中美集裝箱監(jiān)管比較分析及對(duì)策建議

梁 建 （南京工程學(xué)院，江蘇 南京 211167）

集裝箱運(yùn)輸是國(guó)際貨物貿(mào)易重要的運(yùn)輸方式，具有標(biāo)準(zhǔn)化、易于裝卸、搬運(yùn)、密閉性、對(duì)商品保護(hù)性好等特點(diǎn)。一方面，其標(biāo)準(zhǔn)化、易于裝卸搬運(yùn)的特點(diǎn)，提高了運(yùn)輸效率，降低了物流成本，促進(jìn)了貿(mào)易的發(fā)展。另一方面，集裝箱密閉性這一特點(diǎn)增加了政府部門監(jiān)管的難度，犯罪分子會(huì)利用此特點(diǎn)，進(jìn)行偷逃稅款、逃避監(jiān)管、走私等犯罪活動(dòng)，甚至發(fā)起恐怖襲擊。如何應(yīng)對(duì)集裝箱運(yùn)輸所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，不同的國(guó)家采取了不同的監(jiān)管策略，本研究以中國(guó)和美國(guó)兩個(gè)國(guó)家為例，進(jìn)行了比較分析，以期找出當(dāng)前我國(guó)在集裝箱監(jiān)管中所存在的不足，并提出改進(jìn)監(jiān)管的意見(jiàn)和建議。

1 中美集裝箱運(yùn)輸概況

據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2017年全球集裝箱的港口吞吐量達(dá)到7.52億個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱。其中，中國(guó)的港口（不含港澳臺(tái)地區(qū)）集裝箱吞吐量為2.14億個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱，美國(guó)港口集裝箱吞吐量為0.51億個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱。表1為2010年至2017年中美兩國(guó)集裝箱港口吞吐量的統(tǒng)計(jì)情況。如果對(duì)這些集裝箱要求100%的查驗(yàn)，則無(wú)論是從成本上還是從效率上都存在著巨大的難度。

表1 2010～2017年中、美集裝箱港口吞吐量 單位：億TEU

從表1我們可以看到，2017年中美兩國(guó)港口集裝箱吞吐量之和為2.65億個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱，約為世界港口集裝箱吞吐量7.52億個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱的三分之一。

對(duì)于如此大量的集裝箱監(jiān)管，中美兩國(guó)都面臨著很重的任務(wù)。為加強(qiáng)其監(jiān)管，兩國(guó)分別采取了不同的措施。

由表1可以得到中美集裝箱港口吞吐量柱形圖和中美集裝箱港口吞吐量年增長(zhǎng)率表，如圖1、表2所示。

從圖1和表2可以看到，除了2014年中國(guó)的港口集裝箱吞吐量的增長(zhǎng)率都要大于美國(guó)。至2017年，中國(guó)港口集裝箱吞吐量約為美國(guó)的4倍。顯而易見(jiàn)，隨著貿(mào)易的增加，集裝箱的港口吞吐量會(huì)越來(lái)越高。

而對(duì)于集裝箱監(jiān)管的工作量，中國(guó)要遠(yuǎn)大于美國(guó)。加之我國(guó)邊境長(zhǎng)，監(jiān)管場(chǎng)所多，海關(guān)監(jiān)管力量分配不均等特點(diǎn)，如何提高集裝箱的監(jiān)管效率和效果，已經(jīng)成為我國(guó)海關(guān)部門面臨的重要課題?；诖?，我們有必要對(duì)比一下中美兩國(guó)在集裝箱監(jiān)管的差異，為我國(guó)加強(qiáng)集裝箱的監(jiān)管提供有益的指引。

圖1 2010～2017年中美集裝箱港口吞吐量柱形圖

表2 中美集裝箱港口吞吐量年增長(zhǎng)率

2 中美兩國(guó)集裝箱監(jiān)管比較分析

2.1 政府監(jiān)管部門。政府監(jiān)管部門作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依法承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)，監(jiān)督集裝箱運(yùn)輸?shù)挠行蜻M(jìn)行。

2003年美國(guó)國(guó)土安全部成立了新的職能部門——海關(guān)與邊境保護(hù)局，承擔(dān)包括原移民歸化局的邊境巡邏和保衛(wèi)職能、原海關(guān)服務(wù)局部分海關(guān)執(zhí)法職能和原動(dòng)植物健康監(jiān)測(cè)局的部分監(jiān)測(cè)職能等在內(nèi)的邊境執(zhí)法職能。

中國(guó)在集裝箱進(jìn)出口監(jiān)管方面所對(duì)應(yīng)的管理部門為中國(guó)海關(guān)總署。原隸屬于國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的負(fù)責(zé)集裝箱進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫的中國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫局，也于2018年4月20日，正式并入海關(guān)總署，成為海關(guān)總署的重要部門。

兩國(guó)的監(jiān)管部門及其職責(zé)的比較如表3所示：

表3 監(jiān)管部門及其職責(zé)

從表3可以看到：

（1）在業(yè)務(wù)上，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局可以理解為對(duì)出入邊境的所有東西進(jìn)行管控，包括人、物品、運(yùn)輸工具等。而中國(guó)海關(guān)，則側(cè)重于貨物的管理。中國(guó)的《海關(guān)法》第二條“海關(guān)對(duì)進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品等實(shí)施監(jiān)管”。由此可見(jiàn)，法律所列明的海關(guān)監(jiān)管對(duì)象是摸得著、看得見(jiàn)的各類實(shí)實(shí)在在的“物”。人的進(jìn)出境管理則由中國(guó)公安部邊防總隊(duì)來(lái)管理。

（2）在部門之間的合作方面。在美國(guó)國(guó)土安全部的協(xié)調(diào)下，美國(guó)各部門共同組成邊境執(zhí)法安全聯(lián)合組（BEST） 聯(lián)合執(zhí)法。其同時(shí)與國(guó)際刑警組織、歐盟邊防局建立數(shù)據(jù)共享，共同打擊偷渡、走私及恐怖活動(dòng)等犯罪行為。在中國(guó)與海關(guān)相對(duì)獨(dú)立的其他部門，如海事局、海監(jiān)總隊(duì)、邊防局等，都是各自開(kāi)展工作，缺乏部門之間的相互合作。甚至在海關(guān)內(nèi)部，由于分工和信息不暢，導(dǎo)致權(quán)力分散行使以及效率低下。

2.2 與貨物安全監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，必須制定相關(guān)的法律法規(guī)，做到有法可依。由于國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)眾多，本文只選取了典型的和貨物貿(mào)易相關(guān)的法案（如表4所示）進(jìn)行對(duì)比。

從相關(guān)法案的對(duì)比，可以看出中美兩國(guó)在貨物管控之間的差異：

（1）管控的目標(biāo)不一樣。美國(guó)相關(guān)的法案主要目標(biāo)是為了反恐，防止恐怖分子利用國(guó)際貿(mào)易集裝箱走私危險(xiǎn)品，使美國(guó)本土遭受恐怖襲擊。而我國(guó)海關(guān)的監(jiān)管目標(biāo)則是偏重于稅收。主要是防止走私，以及不合格的產(chǎn)品流入或者流出。將檢驗(yàn)檢疫局納入海關(guān)后，防止疫情或有害生物流入我國(guó)，也將成為以后監(jiān)管的重點(diǎn)。

表4 貨物安全管理相關(guān)的主要法案

（2）貨物的流向不一樣。美國(guó)的法案重點(diǎn)是針對(duì)輸入性的貨物進(jìn)行管控，例如：集裝箱安全倡議（Container Security Initiative,CSI）是針對(duì)輸入美國(guó)的集裝箱，在進(jìn)入美國(guó)之前，提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)布控和檢查，而輸出的集裝箱則不需要進(jìn)行監(jiān)控和檢查。我國(guó)則是輸入輸出都要進(jìn)行監(jiān)控管理，例如：出口管制條例針對(duì)的是商品出口，而衛(wèi)生檢疫法針對(duì)出入境的人員和集裝箱等。

（3）管控的內(nèi)容不一樣。美國(guó)的法案管控的重點(diǎn)范圍比較廣，如涵蓋了供應(yīng)商、進(jìn)口商等整個(gè)供應(yīng)鏈的范圍。我國(guó)以往主要針對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量及人員和物品的衛(wèi)生檢疫，最近也逐步開(kāi)始對(duì)企業(yè)的信用進(jìn)行管理，并利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)進(jìn)出境申報(bào)進(jìn)行規(guī)范管理。

（4）管控的范圍不一樣。美國(guó)的法案所涉及的范圍，已經(jīng)超越了美國(guó)的國(guó)境，因此有些法案成為倡議，即需要?jiǎng)e的國(guó)家參與進(jìn)來(lái)。我國(guó)的法律則主要在國(guó)境內(nèi)進(jìn)行管理。

2.3 集裝箱貨物的風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)的管理主要包括數(shù)據(jù)和信息的采集、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的分析、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)的處置、處置結(jié)果的監(jiān)控。中美兩國(guó)在集裝箱的風(fēng)險(xiǎn)管理比較如表5所示：

表5 集裝箱貨物的風(fēng)險(xiǎn)管理

從表5可以發(fā)現(xiàn)：

（1）風(fēng)險(xiǎn)管理部門的設(shè)立?！?.11”恐怖襲擊后，美國(guó)加大了海運(yùn)貨物的監(jiān)管力度，形成了較為系統(tǒng)的集裝箱海運(yùn)安保制度。而中國(guó)在2017年7月1日，才全面啟動(dòng)稅收征管中心和風(fēng)險(xiǎn)防控中心，統(tǒng)一實(shí)行通關(guān)一體化流程和新繳稅模式。無(wú)論在管理模式上還是在管理技術(shù)上，中國(guó)都落后于美國(guó)。

（2）目標(biāo)箱的選擇。美國(guó)海關(guān)利用多層篩選和風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)開(kāi)發(fā)了自動(dòng)布控系統(tǒng)（Automated Targeting System,ATS），利用系統(tǒng)自動(dòng)篩查高風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)。我國(guó)主要還是采用人工分析為主，在目標(biāo)箱的選擇上仍然存在著比較大的不確定性。

（3）對(duì)目標(biāo)箱的查驗(yàn)。美國(guó)海關(guān)利用高科技設(shè)備進(jìn)行非侵入式的查驗(yàn)，大大提高了查驗(yàn)效率。我國(guó)除了H986設(shè)備查驗(yàn)外，還采用人工開(kāi)箱查驗(yàn)的方式進(jìn)行查驗(yàn)。原因是多方面的，一方面，高科技設(shè)備價(jià)格昂貴。例如：H986圖像識(shí)別設(shè)備，售價(jià)約2 000萬(wàn)人民幣，每年還有高昂的維護(hù)費(fèi)，導(dǎo)致海關(guān)有關(guān)部門配置數(shù)量較少，無(wú)法滿足非侵入式查驗(yàn)的需要。另一方面，高科技設(shè)備需要進(jìn)行相關(guān)人員的培訓(xùn)，如果缺乏會(huì)操作的人員，也必然會(huì)限制設(shè)備的使用。綜合以上因素，目前，我國(guó)對(duì)目標(biāo)箱的查驗(yàn)，無(wú)法擺脫低效率的人工查驗(yàn)方法。

2.4 小結(jié)。中美兩國(guó)在集裝箱的監(jiān)管上存在比較大的差異，一方面取決于國(guó)情不同，兩國(guó)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不一樣。由于美國(guó)在海外戰(zhàn)爭(zhēng)比較多，樹(shù)敵較多，面臨的恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)也因此而增大，反恐的緊迫性和壓力也較大，反映在海關(guān)邊境的管控方面，則是檢查手段的不斷加強(qiáng)，技術(shù)的不斷更新。我國(guó)倡導(dǎo)自主和平發(fā)展的道路，所面臨的恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)較低，而稅收則是我國(guó)財(cái)政收入的主要來(lái)源，2017年中國(guó)的關(guān)稅收入達(dá)到2 998億元。因此，海關(guān)的各項(xiàng)工作主要服務(wù)于稅收，海關(guān)監(jiān)管工作的重點(diǎn)在于防止走私，增加稅收。

另一方面，在技術(shù)上，美國(guó)一直在高科技方面占有優(yōu)勢(shì)，并將很多高科技的技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)的各個(gè)方面，包括在海關(guān)的貨物監(jiān)管方面，例如：自動(dòng)布控系統(tǒng)。在我國(guó)，缺乏相關(guān)的高科技人才和技術(shù)，應(yīng)用的高科技方法有限；同時(shí)海關(guān)部門作為政府部門，應(yīng)用新技術(shù)的緊迫性不強(qiáng)，在新技術(shù)的使用上一直處于被動(dòng)落后的地位。因此，加強(qiáng)集裝箱風(fēng)險(xiǎn)管理的主動(dòng)性，提高新技術(shù)的應(yīng)用是我國(guó)海關(guān)今后在集裝箱管控方面發(fā)展的重點(diǎn)。

3 對(duì)策及建議

3.1 從國(guó)家戰(zhàn)略高度，整合信息資源。國(guó)家應(yīng)該未雨綢繆，從戰(zhàn)略高度，對(duì)海關(guān)的進(jìn)出境進(jìn)行全局的管控，包括人，物，運(yùn)輸工具等，當(dāng)然也包括集裝箱的管控，從而實(shí)現(xiàn)共享信息以及各部門聯(lián)合執(zhí)法。

（1）國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)建立全社會(huì)的全面的信息共享機(jī)制。由于要采集的信息是多方面的，僅僅依靠海關(guān)采集的部分信息，不利于篩查出風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象目標(biāo)。例如，要獲取某個(gè)貨代法人代表的信用信息，僅靠海關(guān)的信息系統(tǒng)是無(wú)法獲取相關(guān)信息的。而要采集各個(gè)部門信息并融合，只有國(guó)務(wù)院才有這樣的權(quán)力和能力。建議國(guó)務(wù)院相關(guān)部門，牽頭組織相關(guān)信息共享機(jī)制工作的開(kāi)展，最終實(shí)現(xiàn)一體化的中央風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

（2）設(shè)立協(xié)調(diào)部門，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。首先，應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)由所有參與聯(lián)合執(zhí)法的部門派出人員常駐，并制定一套專門的指揮網(wǎng)絡(luò)。其次，明確各部門的職責(zé)分工。同時(shí)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，打造協(xié)作文化氛圍。最終形成檢查合力。

3.2 發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神，不斷創(chuàng)新。無(wú)論是在管理方法上，還是在管控技術(shù)上，都需要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新才能適應(yīng)新的管控業(yè)務(wù)和新的世界發(fā)展形勢(shì)。

（1）技術(shù)上創(chuàng)新。利用5G技術(shù)和人工智能技術(shù)，開(kāi)發(fā)新的非侵入式檢查設(shè)備。降低對(duì)昂貴技術(shù)產(chǎn)品的依賴，開(kāi)發(fā)出適用的低成本的非侵入式檢查設(shè)備，便于大規(guī)模的推廣使用。

（2）管理上創(chuàng)新。在新技術(shù)的采用后，可以適時(shí)地對(duì)管理流程進(jìn)行創(chuàng)新，不斷進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。

3.3 提出我國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際倡議。在國(guó)際上，提出具有我國(guó)特色的國(guó)際集裝箱綜合安全倡議，從上面的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)是很多國(guó)際倡議的提出者，而我國(guó)只是參與者。今后，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的需要和世界形勢(shì)的發(fā)展，制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)提出我國(guó)所主導(dǎo)的安全倡議，推進(jìn)基于國(guó)際貿(mào)易集裝箱供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)管理，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和全社會(huì)的和平。