機(jī)制

由于職業(yè)教育的“職業(yè)”性，行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育中發(fā)揮著不可替代的作用。但在學(xué)校本位的教育觀影響下，政府主管職業(yè)教育，職業(yè)院校成為職業(yè)教育的絕對(duì)主體。目前，雖然校企合作觀念已深入人心，但校企合作經(jīng)常表現(xiàn)為一頭熱的情形，行業(yè)企業(yè)缺乏主動(dòng)參與的欲望和需求。其原因主要是：企業(yè)作為一個(gè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，獲取最大利益是其開展日常經(jīng)營活動(dòng)的終極目標(biāo)，從成本效益角度分析，企業(yè)參與職業(yè)教育的成本大于其獲得的收益。比如目前企業(yè)投資創(chuàng)辦民辦職業(yè)院校，政府幾乎沒有任何政策支持，企業(yè)接受職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)和專業(yè)教師掛職鍛煉，不存在成本優(yōu)勢，企業(yè)對(duì)職業(yè)院校的捐贈(zèng)，也不屬于公益性捐贈(zèng)無法享受稅前扣除的優(yōu)惠等，由于缺乏政府的有效支持，完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來決策，企業(yè)自然不會(huì)主動(dòng)參與職業(yè)教育。同時(shí)，作為有效溝通企業(yè)與職業(yè)院校的行業(yè)組織，由于我國的實(shí)際情況，大多數(shù)行業(yè)組織與政府行政管理部門之間聯(lián)系密切。有的行業(yè)部門是由政府機(jī)構(gòu)直接設(shè)立的，而有的行業(yè)部門本身就是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化而來。行業(yè)組織的這種明顯的官方背景，使其形同虛設(shè)，基本上成為了政府部門的延伸。目前大部分行業(yè)組織的職能主要集中在學(xué)術(shù)研究上，無法有效地聯(lián)通企業(yè)和職業(yè)院校的需求。因此，由于缺乏政府有效的政策引導(dǎo)和支持，“行業(yè)指導(dǎo)，企業(yè)參與”成了一句空口號(hào)，職業(yè)教育的“職業(yè)性”也大打折扣，造成了目前校企合作只是學(xué)校一頭熱的尷尬局面。

2 政府在職業(yè)教育中的角色地位分析

《辭海》對(duì)“主導(dǎo)”一詞的解釋是：“主要的并且引導(dǎo)事物向某方向發(fā)展的”。因此“政府主導(dǎo)”應(yīng)從以下三個(gè)方面來解讀：首先，政府在職業(yè)教育中居于核心地位，應(yīng)該發(fā)揮“主要的”作用。其次，政府在職業(yè)教育中發(fā)揮作用應(yīng)通過“引導(dǎo)”的方式，而不應(yīng)該是強(qiáng)制的行政命令的方式。第三，政府引導(dǎo)職業(yè)教育應(yīng)使其向符合其所規(guī)定的方向發(fā)展，這也是政府主導(dǎo)的終極目標(biāo)?；谝陨辖庾x，我們對(duì)政府主導(dǎo)職業(yè)教育應(yīng)綜合闡述為：在職業(yè)教育發(fā)展中處于核心地位的政府利用引導(dǎo)的方式方法促成職業(yè)教育依據(jù)其所確定的方向發(fā)展。具體來說，政府在職業(yè)教育中應(yīng)扮演如下兩種角色：

2.1 支持的角色

發(fā)展職業(yè)教育，政府的支持是至關(guān)重要的。由于企業(yè)的趨利性特征，只要企業(yè)參與職業(yè)教育具有利益上的優(yōu)勢，或者有利于提高企業(yè)的聲譽(yù)及社會(huì)地位，就能有效促使企業(yè)積極參與職業(yè)教育。因此政府作為職業(yè)教育的管理者，應(yīng)充分發(fā)揮政府職能，通過制訂相關(guān)法律法規(guī)，打消企業(yè)的顧慮，充分發(fā)揮指揮棒功能，從政策層面全面支持行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育，比如給與企業(yè)資金的支持、稅收的支持或者社會(huì)聲譽(yù)上的支持等。只有獲得了政府的支持，企業(yè)才會(huì)愿意參與職業(yè)教育，才能談得上真正的校企合作，職業(yè)教育才能真正體現(xiàn)“職業(yè)性”的特定，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

2.2 統(tǒng)籌的角色

職業(yè)教育不同于普通教育，其“職業(yè)性”特征決定了職業(yè)教育的發(fā)展必須緊跟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需的各類技術(shù)技能型人才。因此，政府部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，以市場需求為導(dǎo)向，將職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，制訂與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密銜接的職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，為職業(yè)教育確定發(fā)展的大方向。同時(shí)，制訂和落實(shí)促進(jìn)校企合作的專項(xiàng)政策，建立健全相關(guān)制度，完善保障措施，采用積極引導(dǎo)的方式，搭建資源共享、校企合作平臺(tái)，將行業(yè)、企業(yè)和學(xué)校有效串聯(lián)起來，再通過整合教育資源和生產(chǎn)要素，統(tǒng)籌調(diào)配有限的人力、物力和財(cái)力，協(xié)調(diào)企業(yè)、行業(yè)和學(xué)校及其相關(guān)各方的關(guān)系。

3 政府主導(dǎo)職業(yè)教育的主要方式

基于以上分析，政府在主導(dǎo)職業(yè)教育的過程中應(yīng)準(zhǔn)確理解“主導(dǎo)”的內(nèi)涵，充分發(fā)揮政府支持和統(tǒng)籌的角色作用，解決有所為有所不為的問題，在“放權(quán)”與“調(diào)控”之間尋找最佳平衡，從而最佳地發(fā)揮自己在推動(dòng)本國職業(yè)教育發(fā)展中的作用。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作。具體來說，政府應(yīng)該在以下幾個(gè)方面有所作為：

3.1 修訂《職業(yè)教育法》

在法律層面進(jìn)一步明確職業(yè)教育的定位以及政府、行業(yè)、企業(yè)以及學(xué)校等各要素在職業(yè)教育發(fā)展中的權(quán)利與義務(wù)等問題，做好職業(yè)教育發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。我國目前的《中華人民共和國職業(yè)教育法》是1996年制訂并頒布的，是職業(yè)教育領(lǐng)域的基本法。其制訂與實(shí)施使我國職業(yè)教育終于走上了有法可依的時(shí)代，在我國職業(yè)教育史上具有里程碑的意義。職業(yè)教育法實(shí)施至今，已有23年的歷史。在這23年中，隨著時(shí)代的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)的管理模式發(fā)生了很大的改變，而作為職業(yè)教育領(lǐng)域基本法的《職業(yè)教育法》，將職業(yè)教育定位于職業(yè)技術(shù)與培訓(xùn)，在人才培養(yǎng)的針對(duì)性及質(zhì)量、辦學(xué)規(guī)模等方面已經(jīng)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)職業(yè)教育的需求。因此，我們應(yīng)在充分借鑒國際發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行重新定位，同時(shí)進(jìn)一步明確政府、行業(yè)、企業(yè)以及學(xué)校等要素的角色定位，細(xì)化各要素在職業(yè)教育發(fā)展中的權(quán)利與義務(wù)。

3.2 創(chuàng)新辦學(xué)機(jī)制及引入多元投資主體共建職業(yè)教育集團(tuán)

職業(yè)教育主要為行業(yè)企業(yè)發(fā)展培養(yǎng)適用的技術(shù)技能型人才，這一“職業(yè)性”特點(diǎn)決定了高職院校的人才培養(yǎng)與行業(yè)企業(yè)的實(shí)際需求有著密不可分的聯(lián)系，職業(yè)教育必須根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和企業(yè)的實(shí)際需求設(shè)置專業(yè)、確定人才培養(yǎng)方案，在培養(yǎng)方式、課程設(shè)置、教學(xué)過程等方面與企業(yè)的實(shí)際需求緊密對(duì)接，因此行業(yè)企業(yè)也應(yīng)該是職業(yè)教育不可或缺的重要主體。目前，我國的職業(yè)教育主要資金來源由財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)生學(xué)費(fèi)收入、社會(huì)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)收入及其他收入等構(gòu)成，其中政府財(cái)政資金投入和學(xué)生學(xué)費(fèi)收入占85以上%。由于缺乏政策支持，作為高職服務(wù)對(duì)象的企業(yè)投入極其有限。這種官本位的辦學(xué)機(jī)制使企業(yè)游離于職業(yè)教育之外，使職業(yè)教育與企業(yè)的實(shí)際需求發(fā)生偏離。因此政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，在地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局中，同步規(guī)劃覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的職業(yè)教育集團(tuán)，對(duì)當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)教育資源進(jìn)行有效整合，創(chuàng)新辦學(xué)機(jī)制，通過各種政策機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)以獨(dú)資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業(yè)教育。按照市場導(dǎo)向、利益共享、合作互贏的原則進(jìn)行市場化運(yùn)作，形成政府企業(yè)合力出資，職業(yè)教育機(jī)構(gòu)提供教育資源，政府部門提供職業(yè)認(rèn)證的職業(yè)教育新模式，最終實(shí)現(xiàn)教育鏈對(duì)接地方產(chǎn)業(yè)鏈、教學(xué)改革對(duì)接企業(yè)流程改造、職業(yè)精神培育對(duì)接企業(yè)文化塑造，使企業(yè)真正成為職業(yè)教育的主體，積極參與職業(yè)教育，最終成長為教育型企業(yè)。

3.3 積極培育專業(yè)性的社會(huì)組織及充分發(fā)揮其在職業(yè)教育和企業(yè)之間的橋梁作用

職業(yè)教育的發(fā)展必須依托產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，專業(yè)性的社會(huì)組織作為政府與市場之間的橋梁和紐帶，在解決“市場失靈”和“政府失靈”問題方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。隨著我國改革開放的不斷深入，各個(gè)行業(yè)也相繼成立了行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)等專業(yè)性的社會(huì)組織。但是，對(duì)比其他發(fā)達(dá)國家，由于法律對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利義務(wù)不明確，政府過度行政管理也使行業(yè)協(xié)會(huì)在職業(yè)教育和市場之間的溝通浮于表面。目前，我國行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)參與職業(yè)教育大多停留于學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，其廣度和深度都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，政府應(yīng)該通過立法明確專業(yè)性社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)，采取各種措施積極培育和扶持培育專業(yè)性的社會(huì)組織的發(fā)展，在行政管理上逐步放權(quán)，鼓勵(lì)其制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行職業(yè)資格鑒定和認(rèn)證，在職業(yè)教育教學(xué)管理、課程專業(yè)設(shè)置、評(píng)估機(jī)制、實(shí)習(xí)就業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)和職業(yè)院校圍繞產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、核心工藝和共性問題開展協(xié)同創(chuàng)新，引導(dǎo)基礎(chǔ)研究成果向產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，提高行業(yè)內(nèi)的企業(yè)與職業(yè)院校之間的校企合作深度和廣度。

3.4 落實(shí)經(jīng)費(fèi)支持政策和打消企業(yè)顧慮及引導(dǎo)企業(yè)參與職業(yè)教育

由于企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)因虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，一直以來，企業(yè)缺乏參與職業(yè)教育的積極性。究其原因，一方面，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄，缺乏奉獻(xiàn)精神；另一方面，盈利仍然是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的最主要目標(biāo)，缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)是才是最根本的原因。因此在目前來看，無視企業(yè)的基本利益訴求，單方面要求企業(yè)履行職業(yè)教育義務(wù)是行不通的。政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，落實(shí)經(jīng)費(fèi)支持政策，打消企業(yè)顧慮，才能從根本上解決校企合作學(xué)校一頭熱，企業(yè)表面應(yīng)付，無心參與的困境。相關(guān)的法律法規(guī)至少應(yīng)該包括：一方面，政府要給與參與職業(yè)教育的企業(yè)一定的專項(xiàng)補(bǔ)助，用以彌補(bǔ)企業(yè)接納學(xué)生實(shí)訓(xùn)和專業(yè)教師掛職鍛煉所發(fā)生的成本；其次，政府應(yīng)加大對(duì)參與職業(yè)教育的企業(yè)進(jìn)行金融支持的力度，對(duì)于企業(yè)與職業(yè)院校聯(lián)合設(shè)立職業(yè)教育實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地、合作建設(shè)實(shí)驗(yàn)室或生產(chǎn)車間等投資行為給與政策性銀行貸款支持，或鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行教育債券，使企業(yè)能多渠道、低成本籌集所需資金；第三，給與參與職業(yè)教育的企業(yè)一定程度的稅收優(yōu)惠，如直接進(jìn)行稅費(fèi)減免，或?qū)ζ髽I(yè)接收實(shí)習(xí)生所實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用、企業(yè)與職業(yè)院校共同研究開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的研究開發(fā)費(fèi)用等可給與企業(yè)所得稅加計(jì)扣除等。

4 結(jié)語

職業(yè)教育發(fā)展本質(zhì)上是一定歷史階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的產(chǎn)物。近三十年來，盡管我國政府始終重視職業(yè)教育的發(fā)展，不斷出臺(tái)發(fā)展職業(yè)教育的相關(guān)政策，但是職業(yè)教育仍然存在諸多問題。行業(yè)、企業(yè)本身由于種種原因決定了他們?nèi)狈χ鲃?dòng)參與、推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展積極性和主動(dòng)性。要從根本上解決這些問題，還有賴社會(huì)整體的進(jìn)步與發(fā)展。在此過程中，急于求成是行不通的。政府要積極轉(zhuǎn)變職能，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，主動(dòng)出擊，充分發(fā)揮主導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，切實(shí)在推動(dòng)社會(huì)整體條件上下功夫，從而促進(jìn)職業(yè)教育的健康、可持續(xù)發(fā)展。