經濟行政壟斷的法律規(guī)制問題研究

劉雅倩

(西北政法大學 陜西 西安 710000)

一、經濟行政壟斷的一般分析

(一)經濟行政壟斷的含義闡釋

經濟行政壟斷是指政府及其所屬機構濫用行政權力限制競爭的行為。①它是與經濟壟斷相對應的一種社會現(xiàn)象，經濟壟斷是市場經濟自發(fā)形成的，是市場主體為了獲取更大的經濟利益而實施的，是市場經濟運行的必然結果。而經濟行政壟斷是政府干預經濟的結果，而且是采用政治手段不合理的干預市場經濟的運行。政府常以維持市場秩序和管理經濟事務等為名，濫用行政權力，干預市場經濟，扭曲市場競爭，進而導致經濟行政壟斷的發(fā)生。我國《反壟斷法》第八條規(guī)定：行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭。這表明：經濟行政壟斷是有權機關以及組織濫用行政權力排除限制競爭的行為。以行為的對象是否特定為標準，將經濟行政壟斷分為具體經濟行政壟斷和抽象經濟行政壟斷。②具體經濟行政壟斷主要是限制外地商品進入本地市場，阻礙外地經營者到本地招投標、投資，以及政府違規(guī)定價，指定經營等行為，另一種行政機關實行的抽象經濟行政壟斷通常是指行政機關通過制定法律法規(guī)規(guī)章等方式，排除或者限制競爭。

(二)經濟行政壟斷的成因

經濟行政壟斷的成因多種多樣，主要是經濟轉軌時期我國經濟制度的影響，市場利益的驅動以及法律法規(guī)不健全等方面造成的。

1.經濟制度的影響

我國正處在經濟轉型的關鍵時期，改革開放40多年來我國經濟建設取得了巨大成就，在各方面都取得了巨大突破，但是在計劃經濟體制下形成的政府通過行政權力直接干預經濟運行的深度依賴并未消除，仍然殘留并直接或間接的影響著經濟的運行。③我國長期處于計劃經濟體制下，政府運用行政權力干預經濟的現(xiàn)象十分普遍，隨著我國逐漸向社會主義市場經濟轉變，政府雖然降低了對市場的干預，由市場這只“看不見的手”自發(fā)調節(jié)經濟，但是由于市場調節(jié)具有自發(fā)性、滯后性等缺陷，當市場調節(jié)失靈時，仍需要政府對市場經濟進行正確的引導。在實際操作中，往往導致對市場的過度干預，形成經濟行政壟斷。

2.市場利益的驅動

行政權力的運行是一種公權力的行使，行政權力通過壟斷行為限制競爭則是私益行為，因而行政權力具備了公益行為和私益行為的雙重特性，這是經濟行政壟斷行為的本質特征。④從政府自身的角度來講，地方政府為了地方的經濟效益，為了政績的考量，可能會對本地企業(yè)實行一定的扶持，甚至于限制外地商品進入本地市場。從企業(yè)發(fā)展的角度來講，企業(yè)為了獲得政治上的支持，可能會和政府單位的利益結合在一起，往往在利益的驅動之下，政府會濫用行政權力來干預市場的運行。

3.法律體系的缺失

我國目前尚未形成一個規(guī)制經濟行政壟斷的法律體系。我國對于經濟行政壟斷從法律層面上來講，大體分為兩類：一類是專門維護經濟運行的專門性法律，比如《反壟斷法》以及《反不正當競爭法》，第二類主要是《價格法》、《藥品管理法》等行業(yè)監(jiān)管法，其余對于經濟行政壟斷的法律規(guī)制主要體現(xiàn)在行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及各規(guī)章上面，其權威性不夠，尚未形成一個完整的針對經濟行政壟斷的法律，且《反壟斷法》對于經濟行政壟斷的規(guī)定在立法上還存在不足，加上執(zhí)法力度較弱，使得規(guī)制經濟行政壟斷的效果大打折扣。

(三)經濟行政壟斷的社會危害性

經濟行政壟斷的本質是運用公權力去排除、限制市場競爭，其危害性要遠大于經濟性壟斷。首先經濟行政壟斷會破環(huán)市場競爭秩序，行政機關干預企業(yè)的經濟決策，限制商品的自由流動，會使其他企業(yè)遭受到不平等的待遇，長此以往還會使得市場因缺乏競爭而失去活力，企業(yè)失去改革創(chuàng)新的能力，不利于經濟的長久健康發(fā)展。其次經濟行政壟斷會滋生政府的腐敗，破環(huán)政府的公信力。經濟行政壟斷是政府的利益和企業(yè)的利益聯(lián)系在一起，在社會中易形成權錢交易的現(xiàn)象。不利于政府形象的建立以及行政機關的廉潔性建設。

二、我國經濟行政壟斷法律規(guī)制的現(xiàn)狀分析

(一)我國立法對于經濟行政壟斷的規(guī)制

1.我國《反壟斷法》中的規(guī)定

首先，《反壟斷法》第八條規(guī)定：“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭?！泵鞔_了經濟行政壟斷是不被允許的，具有違法性。其次，《反壟斷法》第五章專章列舉了經濟行政壟斷的具體表現(xiàn)形式并做出禁止性規(guī)定，如限制交易、地方保護等行為；其中第三十七條的規(guī)定：“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規(guī)定。”由此可見，不僅是具體行政行為，這種抽象行政行為也屬于被禁止的范疇，這對我國有效遏制經濟行政壟斷具有重大意義。再次，《反壟斷法》第五十一條為經濟行政壟斷設置了相應的法律責任，即“政府部門或機關濫用行政權力，做出了干預、限制競爭行為的，由其直屬的上級命令糾正；對直接負責的人依法給予處分?！钡瞧浞韶熑螐娭屏Σ蛔?，這一點將在后文詳細分析。

2.其他法律中的規(guī)定

在反壟斷的專門性法律中，《反不正當競爭法》第一次將經濟行政壟斷列為法律規(guī)制的對象，《反不正當競爭法》第七條：“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當?shù)慕洜I活動。”初步奠定了我國規(guī)制經濟行政壟斷的基礎。

行業(yè)監(jiān)管法律中規(guī)制經濟行政壟斷條款是反壟斷專門性法律在特定行業(yè)中的體現(xiàn)，是經濟行政壟斷法律規(guī)制的具體化。在行業(yè)監(jiān)管法律中，對經濟行政壟斷的規(guī)制主要將行業(yè)監(jiān)管的需要與反壟斷專門性法律的上位規(guī)定相結合而作出。例如，《招標投標法》明確禁止對應當依法招標的項目進行地方保護或部門保護，任何人不得違法干涉招標投標活動，以維護招標投標活動的公平競爭秩序。再如，《旅游法》第六條規(guī)定，禁止在旅游市場形成經濟行政壟斷和行業(yè)壟斷，保護旅游市場的公平競爭，提高旅游市場效率，保護游客和旅游經營者的合法權益和社會公共利益。

除此之外還有一些地方性法規(guī)、規(guī)章對經濟行政壟斷做出了相應的規(guī)定，但是其規(guī)制力量較弱。

(二)我國經濟行政壟斷法律規(guī)制存在的問題

1.法律文件缺乏權威性

我國對經濟行政壟斷的規(guī)制大多是一些單行法律以及法規(guī)，沒有一部專門針對經濟行政壟斷的法律，其余大多是一些行政法規(guī)、規(guī)章或地方性法規(guī)以及規(guī)章。現(xiàn)有的法律缺乏權威性。同時《反壟斷法》第五十一條第二款的規(guī)定一定程度上弱化了《反壟斷法》的權威性，降低了《反壟斷法》規(guī)制經濟行政壟斷的成效。對第五十一條第二款可理解為，當其他的法律、行政法規(guī)對經濟行政壟斷行為有不同的處罰決定、方式和機構等規(guī)定，要依據其他的規(guī)定。這一規(guī)定不利于《反壟斷法》法律作用的充分發(fā)揮。這使得規(guī)制經濟行政壟斷的相關法律雜亂無章，缺乏權威性以及統(tǒng)一性。

2.法律責任規(guī)定不全面

《反壟斷法》第五十一條為經濟行政壟斷設置了相應的法律責任，但其責任主體的范圍有限，法律責任也不嚴格，僅僅只有行政責任，且承擔的責任較輕，缺乏刑事責任以及民事責任。一方面，根據第五十一條第一款的規(guī)定可知，經濟行政壟斷的責任主體僅局限于實施經濟行政壟斷的行政主體及其工作人員，卻沒有涉及到需要承擔責任的另一群主體，即參與經濟行政壟斷并因此獲益的企業(yè)或經營者。另一方面，從第五十一條第一款可以看出，目前對于經濟行政壟斷責任主體的處罰方式是令其改正和給予處分，僅限于行政責任的范疇，并沒有其他形式的責任，關于經濟行政壟斷法律責任的設置也較輕，單靠行政責任不足以對違法行為進行威懾，更不能達到規(guī)制經濟行政壟斷行為的作用。⑤

3.執(zhí)法機關的執(zhí)法權存在缺陷

首先是執(zhí)法機關的威懾力不足，層級低。2018年國家機構進行了大面積的機構管理體制改革，國務院成立的國家市場監(jiān)督管理局，作為國務院的直屬機構承擔了國家發(fā)改委、商務部、國家工商總局的反壟斷執(zhí)法職能，負責具體執(zhí)行的機構屬于市場監(jiān)督管理局的下一級機關，在級別上屬于廳局級機構，如果遇到了同級或者更高一級的執(zhí)法對象，將會使得執(zhí)法效果大打折扣。因此行政機關來規(guī)制經濟行政壟斷的行為在實踐過程中起到的作用將會不理想。

其次《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構對行政主體的壟斷行為只有建議權，而不是實施制裁的處罰權，規(guī)制的效力受到限制。對于一般的經濟型壟斷，反壟斷執(zhí)法機構通?？梢宰约盒惺怪撇玫臋嗔?，作出相應的懲罰。但由于經濟行政壟斷的特殊性，根據第五十一條的規(guī)定，真正行使制裁權的機構是“上級機關”，而反壟斷執(zhí)法機構只能“提出給予相應處理的建議”。

三、完善我國經濟行政壟斷法律規(guī)制的設想

(一)立法改革設想

1.完善經濟行政壟斷的法律責任

有學者指出；應當在時機成熟時重構經濟行政壟斷的法律責任。⑥根據《反壟斷法》第五十一條的規(guī)定，我國經濟行政壟斷所要承擔的法律責任主要有上級責令改正、給予相關責任人行政處分等行政方面的責任，均是行政機體系內部的責任，影響力相對較弱，無法起到很好的懲罰作用。因此，為有效遏制經濟行政壟斷現(xiàn)象的產生，我們可以參考外國相關的法律經驗，設置嚴格的、多元化的責任追究制度。

首先在相關法律中直接增設刑事責任的有關規(guī)定，加大經濟行政壟斷行為的違法成本，在設置刑事責任的時候可以借鑒刑法上的“雙罰制”，一方面對實施經濟行政壟斷行為的單位主體規(guī)定罰金，另一方面對其單位主管人員和直接責任人員視其情節(jié)給予不同程度的刑事處罰。

其次應該相應的增加民事責任，經濟行政壟斷行為的實施主體應該承擔停止侵害和賠償損失在內的民事賠償責任，但承擔民事責任的主體尤其是賠償損失的主體筆者認為應當由通關過經濟行政壟斷受益的企業(yè)，而不應該是行政機關以及法律、法規(guī)授權的相應組織。

除此之外應當細化行政責任的承擔方式，除了現(xiàn)行《反壟斷法》規(guī)定的內容之外，建議增加諸如行政罰款、撤銷行政違法行為、沒收違法所得等方式，通過多種方式對經濟行政壟斷行為進行大力度的規(guī)制。

2.明確承擔責任的主體范圍

經濟性壟斷中的法律責任由直接參與或直接受益的企業(yè)或經營者來承擔。但行政性壟斷承擔法律責任的主體卻不包括參與壟斷行為、并因行政主體做出的限制市場競爭行為而受益的企業(yè)或經營者，這顯然對于打擊經濟行政壟斷行為十分不利。同時對于經濟行政壟斷增加民事責任的相關規(guī)定，但由于行政主體的賠償款來源于納稅人的錢，理論上政府的經濟行政壟斷的違法行為也不應由納稅人買單。但經濟行政壟斷行為帶給受害的單位或企業(yè)帶來的損害較大，民事賠償有一定的必要性。因此在經濟行政壟斷中承擔法律責任的主體應當擴大到受益的相關企業(yè)。

(二)執(zhí)法改革設想

1.建立獨立統(tǒng)一、權威高效的反壟斷執(zhí)法機構

剛出生的寶寶神經功能不協(xié)調，常常尿濕床單，在床單上肆意涂鴉。面對這些哭笑不得的地圖，媽媽雖然無可奈何，但也可以忍受。不過，尿床如果持續(xù)至3歲依然存在，就成了媽媽們的噩夢了。

目前我國負責反壟斷執(zhí)法的機構對經濟行政壟斷案件的處理只有建議權，沒有處罰權，執(zhí)法權力十分有限，真正的反經濟行政壟斷處罰權掌握在“上級機關”手中，反壟斷執(zhí)法機構并不能直接追究責任人的法律責任?？梢姡淙狈嗤?，因此我國需要借鑒國外的相關經驗，賦予反壟斷執(zhí)法機構相應的權力。

反壟斷執(zhí)法機構屬于行政機關，行政機關監(jiān)督處罰行政機關缺乏一定的獨立性，如何才能使反壟斷執(zhí)法機構做到獨立統(tǒng)一且權威高效呢？筆者認為可以借鑒監(jiān)察體制改革的思路以及模式，組建一支獨立統(tǒng)一的反壟斷委員會。獨立行使對壟斷行為更重要的是對經濟行政壟斷的調查權以及處置權。

2.培養(yǎng)專業(yè)的反壟斷執(zhí)法隊伍建設

反經濟行政壟斷工作的技術性要遠高于一般案件，如果不具備專業(yè)化的執(zhí)法人員，勢必在審理相關經濟行政壟斷案件時，會遇到不同形式的阻力，其處理結果也不符合我國反壟斷法的要求，由此造成的社會影響也不利于反壟斷法的實施。⑦改善目前經濟行政壟斷面臨的困境，不僅要建立一個獨立統(tǒng)一、權威高效的反壟斷執(zhí)法機構，而且要重視執(zhí)法隊伍的建設，要培養(yǎng)熟悉經濟學、法學、社會學多方面的復合型人才。同時還可以引進社會專業(yè)人士，豐富反壟斷執(zhí)法隊伍的建設，加強對反壟斷執(zhí)法隊伍人員的考核，保證工作質量。

(三)司法改革設想

賦予法院對抽象性經濟行政壟斷行為的司法審查權和審判權?！缎姓V訟法》賦予司法機關審查規(guī)范性文件合法性的權力，破解了困擾經濟行政壟斷司法規(guī)制的核心問題，奠定了經濟行政壟斷訴訟的基礎，

除此之外，還可以建立經濟行政壟斷的公益訴訟制度，由于經濟行政壟斷是行政機關實施的排除和限制競爭的行為，它所侵害的是不特定的相關市場主體的權益，因此針對經濟行政壟斷行為，出于社會公共利益，可以對該經濟行政壟斷行為提起反經濟行政壟斷的公益訴訟。

四、結語

注釋:

① 參見王曉曄：《反壟斷法》,法律出版社2011 年 4 月第 1 版

② 參見鄭鵬程：《經濟行政壟斷的法律控制研究》，北京大學出版社2002年版

③ 參見鄧志松：《論經濟行政壟斷成因、特點及法律規(guī)制》，法律出版社2017年版

④ 徐士英:《競爭政策視野下經濟行政壟斷行為規(guī)制路徑新探》載《華東政法大學學報》2015年第4期

⑤ 李淑娟：《經濟行政壟斷法律責任制度審視》載《人民論壇》2016年第26期.

⑥ 王健，朱宏文：《反壟斷法事實問題研究》，法律出版社2013年版，第277頁

⑦ 顧功耘：《經濟法教程》，上海人民出版社2013年版，第189頁