民辦高校內(nèi)部治理選擇：從私人性走向公共性*

李文章 王一濤

(1.廣東省教育研究院 民辦教育研究室，廣東 廣州 510035；2.蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，人民群眾對(duì)教育消費(fèi)需求的轉(zhuǎn)變，以及未來(lái)高等教育適齡入學(xué)人口總量的不斷下降，提升教育教學(xué)質(zhì)量已成為我國(guó)高等教育發(fā)展的核心使命。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民辦高校在滿足高等教育入學(xué)需求，增加高等教育資源總量方面做出了重大貢獻(xiàn)。但隨著我國(guó)整個(gè)高等教育發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)高水平的民辦高校迫在眉睫。要提升學(xué)校教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)能力水平，實(shí)現(xiàn)民辦高校高水平發(fā)展，重要的制度性保障是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系。隨著分類管理改革的推進(jìn)，民辦高校也將明確分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩大不同屬性的法人組織。對(duì)于營(yíng)利性民辦高校來(lái)說(shuō)，其治理更多的可能是借鑒企業(yè)治理模式。對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校來(lái)說(shuō)，其治理則更多的可能是借鑒社會(huì)公共組織治理模式，著力提升高校組織的公共屬性。本文試圖從私人性和公共性角度分析現(xiàn)有民辦高校內(nèi)部治理的特征，并提出提升非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理公共性的對(duì)策建議，以期為民辦高校治理研究提供新的觀察視角。

一、我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理的私人性表征

私人性是與公共性兩元?jiǎng)澐质钦螌W(xué)領(lǐng)域重要的分析框架。私人性是與公共性相對(duì)的一個(gè)概念范疇，沒(méi)有公共，就沒(méi)有私人，反之亦然。所謂私人性，一般是指以個(gè)人利益為出發(fā)點(diǎn)的利己行為和精神，具有強(qiáng)烈的個(gè)體性、排他性、封閉性、私有性等特質(zhì)。在我國(guó)民辦高校發(fā)展過(guò)程中，由于舉辦者普遍占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)作用和地位，因此民辦高校內(nèi)部治理呈現(xiàn)出明顯的“私人色彩”。

(一)治理目的的私人性

治理目的，即采取治理行為的根本動(dòng)機(jī)和落腳點(diǎn)所在。從應(yīng)然的角度上看，現(xiàn)代大學(xué)治理不是為了某個(gè)人的私益而服務(wù)的，其目的應(yīng)是以滿足廣大高校利益相關(guān)者的普遍利益，注重提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和社會(huì)服務(wù)水平，以最大限度地維護(hù)高等教育利益的公共性。然而，與美國(guó)私立高等教育多屬捐資辦學(xué)不同，我國(guó)民辦高校具有典型的投資辦學(xué)特征。投資意味著利潤(rùn)分配，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，這一基本特征決定了我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理目的明顯的私人性特征。作為民辦高校內(nèi)部治理目的私人性的反映，學(xué)校辦學(xué)行為的依據(jù)是能否獲得金錢(qián)利益最大化，管理活動(dòng)以利己為中心，獲取資本利潤(rùn)是治理的根本目標(biāo)。其突出表現(xiàn)在兩方面：一是重規(guī)模效益輕質(zhì)量效益。在不少民辦高校看來(lái)，學(xué)生的多寡是決定學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)多少的第一因素，多一個(gè)學(xué)生意味著多一份收入，相對(duì)人均培養(yǎng)成本就容易降低。在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，許多民辦高校將擴(kuò)大學(xué)生規(guī)模作為發(fā)展的核心內(nèi)容，因?yàn)閷W(xué)生規(guī)模與學(xué)校的辦學(xué)資源密切相關(guān)，只有獲得辦學(xué)資源才能談得上質(zhì)量和其他問(wèn)題。[1]57-63為了盡可能地?cái)U(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，民辦高校在生源爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，不惜“坑蒙拐騙”學(xué)生、招生代理層層騙。而對(duì)人才培養(yǎng)質(zhì)量，民辦高校則重視相對(duì)不足，不僅辦學(xué)條件未能及時(shí)更新改善，且有的更是違背人才培養(yǎng)方案要求，擅自削減課程、放松考核標(biāo)準(zhǔn)，教育教學(xué)質(zhì)量無(wú)法保障。目前，民辦高校的規(guī)模體量與其質(zhì)量影響是不相稱的。二是重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益。對(duì)很多民辦高校舉辦者來(lái)說(shuō)，學(xué)校就是企業(yè)，只是個(gè)人牟取市場(chǎng)利潤(rùn)的賺錢(qián)工具，學(xué)校一切辦學(xué)決策，根本標(biāo)準(zhǔn)是看能否為出資人帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益，追求“低投入、高產(chǎn)出”。如在專業(yè)課程設(shè)置中，經(jīng)濟(jì)利益擺在第一位，不是考慮是否真正適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。以謀取利潤(rùn)為目的使民辦高校辦學(xué)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，這就是民辦高校為什么競(jìng)相開(kāi)設(shè)“短平快”的文科專業(yè)，熱衷于“圈錢(qián)”“圈地”，鮮有涉足投資大、收益期長(zhǎng)的理科專業(yè)的主要原因。[2]

治理目的的私人性是當(dāng)前民辦高校營(yíng)利性辦學(xué)特征的現(xiàn)實(shí)反映。不同于西方私立高等教育悠久的捐贈(zèng)辦學(xué)傳統(tǒng)，改革開(kāi)放后我國(guó)民辦高校創(chuàng)建之初就帶有顯著的特色，最大的本質(zhì)是以投資為目的的辦學(xué)，具有濃厚的“商業(yè)性市民社會(huì)”特征。在從公共組織、非營(yíng)利組織到營(yíng)利性組織連續(xù)光譜上，中國(guó)民辦高等學(xué)校更接近于營(yíng)利性組織一端。因此可以說(shuō)，“商業(yè)性市民社會(huì)”可以在一定層面上反映中國(guó)社會(huì)以及民辦高等教育的時(shí)代特征。在學(xué)校的規(guī)模擴(kuò)張模式、經(jīng)費(fèi)收支結(jié)構(gòu)和治理形式看，商業(yè)性的特點(diǎn)十分明顯。[1]57-63但這一特質(zhì)，弊端是顯而易見(jiàn)的，難以獲得良好的正面社會(huì)形象，也無(wú)法獲得社會(huì)捐贈(zèng)資源的廣泛支持。

(二)治理主體的私人性

治理首要的問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)管理，誰(shuí)是治理主體、誰(shuí)有資格權(quán)利參與決策管理直接決定著治理的公正性、科學(xué)性。治理主體的多寡，能否參與管理，關(guān)涉利益博弈，因?yàn)椤皡⑴c并不是一個(gè)中立的問(wèn)題?！盵3]唯有參與治理過(guò)程，利益相關(guān)者主體才有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的權(quán)利主張，提出的對(duì)策建議才可能被吸收采納。一般而言，治理主體越具廣泛性、代表性，越能兼顧多方不同的利益平衡，越有利于決策的民主性。

目前，我國(guó)民辦高校內(nèi)部管理中，其治理主體具有明顯的私人性。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“目前舉辦方代表在學(xué)校決策機(jī)構(gòu)組成人員中所占的比重是比較高的，其中董事會(huì)成員中舉辦方代表在3～5人之間的學(xué)校占到了55%以上，舉辦方代表在6人以上(含6人)乃至全部董事會(huì)成員都為舉辦者及其代表的學(xué)校也占有一定比例?！盵4]在學(xué)校內(nèi)部各大重要職能機(jī)構(gòu)中，如財(cái)務(wù)處、人事處、后勤處等關(guān)涉人、財(cái)、物的關(guān)鍵性部門(mén)負(fù)責(zé)人不少都是舉辦者家庭成員或親戚。作為民辦高校發(fā)展的兩大主體，教師與學(xué)生在董事會(huì)結(jié)構(gòu)中幾乎空白，缺乏足夠有效的參與決策和管理的權(quán)利渠道。即學(xué)校重大決策和運(yùn)行控制權(quán)掌握在少數(shù)人手里，家族化治理現(xiàn)象明顯，突出表現(xiàn)為董事會(huì)成員構(gòu)成以舉辦者家庭為核心樞紐，董事會(huì)構(gòu)成中代表投資方利益的比例偏多。在我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理體系中，董事會(huì)普遍占據(jù)核心地位，多數(shù)實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此，能否成為董事會(huì)成員代表至關(guān)重要。為完全牢固確立舉辦者對(duì)學(xué)校發(fā)展的控制權(quán)，防止決策權(quán)為外人所控，舉辦者多采取的策略是在董事會(huì)成員的數(shù)量上獲得決定性力量?jī)?yōu)勢(shì)。

民辦高校內(nèi)部治理主體的私人性，與我國(guó)傳統(tǒng)的家文化有著密切的關(guān)聯(lián)。在家文化中，主要以家庭和家族利益為中心，只信任自己人，不信任外人，關(guān)系網(wǎng)具有明顯的排外性。在民辦高校創(chuàng)建之初，借助或依賴家庭家族力量，具有一定的合理性和適應(yīng)性。但隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大和辦學(xué)質(zhì)量要求的提升，這種以家為中心的治理主體顯得越來(lái)越滯后，缺乏社會(huì)新鮮主體補(bǔ)充，管理逐漸喪失活力，因?yàn)閭€(gè)人的資源和精力總是有限的，從單一個(gè)人治理向多元主體共治轉(zhuǎn)變是民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。

(三)治理機(jī)制的私人性

治理機(jī)制，即治理主體采取什么樣的策略與方式來(lái)進(jìn)行管理，是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基本途徑。治理機(jī)制、手段先進(jìn)與否，影響治理效果高低。一個(gè)公開(kāi)透明的治理機(jī)制，能夠盡可能吸收外界建議和智慧，使管理過(guò)程具有更大的包容性、開(kāi)放性，最大限度地提升管理的科學(xué)性、合理性。相反，一個(gè)封閉的治理機(jī)制則會(huì)導(dǎo)致目光短淺，故步自封。治理主體的家族化潛在地導(dǎo)致了民辦高校內(nèi)部治理手段的私人性，又具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是權(quán)力使用不規(guī)范。得益于投資主體的自然身份優(yōu)勢(shì)，在民辦高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，舉辦者不僅獨(dú)占民辦高校決策管理權(quán)，而且使用權(quán)力較為隨意，缺乏規(guī)范。有研究顯示，“部分民辦高校是否召開(kāi)董事會(huì)會(huì)議取決于舉辦者的意愿，舉辦者希望召開(kāi)董事會(huì)會(huì)議就會(huì)臨時(shí)召開(kāi)；否則，預(yù)定的會(huì)議也會(huì)被推遲或取消?！盵5]30-36二是管理不民主。在以家庭為中心的民辦高校內(nèi)部治理中，主體構(gòu)成之間具有濃厚的血緣關(guān)系，親情倫理的關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位。主體之間唯有服從與不服從，缺乏平等協(xié)商與民主監(jiān)督的應(yīng)有空間。在很多民辦高校決策體系中，無(wú)論是董事會(huì)還是學(xué)校行政層面，董事、教師、學(xué)生等其他主體缺乏實(shí)質(zhì)性的發(fā)言權(quán)，以舉辦者為代表的個(gè)人“一言堂”現(xiàn)象頗多。三是信息隱匿化。私人與隱蔽往往相隨相伴，隱蔽是私人性的內(nèi)在要求。為防止其他相關(guān)利益主體對(duì)學(xué)校決策和管理做出評(píng)判或質(zhì)疑，民辦高校通常對(duì)外界有意隱藏或模糊相關(guān)重要信息。例如，董事會(huì)方面，筆者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索了全國(guó)百所民辦高校，絕大多數(shù)民辦高校網(wǎng)上看不到任何關(guān)于董事會(huì)機(jī)構(gòu)的信息，少數(shù)學(xué)校也僅僅是簡(jiǎn)單列舉了董事會(huì)成員的名字，沒(méi)有任何相關(guān)個(gè)人方面的介紹。又如財(cái)務(wù)方面，有研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“100所民辦高校中沒(méi)有一所定期公開(kāi)自己的財(cái)政預(yù)算和實(shí)際支出情況，也沒(méi)有將高校的投入和產(chǎn)出等內(nèi)容置于政府和民眾的公共監(jiān)督視野之中?！盵6]從信息公開(kāi)要求來(lái)看，民辦高校普遍對(duì)信息公開(kāi)的重視程度不夠。

民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制私人性的形成，是舉辦者對(duì)學(xué)校高度控制的結(jié)果。治理機(jī)制的私人性，使民辦高校內(nèi)部管理主體私人性得以常態(tài)化和制度化，固化了權(quán)力使用的任意性、管理的專制性、信息的隱匿性，這一治理方式，極大地阻礙了學(xué)校決策的科學(xué)化、民主化、合理化，難以發(fā)揮多元主體的辦學(xué)活力和積極性。

二、民辦高校內(nèi)部治理走向公共性的必然性

公共性作為一個(gè)政治學(xué)科領(lǐng)域的專門(mén)術(shù)語(yǔ)，其內(nèi)涵一直在不斷演化。一般來(lái)說(shuō)，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。[7]67-74公共性與社會(huì)組織具有天然的密切關(guān)系。民辦高校內(nèi)部治理，提升和保證其公共性，是其作為現(xiàn)代大學(xué)組織一員的基本要求。因?yàn)?，“公共性是一切社?huì)公共組織、公共事業(yè)、公共管理的根本特性，也是大學(xué)這一組織最重要的特性”[8]。

(一)理論依據(jù)：民辦高校的公共特質(zhì)

大學(xué)作為一個(gè)古老的社會(huì)組織，已從清靜的社會(huì)邊緣走近喧囂的公共中心，從私人場(chǎng)所轉(zhuǎn)向公共場(chǎng)所，具有鮮明的現(xiàn)代公共屬性。一方面，現(xiàn)代大學(xué)關(guān)切公共利益。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，大學(xué)的社會(huì)地位日漸凸顯，承擔(dān)著越來(lái)越多的公共職能。大學(xué)不僅關(guān)乎個(gè)人職業(yè)夢(mèng)想、經(jīng)濟(jì)財(cái)富、階層流動(dòng)等私人利益，更關(guān)涉到社會(huì)公平、社會(huì)進(jìn)步、科技發(fā)展等社會(huì)公眾利益。對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，大學(xué)尤為重要。一般而言，大學(xué)是維護(hù)社會(huì)良知的至高代表，是人類理想的寄托和精神與文化的家園。每個(gè)人、每個(gè)社會(huì)組織都對(duì)大學(xué)有著本身的利益訴求。大學(xué)之所以在社會(huì)中有著比企業(yè)等其他社會(huì)組織更好的崇高地位和形象，本質(zhì)上是因?yàn)樗皇菫榱四硞€(gè)特殊階層或特殊群體或特殊個(gè)人而服務(wù)的，而是試圖維護(hù)社會(huì)公平，代表社會(huì)公眾的多數(shù)利益。

另一方面，現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的一舉一動(dòng)，也都受到社會(huì)公眾的極大關(guān)注。美國(guó)著名高等教育研究學(xué)者阿特巴赫指出：“大學(xué)教員聚在一起，私下討論課程改變事宜的時(shí)代早已過(guò)去，現(xiàn)在，一項(xiàng)課程計(jì)劃的變更都可能在《紐約時(shí)報(bào)》的版面上，或是在《華爾街日?qǐng)?bào)》的社論上引起討論。”[9]從大學(xué)與公共的主體間關(guān)系可看出，大學(xué)與公共是水乳交融的，大學(xué)既依靠公共，又服務(wù)于公共，脫離公共，大學(xué)既無(wú)存在的必要意義，也無(wú)生存的必須資源?，F(xiàn)代大學(xué)的公共性是高等教育系統(tǒng)能否最大限度地服務(wù)社會(huì)公眾的基本屬性，也是當(dāng)前世界范圍內(nèi)高等教育改革進(jìn)程中的重要命題。[10]

現(xiàn)代大學(xué)離不開(kāi)公共的參與支持。大學(xué)不再是自己的事情，更是社會(huì)公眾的事情?，F(xiàn)代大學(xué)的生存與運(yùn)行，是一項(xiàng)成本昂貴的事業(yè)。無(wú)論是基礎(chǔ)性教學(xué)，還是繁重的科研工作，都需要不菲的投入，以提供相關(guān)的教學(xué)設(shè)備和科研器材。公辦高校主要由政府公共財(cái)政支持，即使是私立高校，目前也或多或少接受社會(huì)公共資源資助。

(二)政策驅(qū)動(dòng)：民辦高等教育政策法規(guī)設(shè)計(jì)理念轉(zhuǎn)向

縱觀我國(guó)民辦高等教育政策法規(guī)變遷歷程，可發(fā)現(xiàn)在民辦高校內(nèi)部治理的制度要求和價(jià)值取向上，其設(shè)計(jì)理念越來(lái)越注重社會(huì)公共導(dǎo)向。在早期，政策法規(guī)往往只對(duì)民辦高校內(nèi)部治理作出形式上的框架要求。如2002年頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第十九條、第二十條分別規(guī)定，“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。”“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其他代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。”在立法上，這一規(guī)定存在兩個(gè)方面的不足與問(wèn)題：一方面，未對(duì)決策機(jī)構(gòu)人員數(shù)量及成員構(gòu)成比例作明確具體的要求，由此給民辦高校舉辦者個(gè)人控制或家族控制提供了法律上的突破口。另一方面，未要求建立監(jiān)督機(jī)制，舉辦者之外的主體參與缺乏法律依據(jù)。

隨著對(duì)民辦高等教育發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)的累積，政府對(duì)民辦高校內(nèi)部治理的要求越來(lái)越具體，以降低舉辦者個(gè)人、家庭或其代表單一控制學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。一是增加決策機(jī)構(gòu)成員代表的多樣性，杜絕家庭近親連帶關(guān)系。2018年4月，教育部研究起草的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)》中，第二十六條提出，民辦學(xué)校的理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表等共同組成；非營(yíng)利性民辦學(xué)校的理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公眾代表，并可以根據(jù)需要設(shè)立獨(dú)立董事。理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)成員及其近親屬不得兼任或擔(dān)任監(jiān)事。二是明確要求建立監(jiān)管機(jī)制。2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》將十九條改為第二十條，修改為：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。在地方制定的相關(guān)民辦教育分類管理改革配套政策文件中，同樣強(qiáng)調(diào)了公共性要求。如遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、浙江等省市明確規(guī)定民辦學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度，上海市規(guī)定一個(gè)自然人不得兼任同一所學(xué)校的董(理)事和監(jiān)事。由此可見(jiàn)，淡化舉辦者個(gè)人對(duì)民辦高校的私益性和控制性，提升民辦高校的公益性和社會(huì)公共參與性，已成為國(guó)家和地方民辦教育政策設(shè)計(jì)理念的重要導(dǎo)向。

(三)現(xiàn)實(shí)需求：公共財(cái)政支持不斷增加

世界高等教育發(fā)展歷史表明，充裕的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是成就世界一流大學(xué)的基礎(chǔ)性條件。而要保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，僅僅靠學(xué)費(fèi)收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須豐富經(jīng)費(fèi)供給渠道，其中政府公共財(cái)政資助是不可或缺的來(lái)源，這在我國(guó)政府擁有并控制最大規(guī)模公共資源的國(guó)情下尤其重要。給予私立高校不同程度的公共財(cái)政扶持是國(guó)際私立高等教育普遍經(jīng)驗(yàn)做法。公共財(cái)政資助對(duì)民辦高校的正面效應(yīng)是顯而易見(jiàn)的，直接充實(shí)了民辦高校辦學(xué)資源，改善了民辦高校辦學(xué)條件，也間接影響了民辦高校的辦學(xué)行為，提升了政府宏觀調(diào)控民辦高校發(fā)展方向的引導(dǎo)能力。

近年來(lái)，隨著地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府公共財(cái)政支付能力的增強(qiáng)，逐漸強(qiáng)化政府對(duì)民辦高等教育的發(fā)展引領(lǐng)作用。我國(guó)各地日漸重視利用公共財(cái)政這一工具支持和引導(dǎo)民辦高校發(fā)展，不少地區(qū)都建立了民辦高等教育專項(xiàng)發(fā)展資金，且公共財(cái)政資助的力度也越來(lái)越大。例如，自2008年北京市教育委員會(huì)、北京市財(cái)政局設(shè)立民辦高等教育發(fā)展引導(dǎo)性項(xiàng)目專項(xiàng)資金以來(lái)，2008—2013 年資助資金累計(jì)達(dá)到14 042.9萬(wàn)，15所民辦高校和20所民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)直接受益，其中2014年項(xiàng)目資金申報(bào)總額就已達(dá)9 430萬(wàn)，資助34所民辦高校121個(gè)項(xiàng)目。2016年，陜西省委、省政府《關(guān)于全面深化高等教育綜合改革的意見(jiàn)》中明確提出，省級(jí)每年安排4億元支持非營(yíng)利性民辦高校提升辦學(xué)水平。[11]2017年，吉林省安排民辦高校發(fā)展扶持資金6 000萬(wàn)元，支持國(guó)家非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)模式改革試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)民辦高校建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)予以補(bǔ)貼。對(duì)13所民辦高校下達(dá)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)456萬(wàn)元。①江西省提出到2022年，省級(jí)民辦教育專項(xiàng)資金不低于2億元，重點(diǎn)扶持非營(yíng)利性民辦學(xué)校優(yōu)勢(shì)特色、教師隊(duì)伍及信息化等基礎(chǔ)能力建設(shè)。②2016年廣東省高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”用于民辦高校的資金約2 000萬(wàn)元，省高職教育專項(xiàng)資金2016年投入1 168萬(wàn)元支持民辦高職院校。③2014年啟動(dòng)實(shí)施民辦本科高校優(yōu)勢(shì)特色專業(yè)支持計(jì)劃，用3年時(shí)間支持60個(gè)社會(huì)聲譽(yù)好、示范帶動(dòng)作用強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)特色專業(yè)或具有良好成長(zhǎng)性且適應(yīng)社會(huì)需要的專業(yè)，每個(gè)專業(yè)安排200萬(wàn)元。[12]政府公共財(cái)政的大量資助，必然驅(qū)使民辦高校自覺(jué)加強(qiáng)內(nèi)部治理的公共性，這是由公共財(cái)政的屬性決定的，公共財(cái)政是為社會(huì)公共群體的利益而服務(wù)的，追求教育的公平性、公益性、公共性。

三、提升民辦高校內(nèi)部治理公共性的路徑選擇

公共性作為現(xiàn)代公共管理的重要屬性，包含多方面的內(nèi)涵：作為一種分析工具的公共性、作為一種公共精神的公共性、作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的公共性、作為一種公平與正義的公共性、作為一種理性與法的公共性。[7]67-74從治理角度上看，其公共性內(nèi)涵主要包括權(quán)力主體的多元性、利益取向的公共性、問(wèn)題討論和共同協(xié)商的參與性、決策過(guò)程的公開(kāi)性等。提升民辦高校內(nèi)部治理公共性，應(yīng)以基本內(nèi)涵為導(dǎo)向，從目的、主體、機(jī)制全方位提升其公共性，強(qiáng)化民辦高校的社會(huì)公共角色和公共價(jià)值。

(一)提升治理目的的公共性

目的決定思路與出路。有什么樣的目的，就有什么樣的行為舉措。為什么大學(xué)能在諸多組織中長(zhǎng)久不衰、相對(duì)持久？克拉克·克爾認(rèn)為，理由之一是其組織目的的持久性。[13]大學(xué)作為現(xiàn)代社會(huì)的軸心機(jī)構(gòu)，須對(duì)國(guó)家和社會(huì)的公共利益承擔(dān)責(zé)任。[14]堅(jiān)持教育公益性也是我國(guó)教育法律法規(guī)對(duì)民辦高校發(fā)展的基本要求。

民辦高等教育作為社會(huì)公共事業(yè)的組成部分，要擺脫長(zhǎng)期以來(lái)形成的民辦高校僅僅是老板逐利的私人工具的刻板印象，真正贏得社會(huì)的自覺(jué)認(rèn)同和信任，必須徹底反思自身的辦學(xué)思想和管理理念，主動(dòng)以社會(huì)責(zé)任為使命擔(dān)當(dāng)，以公共利益為根本目標(biāo)。

首先是堅(jiān)持立校為公。大學(xué)不是企業(yè)，大學(xué)教育不能完全市場(chǎng)化運(yùn)作?！皩?duì)于大學(xué)教育，有一個(gè)廣為流傳的信仰，那就是教學(xué)和學(xué)術(shù)活動(dòng)不能夠也不應(yīng)該受到市場(chǎng)利己主義的玷污。”[15]民辦高校應(yīng)恪守教育公益性本質(zhì)屬性，徹底摒棄純粹“唯利是圖”的商業(yè)價(jià)值取向，學(xué)校的教學(xué)、科研及社會(huì)服務(wù)要以公共利益為最高導(dǎo)向，淡化經(jīng)濟(jì)利益和效率的追求，強(qiáng)化公益屬性與形象，把服務(wù)高等教育發(fā)展、承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任放在辦學(xué)首要位置，主動(dòng)承擔(dān)促進(jìn)高等教育公平責(zé)任，改善社會(huì)公眾形象。

其次是堅(jiān)持質(zhì)量為本。立德樹(shù)人、提高教育教學(xué)質(zhì)量，是教育發(fā)展的根本任務(wù)。唯有教育質(zhì)量和服務(wù)的提高，才能使民辦高校真正獲得社會(huì)、學(xué)生及家長(zhǎng)的認(rèn)可。學(xué)校的一切決策部署和發(fā)展規(guī)劃，都要緊緊圍繞人才的成長(zhǎng)與培養(yǎng)的邏輯起點(diǎn)，注重基本教學(xué)投入與保障，加強(qiáng)學(xué)生的公共精神培養(yǎng)，切實(shí)提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和水平；重視科研發(fā)展，提高民辦高校服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展能力；樹(shù)立卓越的發(fā)展目標(biāo)，大力培育和引進(jìn)高水平師資隊(duì)伍，強(qiáng)化辦學(xué)特色。

(二)提升治理主體的公共性

公共與私人的差異，一個(gè)基本特征是人數(shù)的多寡。單個(gè)人或以家人為中心的群體無(wú)法形成公共領(lǐng)域，公共性形成的必要條件是不確定多數(shù)人的參與，他們都是公共領(lǐng)域中平等的成員，都有權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任參與到公共事務(wù)的管理。

民辦高校作為一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織和獨(dú)立學(xué)校法人，它不是舉辦者的個(gè)人機(jī)構(gòu)，而關(guān)涉到包括校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、企業(yè)、政府等在內(nèi)的共同利益的公共組織。多元主體參與治理，是管理公共性的首要任務(wù)。具體對(duì)民辦高校而言，解決治理主體的私人性問(wèn)題，主要任務(wù)是豐富董事會(huì)成員數(shù)量及來(lái)源結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代大學(xué)是現(xiàn)代社會(huì)最重要、最復(fù)雜的機(jī)構(gòu)之一，它要求一個(gè)深具經(jīng)驗(yàn)和卓越的董事會(huì)。[16]

目前，民辦高校內(nèi)部管理體系中，董事會(huì)(理事會(huì))通常代表著最高決策和權(quán)力中心。因此，董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的合理化是提高民辦高校決策質(zhì)量的基礎(chǔ)，是民辦高校由“個(gè)人治理”走向“制度治理”的必要條件，也是民辦高校實(shí)現(xiàn)基業(yè)長(zhǎng)青的根本保證。[5]30-36首先，提升民辦高校董事成員總體數(shù)量要求。國(guó)外私立大學(xué)董事會(huì)規(guī)模一般都在十人以上，我國(guó)民辦高校董事會(huì)成員仍有大幅增加空間。成員數(shù)量增加，有利于拓展董事會(huì)利益代表的廣泛性，進(jìn)而增強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)外界聯(lián)系的多樣性。其次，優(yōu)化董事成員結(jié)構(gòu)比例。要嚴(yán)格控制以舉辦者為代表的成員比例，防止董事會(huì)成“家庭會(huì)”，或舉辦者的“獨(dú)角戲”；要廣泛吸納教師、學(xué)生、校友、家長(zhǎng)、企業(yè)、社會(huì)中介組織等諸多利益相關(guān)者進(jìn)入董事會(huì)，保障董事會(huì)成為“大合唱”；增強(qiáng)董事會(huì)成員身份、行業(yè)的多樣性，提高董事會(huì)成員的專業(yè)性，提升董事成員整體的決策參與能力。

(三)提升治理機(jī)制的公共性

在性質(zhì)上，“公共”具有公眾性、公開(kāi)性、開(kāi)放性、共同性、共有性等特性，這是公共利益與個(gè)人利益、集體利益、整體利益等其他利益形態(tài)的主要區(qū)別。具體到民辦高校內(nèi)部治理當(dāng)中，需著力從三個(gè)方面提升治理機(jī)制的公共性。

一是增強(qiáng)治理的民主性。民主既是公共領(lǐng)域形成的產(chǎn)物，也是捍衛(wèi)公共性的方法。對(duì)于事關(guān)集體乃至國(guó)家事務(wù)的決策，如何做到科學(xué)決策，有著途徑、方法的問(wèn)題。就目前人類智慧所能設(shè)想的，民主是一個(gè)最佳的途徑。[17]提高民辦高校內(nèi)部治理的民主性，建議明確各利益主體的責(zé)權(quán)利邊界，細(xì)化決策議事規(guī)則，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程，提高治理的制度化、程序化；落實(shí)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)制度，健全教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)生會(huì)等權(quán)益組織，形成權(quán)力制衡、利益共享、相互監(jiān)督的治理體系。

二是增強(qiáng)治理的公開(kāi)性。與家庭等私人領(lǐng)域的隱藏特征相比，公共領(lǐng)域的顯著特征是公開(kāi)性。加強(qiáng)民辦高校內(nèi)部治理公開(kāi)性，重點(diǎn)是解決“燈下黑”問(wèn)題，建立健全民辦學(xué)校信息公示制度，嚴(yán)格落實(shí)《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》要求，豐富信息展示渠道，主動(dòng)向會(huì)各界公示學(xué)校辦學(xué)資源條件、教育教學(xué)質(zhì)量、規(guī)章制度、財(cái)務(wù)審計(jì)等綜合信息。

三是增強(qiáng)治理的開(kāi)放性。在私人領(lǐng)域，所有的行為是遮蔽的、為外人所不知的。而在公共領(lǐng)域，阿倫特指出，“公共……它首先意味著，在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西都為人所見(jiàn)、所聞，具有可能最廣泛的公共性?！盵18]為他人所見(jiàn)所聞之物構(gòu)成了公共領(lǐng)域的存在。換言之，民辦高校內(nèi)部治理不應(yīng)存在參與禁區(qū)，涉及學(xué)校內(nèi)部的一切信息、決策等都應(yīng)該是面向公眾開(kāi)放的。

四、結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)來(lái)看，民辦高校舉辦者在認(rèn)識(shí)上一直存在比較大的發(fā)展誤區(qū)：認(rèn)為學(xué)校只是個(gè)人的產(chǎn)業(yè)，甚至是個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，學(xué)校由我個(gè)人或家族建立，就應(yīng)由我管理控制。顯然，這種思想觀念與歷史現(xiàn)實(shí)是不相適應(yīng)的，不符合現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展趨勢(shì)。高等教育歷史顯示：大學(xué)不是在真空中產(chǎn)生的，離不開(kāi)良好的社會(huì)土壤和政策環(huán)境。大學(xué)發(fā)展演變的過(guò)程，也是與社會(huì)互動(dòng)、外界交換雙向溝通的過(guò)程。從治理的私人性轉(zhuǎn)向公共性，是民辦高校作為現(xiàn)代大學(xué)公共組織、獲得政府公共政策扶持、贏得社會(huì)資源支持的必然選擇。民辦高校唯有在社會(huì)多元主體的共同參與下，主動(dòng)融入社會(huì)公共中心，以承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任為旨趣，才能鞏固發(fā)展根基，形成強(qiáng)大發(fā)展合力。

注釋：

①出自吉林省教育廳鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育及有關(guān)配套改革任務(wù)落實(shí)情況自評(píng)報(bào)告，屬教育部發(fā)展規(guī)劃司的內(nèi)部資料。

②出自江西省教育廳鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育及有關(guān)配套改革任務(wù)落實(shí)情況自評(píng)報(bào)告，屬教育部發(fā)展規(guī)劃司的內(nèi)部資料。

③出自廣東省教育廳鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育及有關(guān)配套改革任務(wù)落實(shí)情況自評(píng)報(bào)告，屬教育部發(fā)展規(guī)劃司2017年11月24日的內(nèi)部資料。