特朗普政府對(duì)華投資保護(hù)政策的新進(jìn)展與中國(guó)對(duì)策

姜 偉 孫楚仁

一、引言

美國(guó)國(guó)防部在2018年1月發(fā)布的《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》中，將中國(guó)定位為美國(guó)的“首要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。配合國(guó)家安全和政治上的戰(zhàn)略布局，美國(guó)對(duì)外投資政策也愈加針對(duì)中國(guó)。主管外資審查的機(jī)構(gòu)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CIFUS)以國(guó)家安全為由，頻頻對(duì)中國(guó)在美的并購(gòu)和投資設(shè)限。美國(guó)愈加嚴(yán)格的監(jiān)管審查制度直接導(dǎo)致中國(guó)對(duì)美投資和并購(gòu)規(guī)模大幅度下降。湯森路透提供的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)在美直接投資為50億美元，與2017年相比下降83%。

美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)愈演愈烈，呈現(xiàn)出新特點(diǎn)和新趨勢(shì)。在現(xiàn)有美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的文獻(xiàn)中，大部分學(xué)者都認(rèn)為國(guó)際投資保護(hù)主義正在抬頭，并呈現(xiàn)出不斷發(fā)酵升級(jí)的態(tài)勢(shì)(宋國(guó)友，2014；唐宜紅、張鵬楊，2017)。美國(guó)對(duì)外國(guó)投資者實(shí)施嚴(yán)格的審查與監(jiān)管措施，對(duì)中國(guó)和全球 FDI 構(gòu)成威脅(劉恩專、劉立軍，2013；屠新泉、周金凱，2016)，而且投資保護(hù)更趨于隱蔽化，方式更趨于多樣化，手段更趨于政治化(李峰，2015)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)得出的結(jié)論基本一致，即國(guó)際投資保護(hù)主義和美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)日趨加強(qiáng)，但是對(duì)美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策新變化和新特點(diǎn)的論證不夠系統(tǒng)充分。目前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)入新時(shí)代。美國(guó)對(duì)外投資政策的不確定性和強(qiáng)硬的對(duì)華態(tài)度，為中美貿(mào)易關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)諸多不利因素，中美貿(mào)易摩擦風(fēng)險(xiǎn)不斷升級(jí)。中國(guó)如要采取有效的應(yīng)對(duì)策略，就需深入了解美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的新變化和新趨勢(shì)。本文從美國(guó)對(duì)華外資安全審查制度的新特點(diǎn)入手，分析了美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的新進(jìn)展，并全方位考察了美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策轉(zhuǎn)變的動(dòng)因和影響，這將對(duì)我國(guó)推動(dòng)形成全面開放新格局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、有效化解中美貿(mào)易摩擦風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)企業(yè)“走出去”爭(zhēng)取更加有利的國(guó)際環(huán)境，具有重要的實(shí)踐意義。

二、美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的新進(jìn)展

美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的新進(jìn)展可以從美國(guó)外資安全審查制度的新特點(diǎn)中體現(xiàn)出來(lái)。特朗普政府從2017年開始對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)主導(dǎo)的外資安全審查制度進(jìn)行了一系列改革。本次美國(guó)外資安全審查制度的調(diào)查依據(jù)是美國(guó)《1950年國(guó)防安全法》第721節(jié)，1988年《奧姆尼巴斯貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》的第5021節(jié)對(duì)其進(jìn)行了增補(bǔ)，也被稱為《?？松M(fèi)羅里奧修正案》。后來(lái)該條款進(jìn)行了多次修訂，包括《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(FINSA)(721節(jié))、2008年1月頒布的第11858號(hào)修正案、2008年11月修訂的美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)條例(31 C.F.R. Part 800)，以及在2008年12月公布的外國(guó)投資委員會(huì)國(guó)家安全指南。

該系列法案由美國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)——美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)實(shí)施，它是由美國(guó)財(cái)政部主導(dǎo)的聯(lián)邦政府跨部門外資審查機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是授權(quán)審查可能導(dǎo)致外國(guó)公司控制美國(guó)業(yè)務(wù)的交易(即“受管轄交易”)，以確定此類交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。傳統(tǒng)上CFIUS審查主要針對(duì)國(guó)防、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、能源資產(chǎn)、國(guó)際恐怖主義和不擴(kuò)散核武器等涉及核心國(guó)家安全的交易。近年來(lái)，外資審查的范圍和CFIUS的權(quán)限不斷增大。特別是特朗普上臺(tái)后，美國(guó)國(guó)會(huì)加緊啟動(dòng)一系列改革現(xiàn)有外國(guó)投資審查制度的法案。涉及外資審查制度改革的法案主要包括《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA，HR.5515)、《2017年真正互惠投資法案》(S.1722)、《2017年對(duì)外投資與經(jīng)濟(jì)安全法案》(H.R.2932)等。

美國(guó)外資審查制度改革法案的新特點(diǎn)如表1所示。外資審查制度改革法案的新進(jìn)展將對(duì)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。美國(guó)外資審查制度改革新法案的實(shí)施將擴(kuò)大美國(guó)總統(tǒng)和CFIUS的權(quán)限，拓寬對(duì)華安全審查的范圍。美國(guó)總統(tǒng)和CFIUS將嚴(yán)格審查合資企業(yè)中方控股的比例和美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)泄露給中國(guó)的可能性。同時(shí)，賦予總統(tǒng)和CFIUS更多的自由裁量權(quán)，可隨意將中國(guó)列為對(duì)美國(guó)國(guó)家安全利益具有重大威脅的“特殊關(guān)切國(guó)家”和投資高壁壘國(guó)家，重點(diǎn)給予關(guān)注；以增加國(guó)家安全考慮為由，阻止中國(guó)高新技術(shù)和信息通信企業(yè)順利進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。美國(guó)更可能打著“真正互惠”的旗號(hào)，以更加精細(xì)的評(píng)估和計(jì)算為基礎(chǔ)，對(duì)中國(guó)進(jìn)行雙邊投資公平方面的審查。

三、美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策轉(zhuǎn)變的動(dòng)因

特朗普上臺(tái)以后，美國(guó)對(duì)中國(guó)的投資政策進(jìn)行了新的調(diào)整，采取了一系列保護(hù)措施，限制中國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資并加緊對(duì)中國(guó)投資的審查，呈現(xiàn)出限制、歧視甚至遏制的保護(hù)主義新特點(diǎn)，中美投資經(jīng)貿(mào)關(guān)系降至歷史冰點(diǎn)。美國(guó)之所以選擇對(duì)中國(guó)實(shí)施投資保護(hù)主義政策，是美國(guó)在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外投資環(huán)境發(fā)生深刻變化背景下的一種應(yīng)對(duì)策略。其政策設(shè)計(jì)背后的主要?jiǎng)右虬ㄒ韵滤膫€(gè)方面：

(一)根本原因：鞏固美國(guó)的全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位

隨著新一代信息技術(shù)的迅速發(fā)展，信息技術(shù)與制造業(yè)融合發(fā)展成為未來(lái)新一輪技術(shù)革命的重要特征。為了把握新一輪全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)權(quán)，各國(guó)紛紛出臺(tái)促進(jìn)信息技術(shù)與制造業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，如“中國(guó)制造2025”、德國(guó)“工業(yè)4.0”計(jì)劃、日本“創(chuàng)新25戰(zhàn)略”計(jì)劃、“印度制造”計(jì)劃、美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略和“再工業(yè)化戰(zhàn)略”等，以重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)突破搶占新經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)新一輪產(chǎn)業(yè)革命重構(gòu)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

近年來(lái)，中國(guó)在高新技術(shù)和高端制造業(yè)領(lǐng)域發(fā)展非常迅速。根據(jù)《全球制造業(yè)創(chuàng)新指數(shù)白皮書》報(bào)告，中國(guó)首次躋身2019年全球制造業(yè)創(chuàng)新指數(shù)15強(qiáng)。世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織和美國(guó)康奈爾大學(xué)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2019全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新能力排名第14位，成為排行榜前20名中唯一的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。美國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域面臨了前所未有的挑戰(zhàn)。因此，通過遏制中國(guó)的科技創(chuàng)新能力來(lái)鞏固美國(guó)的全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位，是美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策轉(zhuǎn)變的根本原因。

(二)政治原因：美國(guó)對(duì)“中國(guó)崛起”達(dá)成新共識(shí)

“中國(guó)崛起”是21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展最令人矚目的現(xiàn)象之一，中國(guó)已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的全球第二大經(jīng)濟(jì)體。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的這種新變化，美國(guó)各界對(duì)“中國(guó)崛起”達(dá)成新的共識(shí)，那就是中國(guó)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)上的巨大威脅，中美兩國(guó)是戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

從美國(guó)政府層面上看，美國(guó)總統(tǒng)特朗普及其領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)對(duì)華外交政策和經(jīng)濟(jì)政策采取一貫強(qiáng)硬態(tài)度?？偨y(tǒng)首席經(jīng)濟(jì)顧問科恩、國(guó)務(wù)卿蒂勒森以及國(guó)家安全事務(wù)助理麥克馬斯特等穩(wěn)健派或國(guó)際派的先后下臺(tái)，以及財(cái)政部長(zhǎng)努欽、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、貿(mào)易談判代表萊特希澤等鷹派官員的上位，已經(jīng)表明美國(guó)對(duì)華外交政策和經(jīng)濟(jì)政策會(huì)朝向日益強(qiáng)硬的方向邁進(jìn)?！秶?guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》與《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》更加體現(xiàn)了美國(guó)政府對(duì)“中國(guó)崛起”的明確態(tài)度，直接宣稱中國(guó)是美國(guó)的主要“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。

從美國(guó)民眾對(duì)中國(guó)的態(tài)度來(lái)看，情況也并不樂觀。根據(jù)2018年3月美國(guó)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)拉斯穆森進(jìn)行的國(guó)家電話和網(wǎng)上調(diào)查，即使總統(tǒng)特朗普對(duì)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品施加500億美元的關(guān)稅，大部分受訪者仍然認(rèn)為美國(guó)對(duì)中國(guó)不夠強(qiáng)硬。73%的受訪者認(rèn)為中國(guó)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)上的巨大威脅，13%的受訪者認(rèn)為中國(guó)是美國(guó)的軍事威脅。

從與中國(guó)有關(guān)聯(lián)的美國(guó)跨國(guó)公司來(lái)看，其對(duì)中國(guó)商業(yè)環(huán)境的評(píng)價(jià)也頗多微詞。《美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)2019年中國(guó)商業(yè)環(huán)境調(diào)查》顯示，超過80%的在華美國(guó)企業(yè)認(rèn)為日益緊張的中美貿(mào)易關(guān)系已經(jīng)嚴(yán)重影響了美國(guó)企業(yè)在中國(guó)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。37%的受訪企業(yè)認(rèn)為中國(guó)市場(chǎng)環(huán)境在惡化，與2018年相比增長(zhǎng)16%，美國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的樂觀情緒逐漸減弱。

美國(guó)各界對(duì)“中國(guó)崛起”達(dá)成的新共識(shí)，使得美國(guó)國(guó)會(huì)在積極推動(dòng)外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議案成為法律的過程中，并未受到明顯的阻礙。為了提高中國(guó)對(duì)美投資的壁壘，美國(guó)眾議院和參議院分別就擴(kuò)大CFIUS的權(quán)利、拓寬審查范圍、改變審查程序等議題進(jìn)行了兩場(chǎng)聽證會(huì)。會(huì)議記錄顯示，幾乎每位議員的言論都指向中國(guó)。美國(guó)各界對(duì)“中國(guó)崛起”達(dá)成的新共識(shí)，是美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策轉(zhuǎn)變的重要政治原因。

(三)主要原因：對(duì)中國(guó)投資規(guī)模和投資模式的擔(dān)憂

美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資采取嚴(yán)格限制措施，一方面是由于中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資金額大、速度快、領(lǐng)域多、范圍廣、敏感性強(qiáng)，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成潛在威脅。截至 2016年年底，中國(guó)對(duì)美直接投資累計(jì)約 1090億美元，涵蓋服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、地產(chǎn)業(yè)、酒店業(yè)、信息與通訊技術(shù)、娛樂業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。中國(guó)投資項(xiàng)目遍布美國(guó)46個(gè)州，分布于435個(gè)國(guó)會(huì)選區(qū)中的425個(gè)，覆蓋率近98%。除了房地產(chǎn)業(yè)外，具有戰(zhàn)略意義的高科技產(chǎn)業(yè)成為中國(guó)在美國(guó)投資的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。另一方面，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)有強(qiáng)大的政府背景，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)企業(yè)“可能會(huì)利用并購(gòu)機(jī)會(huì)獲取技術(shù)、情報(bào)以及市場(chǎng)力量，為中國(guó)政府服務(wù)，損害美國(guó)國(guó)家安全”。從2000年到2016年，在總計(jì)1395宗中國(guó)對(duì)美并購(gòu)交易中，約25%是由中國(guó)國(guó)有企業(yè)完成的，且涉及技術(shù)類的交易在逐年快速上升。截至2018年年底，中國(guó)國(guó)有企業(yè)仍占對(duì)美直接投資存量的25%。美國(guó)還擔(dān)心中國(guó)政府可能通過補(bǔ)貼相關(guān)產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移、扭曲市場(chǎng)等方式，威脅美國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。

(四)直接原因：“非對(duì)稱”和“非互惠”的雙邊投資準(zhǔn)入政策

中美兩國(guó)雙邊投資流動(dòng)的不對(duì)稱性和中國(guó)對(duì)美直接投資的單向快速增長(zhǎng)已經(jīng)引起了美國(guó)政府的極大關(guān)注。雙邊直接投資流動(dòng)的大幅增加完全是因?yàn)橹袊?guó)對(duì)外直接投資的快速擴(kuò)張。2010—2015年間，中國(guó)在美直接投資以平均每年32%的速度穩(wěn)步增長(zhǎng)。2016年，中國(guó)企業(yè)在美總投資額飆升至460億美元，年度增長(zhǎng)率為200%。而美國(guó)在華直接投資比較平緩，只有138億美元。中美兩國(guó)“非對(duì)稱”和“非互惠”的投資市場(chǎng)準(zhǔn)入政策則更加劇了中美兩國(guó)的投資領(lǐng)域摩擦。美國(guó)301調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的投資行政審批制度比美國(guó)施加的限制性要求更加嚴(yán)格。當(dāng)美國(guó)企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)時(shí)，美國(guó)企業(yè)將面臨諸多限制，例如行業(yè)限制、合資要求、股權(quán)上限和技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求等。而在中國(guó)企業(yè)投資美國(guó)時(shí)，中國(guó)公司則不會(huì)面臨這些限制。因此近年來(lái)，美國(guó)對(duì)華直接投資市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查更加嚴(yán)格。2017年，中國(guó)企業(yè)在美直接投資大幅度下降，總投資額為290億美元。2018年中國(guó)在美直接投資為50億美元，與2016年相比下降89%，是近五年的最低水平。

四、美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的影響

美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和中美雙邊投資帶來(lái)了深刻的影響?；谝陨厦绹?guó)對(duì)華投資保護(hù)政策的分析，本文認(rèn)為美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策將呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：

(一)未來(lái)投資框架協(xié)定可能對(duì)美國(guó)更加有利

“美國(guó)優(yōu)先”在政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域得到充分體現(xiàn)。美國(guó)政府采取一系列措施，在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上表現(xiàn)出強(qiáng)硬立場(chǎng)。比如退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)及應(yīng)對(duì)全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》，退出伊核協(xié)議，重談NAFTA，對(duì)貿(mào)易伙伴特別是中國(guó)實(shí)施301、特別301和232等調(diào)查，質(zhì)疑聯(lián)合國(guó)和北約作用等。除此以外，美國(guó)還威脅退出WTO，阻止WTO上訴機(jī)構(gòu)任命新成員，導(dǎo)致WTO上訴機(jī)構(gòu)正式停擺等。

在對(duì)外投資領(lǐng)域，美國(guó)實(shí)施“新互惠主義”。新互惠主義要求貿(mào)易伙伴在市場(chǎng)準(zhǔn)入、法律法規(guī)、政策實(shí)踐等方面都要同等對(duì)待，對(duì)等開放；要求以“結(jié)果導(dǎo)向”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)代替“規(guī)則導(dǎo)向”的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，不僅考察投資交易對(duì)美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)等方面的影響，而且更加突出美國(guó)在雙邊投資中獲得“凈利益”的結(jié)果。限制外資對(duì)美國(guó)企業(yè)的控制權(quán)，減少外國(guó)企業(yè)在美國(guó)的投資。

“新互惠主義”投資戰(zhàn)略具有如下幾個(gè)特征：在指導(dǎo)思想上，“新互惠主義”思想成為總統(tǒng)和CFIUS等職能部門日常工作的標(biāo)準(zhǔn)；在決策過程中，賦予總統(tǒng)和CFIUS更大的決策權(quán)，更加強(qiáng)調(diào)投資的“真正互惠”， 對(duì)國(guó)家安全審查的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，強(qiáng)化CFIUS的權(quán)限，并賦予總統(tǒng)和CFIUS司法審查豁免權(quán)，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的規(guī)制；在管理規(guī)則上，賦予總統(tǒng)和CFIUS更多的自由裁量權(quán)。國(guó)家安全審查制度成為打擊外國(guó)對(duì)手的有力手段，淪為貿(mào)易主義保護(hù)和投資保護(hù)主義的工具。2018年8月13日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)。未來(lái)雙邊和多邊投資框架協(xié)定有極大可能會(huì)朝著更加有利于“美國(guó)優(yōu)先”的方向發(fā)展。這不僅會(huì)使外資企業(yè)特別是中國(guó)企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)困難重重，而且會(huì)對(duì)將來(lái)中美雙邊投資框架的建立帶來(lái)諸多障礙。

(二)對(duì)華投資保護(hù)的不斷升級(jí)或?qū)a(chǎn)生連鎖反應(yīng)

特朗普上臺(tái)后，外資審查的數(shù)量有增無(wú)減，且更加肆意妄為，而且美國(guó)政府明確表示，美國(guó)將加大對(duì)中國(guó)投資的審查力度和審查范圍，美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)將不斷升級(jí)。隨著美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)的不斷加強(qiáng)，其他國(guó)家也紛紛發(fā)起針對(duì)中國(guó)的投資限制措施。近年來(lái)，澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)和意大利等國(guó)家都先后對(duì)中國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資進(jìn)行了更加嚴(yán)格的審查，嚴(yán)重限制了中國(guó)對(duì)外直接投資的發(fā)展。美國(guó)限制中國(guó)投資的單邊主義做法，可能會(huì)引發(fā)其他國(guó)家的連鎖反應(yīng)，貿(mào)易保護(hù)主義和投資保護(hù)主義就會(huì)像開啟了的“潘多拉盒子”，在全球不斷蔓延。

(三)將重點(diǎn)打壓中國(guó)高端制造業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)投資

特朗普政府采取“雙管齊下”的方式，在對(duì)中國(guó)進(jìn)行貿(mào)易制裁的同時(shí)，加緊限制中國(guó)對(duì)美國(guó)的投資。美國(guó)限制貿(mào)易和投資措施打擊的主要目標(biāo)是中國(guó)的高端制造業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。美國(guó)以知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等為主要抓手，通過多種方式遏制和打壓中國(guó)科技創(chuàng)新和高端制造業(yè)的崛起：第一，美國(guó)聲稱對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，限制美國(guó)高科技產(chǎn)品對(duì)中國(guó)的出口。第二，通過征收巨額懲罰性關(guān)稅，限制中國(guó)高科技產(chǎn)品對(duì)美國(guó)出口。特朗普公布的征稅清單涉及高性能醫(yī)療機(jī)械、生物醫(yī)藥、新材料、農(nóng)機(jī)裝備、工業(yè)機(jī)器人、新一代信息技術(shù)、新能源汽車、航空產(chǎn)品和高鐵裝備，直指中國(guó)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。第三，通過限制中國(guó)對(duì)美國(guó)在高端制造業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的直接投資，防止在投資過程中泄露關(guān)鍵技術(shù)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)。面對(duì)中國(guó)在高科技領(lǐng)域的快速發(fā)展，美國(guó)必將提高對(duì)高科技制造業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的保護(hù)程度。

(四)重塑和強(qiáng)化以美國(guó)為主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈

在全球價(jià)值鏈分工體系下，美國(guó)投資保護(hù)政策會(huì)導(dǎo)致全球價(jià)值鏈發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變和重塑，切斷和破壞價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈的全球布局，強(qiáng)化以美國(guó)為主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈，阻礙中國(guó)向價(jià)值鏈高端攀升的步伐。美國(guó)對(duì)華的投資保護(hù)政策違背了比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際分工的基本規(guī)律，弱化了世界各國(guó)的相互依存度，使更高效的服務(wù)、資金、技術(shù)和人員等生產(chǎn)要素?zé)o法在全球范圍內(nèi)進(jìn)行有效配置，這不僅會(huì)對(duì)中美兩國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生重要影響，更會(huì)波及全球經(jīng)濟(jì)，給金融危機(jī)后剛有起色的全球貿(mào)易和全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大的負(fù)面沖擊。具體表現(xiàn)在：第一，對(duì)美國(guó)跨國(guó)公司，政府通過稅收優(yōu)惠等措施促使很多美國(guó)跨國(guó)公司如蘋果、美國(guó)電話電報(bào)(AT&T)公司、通用電氣、ATM制造商N(yùn)CR公司、卡特皮勒等公司開始將部分制造環(huán)節(jié)回歸美國(guó)本土，促進(jìn)“制造業(yè)”投資回流，大大縮短了全球價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈的長(zhǎng)度。第二，對(duì)將要投資美國(guó)的中國(guó)企業(yè)，特別是高新技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，美國(guó)政府設(shè)置投資準(zhǔn)入壁壘，投資審查全面趨嚴(yán)，阻止中國(guó)企業(yè)通過對(duì)外直接投資獲得技術(shù)進(jìn)步和逆向技術(shù)溢出，意圖繼續(xù)將中國(guó)鎖定在全球價(jià)值鏈分工中的低端位置。比如由于CFIUS的阻撓，全球芯片巨無(wú)霸的博通收購(gòu)高通案宣告失敗。第三，對(duì)已經(jīng)在美國(guó)進(jìn)行直接投資的中國(guó)高科技企業(yè)，采取限制或禁止重要中間投入品的進(jìn)口，切斷全球價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈的合理布局。如2019年5月美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令，宣布美國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，要求美國(guó)企業(yè)不得使用對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的企業(yè)所生產(chǎn)的電信設(shè)備，隨后美國(guó)芯片巨頭紛紛采取暫停對(duì)華為供貨的措施。2019年11月22日，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)將中國(guó)華為和中興列為國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，并通過了禁止運(yùn)營(yíng)商使用政府補(bǔ)貼購(gòu)買華為和中興設(shè)備的決議。

五、結(jié)論與政策建議

特朗普上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)對(duì)華投資保護(hù)政策發(fā)生了較大的變化，呈現(xiàn)出限制、打壓甚至遏制的新態(tài)勢(shì)。為此中國(guó)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，力爭(zhēng)將由此帶來(lái)的損失降到最低。本文主要從以下五個(gè)方面提出政策建議：

(一)從國(guó)際合法性的視角尋求保護(hù)中國(guó)企業(yè)的可能性

美國(guó)外資審查制度改革不利于中國(guó)企業(yè)在美投資，中國(guó)能否尋求國(guó)際法和美國(guó)國(guó)內(nèi)法保護(hù)中國(guó)企業(yè)在美投資的合法權(quán)益？WTO中可能涉及美國(guó)安全審查的協(xié)定主要是《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMs協(xié)議)，但其涉及的范圍非常有限，僅適用于與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施。即使美國(guó)國(guó)家安全審查構(gòu)成了“與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議”，WTO有權(quán)裁決相關(guān)的糾紛， GATT第21條“安全例外”條款中“其認(rèn)為”(it considers)的表述所給予成員方的“自決權(quán)”也把涉及國(guó)家基本安全利益的案件排除出了WTO的管轄權(quán)。而且，美國(guó)外資審查制度屬于美國(guó)國(guó)內(nèi)法，是單邊投資措施。這說明中國(guó)企業(yè)想通過WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制和美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)美國(guó)外資審查制度進(jìn)行申訴，在實(shí)踐中將非常困難。

但是，一旦安全審查措施超越了國(guó)家安全或程序違法，美國(guó)法院也可能受理。同時(shí)，中國(guó)企業(yè)也可以運(yùn)用WTO協(xié)定中的具體措施維護(hù)自身權(quán)益。TRIMs協(xié)議附件列出了一份與GATT第2條第4款規(guī)定的國(guó)民待遇義務(wù)和第11條第1款規(guī)定的普遍取消數(shù)量限制義務(wù)不一致的示例清單。示例清單顯示，“為了獲得一項(xiàng)利益而必須遵守的措施”違反國(guó)民待遇原則。美國(guó)《2017年對(duì)外投資與經(jīng)濟(jì)安全法案》(H.R.2932)規(guī)定，無(wú)論是短期還是長(zhǎng)期，美國(guó)都要從并購(gòu)交易中獲得凈利益，就可以被解釋為“為了獲得一項(xiàng)利益而必須遵守的措施”，這是違反WTO協(xié)定國(guó)民待遇原則的。但從目前來(lái)看，尋求WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決中美之間的投資爭(zhēng)端并不樂觀。2019年12月10日，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)上訴機(jī)構(gòu)的印度籍大法官Bhatia和美國(guó)籍大法官Graham最后一天任期到期，本應(yīng)有七位大法官的上訴機(jī)構(gòu)只剩下唯一的中國(guó)籍趙宏大法官，從而喪失了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制審理案件的能力和權(quán)力。12月11日，WTO上訴機(jī)構(gòu)正式停擺，這也意味著在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)中國(guó)企業(yè)將無(wú)法通過WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)自身在美投資的合法權(quán)益。

(二)全面深化改革，主動(dòng)擴(kuò)大開放，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

中國(guó)將按照“十九大”精神為引領(lǐng)，繼續(xù)堅(jiān)定推進(jìn)全面深化改革，擴(kuò)大對(duì)外開放，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。在深化改革方面，我們需要打破部門分割、產(chǎn)業(yè)分割、區(qū)域分割、市場(chǎng)分割，整合全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化國(guó)有企業(yè)改革，放寬民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，全面推進(jìn)市場(chǎng)化改革。在擴(kuò)大開放方面，繼續(xù)擴(kuò)大利用外資，提高引進(jìn)外資的質(zhì)量和效益，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境，加快構(gòu)建完善的開放型經(jīng)濟(jì)新體制。在加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，中國(guó)應(yīng)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境，提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，從法律上禁止外資企業(yè)的強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，切實(shí)保證外商投資企業(yè)國(guó)民待遇原則的有效實(shí)施。

(三)從政府和企業(yè)兩個(gè)層面應(yīng)對(duì)外國(guó)國(guó)家安全審查

中國(guó)應(yīng)該盡快完善外資國(guó)家安全審查制度，維護(hù)國(guó)家安全。由于中國(guó)國(guó)家安全審查的法律體系不完善，中國(guó)企業(yè)在外國(guó)投資接受嚴(yán)苛的外資審查的同時(shí)，無(wú)法運(yùn)用相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法進(jìn)行有力的反制，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外投資企業(yè)損失慘重。2019年3月15日通過的《外商投資法》，是中國(guó)第一部外商投資領(lǐng)域統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，具有重大的歷史意義?！锻馍掏顿Y法》規(guī)定，國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。但該法并未規(guī)定實(shí)施的具體措施。為了更好地落實(shí)2020年1月1日施行的《外商投資法》，還需制定外資國(guó)家安全審查的落實(shí)細(xì)則和配套條例。在企業(yè)遭受外國(guó)安全審查的時(shí)候，政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)與外國(guó)政府部門的交涉和溝通，保障中國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益。從企業(yè)層面上來(lái)看，企業(yè)應(yīng)該事先評(píng)估對(duì)外投資中的安全審查風(fēng)險(xiǎn)，做好法律風(fēng)險(xiǎn)防范；學(xué)習(xí)熟悉外國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和安全審查制度，建立完善的合規(guī)管理體系；主動(dòng)申請(qǐng)國(guó)家安全審查，積極與CFIUS進(jìn)行溝通。

(四)積極推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定談判和中美自貿(mào)區(qū)的建立

對(duì)話和合作仍是解決中美兩國(guó)雙邊貿(mào)易和投資摩擦的最佳途徑。中國(guó)將盡最大努力，繼續(xù)尋求雙邊對(duì)話可能，利用兩國(guó)元首會(huì)晤、中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話、中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)和二十國(guó)集團(tuán)會(huì)議等多種方式與美國(guó)進(jìn)行溝通和協(xié)商。中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定談判，實(shí)現(xiàn)互惠互利，將中美兩國(guó)在投資領(lǐng)域的重要關(guān)切通過雙邊投資談判的方式得以妥善解決。一方面，可以改善中國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，放寬外資準(zhǔn)入限制，倒逼中國(guó)服務(wù)業(yè)和外資領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革；另一方面，中國(guó)應(yīng)督促美國(guó)遵循國(guó)民待遇原則，增加國(guó)家安全審查和合規(guī)監(jiān)管的透明度，公平公正地對(duì)待包括中國(guó)國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的所有中國(guó)投資者。同時(shí)中國(guó)應(yīng)該積極推動(dòng)中美自貿(mào)區(qū)的建立，充分發(fā)揮中美兩國(guó)各自的要素稟賦優(yōu)勢(shì)，將貿(mào)易、投資、技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)等納入統(tǒng)一的談判框架，建立以規(guī)則導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)的高水平合作機(jī)制，通過協(xié)議和規(guī)則約束美國(guó)單邊主義行為。這不僅可以為中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也可以降低中美貿(mào)易摩擦升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期。

(五)擴(kuò)大對(duì)東盟和“一帶一路”沿線國(guó)家的對(duì)外投資

為了防范歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)對(duì)外直接投資的聯(lián)合抵制，中國(guó)應(yīng)擴(kuò)大對(duì)東盟、金磚國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家的對(duì)外直接投資。中國(guó)與東盟、金磚國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家投資合作一直保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，在很多領(lǐng)域都存在巨大的合作空間。除傳統(tǒng)的采礦業(yè)、制造業(yè)以外，還包括租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、交通運(yùn)輸/倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、文化/體育和娛樂業(yè)、電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)貿(mào)易等眾多領(lǐng)域。中國(guó)與東盟、金磚國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家有更多的合作和發(fā)展機(jī)遇，合作領(lǐng)域?qū)⒏訌V闊并向深層次拓展。