重大國際公共衛(wèi)生事件的國際合作問題探析

霍詠秋

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475001)

全球化不斷推動各國間貿(mào)易、旅游等活動的擴(kuò)展，同時也為傳染性疾病快速地在國際社會傳播創(chuàng)造了條件。2019年暴發(fā)的新冠肺炎疫情，是世衛(wèi)組織第六次宣布的“國際關(guān)注的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件”。截至2020年6月底，疫情已經(jīng)蔓延全球200多個國家和地區(qū)。這充分說明，在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件時，任何國家難以獨(dú)善其身。因此，加強(qiáng)多邊合作，加強(qiáng)國際團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)國際溝通協(xié)調(diào)，推動雙邊或多邊合作，攜手打造人類命運(yùn)共同體是國際社會的當(dāng)務(wù)之急。

一、有效應(yīng)對重大國際公共衛(wèi)生事件需要國際合作

應(yīng)對重大國際公共衛(wèi)生事件需要進(jìn)行國際合作，有以下三個方面的原因：

(一)公共衛(wèi)生安全是人類面臨的共同威脅

在人類發(fā)展史上，傳染性疾病如影隨形。以鼠疫為例，第一次鼠疫大流行發(fā)生在公元6世紀(jì)，起源于中東，繼而漫延至埃及，又經(jīng)埃及南部港口傳至北非、歐洲，幾乎殃及當(dāng)時所有重要國家。公元6-19世紀(jì)，席卷歐洲的“黑死病”奪走了2500萬歐洲人的性命，占當(dāng)時歐洲總?cè)丝诘?/3。1918-1919年，一場致命的流感席卷全球，感染人數(shù)幾乎占世界人口的1/2，其中近1億人喪生，給社會帶來的損失是難以估量的。20世紀(jì)后期，隨著全球化進(jìn)程的加快，人員和物資的國際流動更加頻繁，疾病傳播的國際化風(fēng)險大大增加。1998年，全球50多個國家受登革熱影響，造成上百萬人死亡。2003年，“非典”波及全球30多個國家，對世界的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)生了破壞性的影響。

進(jìn)入21世紀(jì)，2009年H1N1豬流感暴發(fā)，全世界213個國家和地區(qū)確診的感染病例總數(shù)超過60萬例，造成超過28萬人死亡，再次暴露了全球應(yīng)對新疫情能力的不足。2019年的新冠肺炎疫情，更加凸顯了傳染病的跨國傳播對人類公共衛(wèi)生安全構(gòu)成的嚴(yán)重威脅。

上述重大的國際公共衛(wèi)生事件表明，公共衛(wèi)生安全對人的生命、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的進(jìn)步具有重大的影響。在病毒面前，全世界人民必須緊密合作，共同應(yīng)對。

(二)現(xiàn)代社會的全球化發(fā)展

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界最明顯的特征就是全球化的迅猛發(fā)展。全球化始于經(jīng)濟(jì)范疇，逐步擴(kuò)展至政治、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域，增加了人類彼此間的關(guān)聯(lián)和依存。全球化使衛(wèi)生安全問題成為一個全球性問題。一方面，生活節(jié)奏的加快，工作壓力的加大，使飲食文化也全球化，所產(chǎn)生的非傳染性疾病，如心血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病、糖尿病等也在全球化發(fā)展；另一方面，交通工具便捷，使人員跨國流動的范圍更加廣泛，加快了病原體微生物的移動，加快了傳染性疾病的傳播。面對公共衛(wèi)生安全的威脅，世界人民的利益和命運(yùn)緊密地聯(lián)系在一起。

(三)不同行為體所掌握衛(wèi)生資源的互補(bǔ)性

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，主權(quán)國家、政府組織、非政府組織、私人基金會以及個人等不同行為體也是重要參與者。他們發(fā)揮各自優(yōu)勢，有利于多方的交流合作，實(shí)現(xiàn)更大范圍的國際安全，但各主權(quán)國家仍是主導(dǎo)力量。以應(yīng)對COVID-19為例，中國即時與國際社會分享病毒基因序列信息、防控措施以及不斷更新完善的治療方案，為全球抗疫貢獻(xiàn)了智慧和力量。世界衛(wèi)生組織作為公共衛(wèi)生核心的領(lǐng)導(dǎo)組織，發(fā)揮自己的力量，指導(dǎo)并推動全球疫情防控。一些非政府組織也扮演著重要角色，如國際紅十字會、無國界醫(yī)生組織，他們對公共衛(wèi)生事件給予國際人道救援或倡導(dǎo)相關(guān)的全球行動，共同為人類安全出謀劃策。

二、重大國際公共衛(wèi)生事件進(jìn)行國際合作亟待解決的問題

(一)世界各國對國際合作重要性的認(rèn)識有待提升

重大國際公共衛(wèi)生事件具有全球性。一方面，傳染性疾病隨著國際貿(mào)易的深入發(fā)展，不斷向全球擴(kuò)散，沒有一個國家能夠置身事外；另一方面，應(yīng)對此類事件，需要各國通力合作，即使世界性大國也無法獨(dú)自應(yīng)對。贏得與病毒斗爭的勝利和恢復(fù)世界經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)傷，始終離不開世界各國的團(tuán)結(jié)一致和緊密合作。面對2019年新冠肺炎疫情，世界各國的態(tài)度迥然有別。中國作為最早向國際社會報告疫情的國家，為世界守住了疫情防控的關(guān)鍵防線。中國的醫(yī)療專家組奔赴國際抗擊疫情的前線；發(fā)揮國內(nèi)的產(chǎn)能優(yōu)勢，爭分奪秒地生產(chǎn)并向其他國家捐贈防護(hù)醫(yī)用物資，并不斷加強(qiáng)高層對話溝通，充分展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的大國形象，贏得了國際社會的高度評價。而一些西方國家，在疫情初期錯失了防控的時機(jī)。在美國，一些媒體將疫情名稱直接與武漢掛鉤，《華爾街日報》不僅將名稱與中國掛鉤，甚至發(fā)表一些辱華的文章。美國作為世界性大國，一些政客將疫情政治化，亂貼污名化標(biāo)簽的行為，引起國際社會的強(qiáng)烈不滿，也影響了國際抗疫合作的開展。

(二)相關(guān)國際組織的權(quán)威性有待加強(qiáng)

相關(guān)國際組織應(yīng)對重大國際公共衛(wèi)生事件時，表現(xiàn)出自身的不足。世界衛(wèi)生組織作為領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)發(fā)揮自身的影響力，但在2014年，埃博拉疫情在西非爆發(fā)初期，暴露出世衛(wèi)組織面臨研究數(shù)據(jù)快速共享的困難。世界衛(wèi)生組織從接到信息到最終確認(rèn)疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”間隔大約5個月，錯失疫情防控的最佳時機(jī)，國際社會醫(yī)學(xué)專家譴責(zé)其反應(yīng)遲緩，應(yīng)對能力不足。新冠肺炎疫情在歐洲蔓延，歐盟成員國為維護(hù)本國的國家利益，難以達(dá)成一致意見。歐盟成員國之間為了爭奪醫(yī)用物資，爆發(fā)了外交摩擦?！稓W洲時報》稱，歐盟各國“自掃門前雪”，“歐盟團(tuán)結(jié)”名存實(shí)亡。[1]歐盟正在經(jīng)歷重大的考驗(yàn)，現(xiàn)在更需要的是歐盟各國共同努力，減少甚至擺脫疫情對歐盟各國造成的影響。

(三)相關(guān)國際衛(wèi)生合作法律有待完善

《國際衛(wèi)生條例(2005)》是一部具有普遍約束力的國際衛(wèi)生法，世衛(wèi)組織的所有成員國都是締約方。《條例》要求各締約國應(yīng)當(dāng)發(fā)展、加強(qiáng)和保持其快速有效應(yīng)對國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急核心能力，但現(xiàn)行法律中的規(guī)定存在一定的缺失。

其一，缺少預(yù)防環(huán)節(jié)?！稐l例》中以“監(jiān)測—通報—共享—磋商—核實(shí)”等環(huán)節(jié)對公共衛(wèi)生事件進(jìn)行評估，之后再采取必要的應(yīng)對措施。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，在時間上具有突發(fā)性，在空間上具有群體性，對社會造成較大的影響和危害。[2]往往疫情初期是防控的最佳時機(jī)，一旦錯過，疫情控制的難度系數(shù)迅速上升。但人們總是在疫情暴發(fā)時投入資金，疫情結(jié)束時就會遺忘，繼而出現(xiàn)“重醫(yī)輕防”的現(xiàn)象。預(yù)防才是應(yīng)對重大國際公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要的一步。

其二，缺少國際合作和援助的具體措施。《條例》的第四十四條，規(guī)定了各締約國和世界衛(wèi)生組織的合作和援助義務(wù)：“締約國盡可能根據(jù)條例規(guī)定，發(fā)現(xiàn)和評估事件并采取應(yīng)對措施；提供或促進(jìn)技術(shù)合作和后勤支持，特別在本條例所要求的公共衛(wèi)生能力方面；世界衛(wèi)生組織盡可能與締約國合作，對締約國的公共衛(wèi)生能力進(jìn)行評價和評估；向締約國提供技術(shù)合作和后勤支持給予方便?！盵3]根據(jù)條例我們不難看出，援助措施主要是簡單的指導(dǎo)性原則，缺少具體實(shí)施的方法?，F(xiàn)實(shí)條件下，各締約國發(fā)展程度有差距。一些發(fā)展中國家的衛(wèi)生系統(tǒng)處于嚴(yán)重癱瘓或是缺失的狀態(tài)，而發(fā)達(dá)國家本身擁有監(jiān)測和應(yīng)對疫情的能力。疫情初期，一些發(fā)展中國家無法準(zhǔn)確掌握疫情信息以及采取必要的措施，錯過發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對的有效時機(jī)。疫情后，還會留下一系列的社會、經(jīng)濟(jì)、政治等問題，他們更加需要國際合作和援助的具體方案。

三、加強(qiáng)重大國際公共衛(wèi)生事件國際合作的途徑

(一)要進(jìn)一步提升各國對國際合作重要性的認(rèn)識

重大公共衛(wèi)生事件不僅影響一國經(jīng)濟(jì)政治的平穩(wěn)發(fā)展，也會影響整個國際社會的健康發(fā)展。全球化時代，挑戰(zhàn)是共同的，責(zé)任也是共同的，現(xiàn)實(shí)問題迫切需要進(jìn)行國際合作，國際社會中的大國也應(yīng)承擔(dān)起各自的責(zé)任。

打造人類命運(yùn)共同體的重要性和迫切性在全球化時代下更加凸顯。2017年，習(xí)近平主席在日內(nèi)瓦訪問世界衛(wèi)生組織時提出，中國歡迎世界衛(wèi)生組織積極參與“一帶一路”建設(shè)，共建“健康絲綢之路”。在應(yīng)對新冠肺炎疫情中，習(xí)近平主席向法國總統(tǒng)馬克龍致慰問電時首次提出“打造人類衛(wèi)生健康共同體”，這是關(guān)乎全人類未來的重要倡議。[4]病毒無國界，不區(qū)分地域、種族，沒有意識形態(tài)之分，更不應(yīng)該讓疫情成為政治斗爭的工具。國際合作特別是大國合作至關(guān)重要，中美分別作為世界上重要的發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，有責(zé)任共同參與。面對公共衛(wèi)生安全的威脅，中美兩國有必要開展合作，大國之間的良性互動是全球合作和世界秩序的穩(wěn)定器。不只是世界性大國，世界其他各國也要團(tuán)結(jié)合作，加強(qiáng)信息共享并及時分享經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)各個國家的衛(wèi)生部門和疾控中心的交流；增進(jìn)醫(yī)生和科研機(jī)構(gòu)相互協(xié)作；增強(qiáng)數(shù)字技術(shù)和醫(yī)藥產(chǎn)品領(lǐng)域的共同研發(fā)；在國家聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的銜接等不同方面攜手合作，為維護(hù)人類健康福祉而努力。

(二)要進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)國際組織的權(quán)威性

國際組織是國際社會中重要的行為體，在推動國際合作、增進(jìn)各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國際法的發(fā)展等方面具有積極的不可替代的作用。國際公共衛(wèi)生危機(jī)中，世界衛(wèi)生組織應(yīng)樹立其領(lǐng)導(dǎo)地位。一方面，世界衛(wèi)生組織在完善全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮核心作用，發(fā)揮自身的影響力與世界各國加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，各國也要共同維護(hù)世衛(wèi)組織的權(quán)威；世衛(wèi)組織應(yīng)建立應(yīng)急部門和提供專業(yè)的應(yīng)急人員以及提高他們的救援能力；進(jìn)一步完善信息數(shù)據(jù)共享平臺，使應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的效率大幅提升；合理配置和有效利用醫(yī)療資源，確保面臨公共衛(wèi)生事件時做好充分的準(zhǔn)備。另一方面，其他國際組織也應(yīng)采取積極的舉措。歐盟成員國面對公共衛(wèi)生危機(jī)時團(tuán)結(jié)合作是關(guān)鍵，以共同維護(hù)地區(qū)公共衛(wèi)生安全。由發(fā)達(dá)國家和新興市場國家共同組成的20國集團(tuán)(G20)，做出相應(yīng)的政治承諾和高度團(tuán)結(jié)，將有助于國際社會向前邁進(jìn)，全力抗擊疫情危機(jī)。世界銀行為成員國提供資金應(yīng)對危機(jī)，并對世界上最貧困、脆弱的國家給予幫助，避免他們遭受更加嚴(yán)重的打擊。區(qū)域性的國際組織如東盟、非盟、上合組織、加共體等發(fā)揮區(qū)域合作力量，積極采取措施應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)，并出臺相應(yīng)政策緩解危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。國際組織之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，也是促進(jìn)國際合作的重要推動力量。

(三)要進(jìn)一步完善國際衛(wèi)生合作相關(guān)法律規(guī)定

完善《條例》中的預(yù)防環(huán)節(jié)。信息化時代背景下，人們清晰地認(rèn)識到公共衛(wèi)生知識的缺乏以及當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生系統(tǒng)資源的短缺，比病毒和細(xì)菌微生物的傳播更可怕。應(yīng)完善落后國家或地區(qū)的公共衛(wèi)生系統(tǒng)，建立傳染性疾病的預(yù)警機(jī)制。首先，利用信息技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，建立健全公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測系統(tǒng)，能夠早期發(fā)現(xiàn)并預(yù)警傳染性疾病的發(fā)生。其次，日常的衛(wèi)生檢測工作做到規(guī)范化，不僅做好疫情前的防范，還要做好疫情結(jié)束后的追蹤監(jiān)測，防止疫情復(fù)發(fā)。最后，世衛(wèi)組織可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺對各國家或地區(qū)的醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)，組建專業(yè)醫(yī)療隊伍定期到醫(yī)療水平較低的區(qū)域進(jìn)行志愿服務(wù)，做好向當(dāng)?shù)孛癖娦麄黝A(yù)防知識的工作。

細(xì)化國際合作和國際援助的法則。雖然經(jīng)過多次完善，但現(xiàn)行的《條例》有關(guān)國際合作和國際援助的法則空洞單薄，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，有助于提高國際力量對傳染性疾病進(jìn)行國際合作和援助的效率。一方面，國際援助要充分考慮國家間發(fā)展程度的差距。對受援助國的捐助不僅有醫(yī)療物資、機(jī)械設(shè)備，也要進(jìn)行先進(jìn)的醫(yī)療技術(shù)、衛(wèi)生信息、專業(yè)技能等方面的教育培訓(xùn)。另一方面，援助的時間應(yīng)貫穿疫情發(fā)展的各個階段(疫前預(yù)防監(jiān)測、疫中控制治療、疫后追蹤檢查相結(jié)合)，避免對疫情國以及周邊國家造成第二次傷害。

人類總是不斷面臨新發(fā)和復(fù)發(fā)傳染性疾病帶來的衛(wèi)生安全的威脅，不管全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種程度，不管參與公共衛(wèi)生治理的行為體數(shù)量有多少，都不能對衛(wèi)生安全問題放松警惕。各國要始終維護(hù)世衛(wèi)組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，世衛(wèi)組織應(yīng)始終堅持科學(xué)的態(tài)度與各國一起并肩作戰(zhàn)，并深刻認(rèn)識到人類是休戚與共的命運(yùn)共同體。