淺談我國金融監(jiān)管體制改革

李長曉

(石河子大學經(jīng)濟與管理學院 新疆 石河子 832003)

本文將會對行業(yè)現(xiàn)行的監(jiān)管制度展開歷史回溯，論述在現(xiàn)階段深化改革的必要性，另一方面也會討論如何避免監(jiān)管缺位和監(jiān)管過度等極端化情況，對現(xiàn)行改革措施及整體方向做出反思，最后嘗試給出改革方案和未來的展望以及后續(xù)改革的可行性建議。

一、改革開放以來我國金融監(jiān)管體系建設歷程

自1978年以來，行業(yè)的監(jiān)管機制始終隨著社會變化而不斷與時俱進，在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出鮮明的時代性特征。回顧創(chuàng)建歷史，可將其分為以下階段：

(一)統(tǒng)一監(jiān)管體系的形成與發(fā)展(1978-1992年)

在這一階段，國民經(jīng)濟恢復并迅速增長，由此帶來了金融相關(guān)業(yè)務的猛增，行業(yè)機構(gòu)如雨后春筍般迅速增多。一個繁榮的市場要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必然要求一個具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與行業(yè)監(jiān)管等功能的部門誕生。改革開放第7年，人民銀行承擔的這一角色，央行的角色對行業(yè)進行宏觀發(fā)展方向上的指導，具體舉措包括削減貸款總量，暫停私人信貸等。這一時期，監(jiān)管機制主要集中在央行及專業(yè)銀行內(nèi)部完善。

同一時期國有企業(yè)的主要資金來源從財政撥款轉(zhuǎn)向金融機構(gòu)貸款，這一舉措推動了金融機構(gòu)試點改革的進程。同時，隨著證券類、保險類等多種非銀行金融機構(gòu)不斷的涌現(xiàn)發(fā)展，債券和股票開始在資本市場上發(fā)行，行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管體制在這一時期基本得以確立。在人民銀行承擔央行職能的第3年，它作為行業(yè)監(jiān)管者的身份得到了法律確認，管理職責進一步得到明確，其中包括對各類金融機構(gòu)的業(yè)務活動開展監(jiān)管以及宏觀金融政策的制定與方向把控，形成了現(xiàn)行監(jiān)管體系的初步雛形。在這一時期，監(jiān)管制度的完善與國內(nèi)經(jīng)濟體制的變革交相呼應，央行作為唯一一個具備監(jiān)管權(quán)力的全國性合法機構(gòu)，逐步對各類金融機構(gòu)的日常業(yè)務經(jīng)營展開監(jiān)督，為我國金融行業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展立下汗馬功勞。

(二)分業(yè)監(jiān)管體系的形成與發(fā)展(1993-2016年)

上個世紀90年代，大量資本涌入，行業(yè)格局面臨重新洗牌，監(jiān)管體系出現(xiàn)重大變化。這一時期行業(yè)的監(jiān)督和管理職能從人民銀行手中轉(zhuǎn)移到新設立的證券委員會以及證券管理監(jiān)督委員會手中。此后，不同的金融機構(gòu)及其業(yè)務不再實行統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，而是隸屬于不同的監(jiān)管部門。市場迅速發(fā)展下危機重生，監(jiān)管力量不可或缺。進入21世紀后，國家又設立了銀行監(jiān)督管理委員會，新的管理機構(gòu)的引入進一步推動了分業(yè)監(jiān)管機制的完善。此后，不同監(jiān)管部門之間合作協(xié)調(diào)能力加強，同國際相關(guān)組織之間的往來合作日益密切。次貸危機爆發(fā)并席卷全球后，對國內(nèi)行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)進行了一次強有力的沖刷。為應對危機，多項改革措施推行，央行的風險管理職責得到加強，對風險要素的監(jiān)管力度收緊，對消費者的權(quán)益保護也納上了日程。

在這一特殊的歷史時期，監(jiān)管體制從由單一的職能管理部門全權(quán)負責走向有不同的監(jiān)管機構(gòu)獨立負責，監(jiān)管模式漸趨多元，除央行外又引入了銀行監(jiān)督管理委員會，證券監(jiān)督管理委員會，保險監(jiān)督管理委員會等多個監(jiān)管機構(gòu)，形成穩(wěn)定而多元化的管理格局。其中，前者的基本職能包括對信托組織的業(yè)務活動、貨幣市場以及行業(yè)內(nèi)的違規(guī)業(yè)務操作展開監(jiān)管。而后者的職能則主要包括規(guī)范制度規(guī)章細則的制定與實施，以及審慎監(jiān)管活動的開展。

(三)綜合監(jiān)管體系的形成與發(fā)展(2017年至今)

2012年開始,混業(yè)態(tài)勢經(jīng)營愈演愈烈，金融創(chuàng)新目不暇接，金融監(jiān)管體制丞需完善。行業(yè)發(fā)展過程中，逐漸出現(xiàn)不同業(yè)務交叉融合的態(tài)勢，隨之而來的是資金、組織交易、結(jié)構(gòu)層面的界限模糊。但此時，不同的機構(gòu)及業(yè)務隸屬于不同的監(jiān)管部門，這一監(jiān)管機制與混業(yè)經(jīng)營的行業(yè)發(fā)展趨勢出現(xiàn)矛盾，改革迫在眉睫。國家整合保險監(jiān)督管理委員會與銀行監(jiān)督管理委員會的職能，即體現(xiàn)了這一改革的趨勢。去年7月份，人民銀行廣泛征求意見，以革新現(xiàn)行的機構(gòu)管理辦法。相關(guān)的規(guī)章制度目前仍處于研究起草階段。要適應行業(yè)內(nèi)現(xiàn)行的混態(tài)經(jīng)營模式，必須積極推動風險預警機制的建設和完善。分區(qū)而治的監(jiān)管模式固然有其優(yōu)勢所在，當面臨行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的嶄新趨勢，交叉融合業(yè)務增多，分區(qū)而治的監(jiān)管力量難以有效抵達。保險管理監(jiān)督委員會與銀行監(jiān)督管理委員會的整合標志著行業(yè)監(jiān)管模式開啟了嶄新的紀元，由分區(qū)而治走向綜合治理與監(jiān)管?；仡櫄v史，自1978年以來，行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管體制從建立基本雛形到隨著實踐和社會發(fā)展而不斷健全完善，監(jiān)管力量日趨多遠，體系結(jié)構(gòu)臻于嚴密，監(jiān)督管理手段日趨科學。隨著相關(guān)細則的不斷補充，整個體系的運行效率得到極大增強。經(jīng)過數(shù)十年的改革與變遷，監(jiān)管機構(gòu)的改革與發(fā)展為行業(yè)健康穩(wěn)定高效發(fā)展提供了一道行之有效的防火墻。

二、金融監(jiān)管體制改革的多重原因

近一段時間以來，行業(yè)內(nèi)的風險事故都有發(fā)生，風險控制工作的重要性不言而喻?；趯︼L險事件的認識程度不同，各方就應如何化解危機各有看法。在這一關(guān)鍵時期，更應透過現(xiàn)象看本質(zhì)，提高并統(tǒng)一認識水平，不被亂象所迷惑。是否能正確認識到問題的癥結(jié)，關(guān)乎整個市場未來的發(fā)展方向與改革方向，甚至關(guān)乎整個社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(一)分業(yè)經(jīng)營和混業(yè)經(jīng)營的認知存在偏差

最近幾年，金融亂象主要體現(xiàn)在同業(yè)業(yè)務異化和金融機構(gòu)表外業(yè)務橫生這兩個方面。鑒于此，有關(guān)人士認為，混業(yè)經(jīng)營是導致這些亂象出現(xiàn)的主因，我們要對改革的方向進行監(jiān)管，首先要打壓混業(yè)的勢頭，如果條件不允許，可能還要回到最初的分頁老路中去。本質(zhì)上來看，這一觀點還是受“金融安全對應分業(yè)經(jīng)營，金融危機對應混業(yè)經(jīng)營”這種傳統(tǒng)觀念影響，其源頭在于兩個普遍的認識誤區(qū)。誤區(qū)其一是，金融危機的“原罪”是混業(yè)經(jīng)營，其二是，分業(yè)經(jīng)營有利于風險“分而治之”，這樣一來金融競爭力得到提高的同時金融安全也得到了保護。

(二)民營資本進入金融領(lǐng)域存在問題

近段時間有些大股東主張控制民營資本投資金融，甚至是擯除民營資本，使得金融機構(gòu)被掏空這些亂象發(fā)生，這種看法并沒有看到現(xiàn)象的本質(zhì)。之所以過程的曲折性及其復雜程度被我們了解，原因是本質(zhì)與現(xiàn)象這兩者統(tǒng)一對立的辯證關(guān)系。

最初的種種混亂，可以看出這些亂象的身后不僅有民間的金融大腕，一些尋常的民營企業(yè)也參與其中。這些混亂的本質(zhì)，并不是因為引進了民營資本，而是因為分業(yè)監(jiān)管部門“以準入替代監(jiān)管”，監(jiān)管割據(jù)與監(jiān)管者“不作為、不擔責”這兩者并存。從混亂的表面現(xiàn)象看，很容易就能發(fā)現(xiàn)民間的財團以及普通的民營企業(yè)，這無法掩飾部分民營企業(yè)收到資金的誘惑，進行大量違規(guī)交易，比如利用監(jiān)管缺失搞虛假投資，利用監(jiān)管漏洞循環(huán)注資或者關(guān)聯(lián)交易，使得金融機構(gòu)被“挖空”。還有近期有些民營資本通過重組并購中小型金融機構(gòu)后，亂用股東職權(quán)，完全控制了金融機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，引起事實上治理缺失。這需要監(jiān)管部門站出來，通過制定和出臺資本管理新規(guī)定以及配套的實施政策，從而更好地解決中小銀行局部和結(jié)構(gòu)這兩方面的流動性風險，讓民營企業(yè)的債券違約事件得到妥當處理，嚴厲打擊非法集資活動，整頓金融秩序的力度加大。這整個風險事件的爆發(fā)過程中，省聯(lián)社、地方政府以及地方銀監(jiān)局這些相關(guān)機構(gòu)不僅沒有迅速察覺，也沒有及時處理，需要引起高度警覺。換個角度看待這個問題，體質(zhì)下這還是分業(yè)監(jiān)管格局的不健全導致下面的部門各行其是，這一行為扭曲和本位主義的作祟深受封建領(lǐng)地式監(jiān)督管理思維影響，“誰的孩子誰抱”這就是他們對監(jiān)管職責的理解。如此一來，市場出現(xiàn)分割、審批替代監(jiān)管、重準入輕監(jiān)管、輕監(jiān)管重發(fā)展這些問題都將無可避免。

(三)金融領(lǐng)域非法集資亂象的問題

目前一些互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)人性扭曲，并以“屬地監(jiān)管、屬地處置”為宗旨要求對他們進行牌照式管理，這是非法集資現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)的本源。此觀點與黨的十九大提出的“辯證思維、底線思維”截然不同，本質(zhì)上依舊是在走封閉僵化的老路。

運用辯證思維，體制內(nèi)的金融壓抑現(xiàn)象是由分業(yè)監(jiān)管體制導致，從而進一步使得體制外更加歪曲的混業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)出爆發(fā)性的增長趨勢。事實實踐表面，地盤意識在分業(yè)監(jiān)管體質(zhì)中體現(xiàn)較為突出，“鐵路警察,各管一段”帶來的后果不僅是監(jiān)管分割占據(jù)，更有甚是以鄰為壑，監(jiān)管的漏洞由于人為因素被制造，這樣一來其他部門將承受金融風險，而整體金融風險非但沒有得到有效的控制，更有可能適得其反。我們國家由于受到政治、法律、社會這些方面的限制，使得分業(yè)監(jiān)管部門變得保守，常常將社會融資的需求推到體制外，甚至無視或放任這些體制外的混業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)爆發(fā)式增長，這些現(xiàn)象是因為過于強調(diào)管轄地內(nèi)的風險底線，控制乃至抹殺正常的金融創(chuàng)新活動。名義上，體制內(nèi)的諸多不正規(guī)金融風險被管住了，但事實是體制外的金融風險在迅速增長且不受監(jiān)控管制。更棘手的是，當風險爆發(fā)時，分業(yè)監(jiān)管部門又立于自己的管轄范圍，推脫責任避而遠之。這幾年來，諸如e租寶這樣的互聯(lián)網(wǎng)金融風險案件層出不窮，這也進一步驗證了分業(yè)監(jiān)管體質(zhì)導致了體制外的亂象。受到“誰的孩子誰抱走”這種克制式監(jiān)管理念，本可滿足普惠金融訴求的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，卻遲遲不能融入體系，更別談良性運轉(zhuǎn)。在違規(guī)收益與成本極端不匹配的引誘下，不惜孤注一擲，龐氏騙局也應運而生。這種由于監(jiān)管紕漏造成的激勵與約束的極度不對稱，與其說是由于機會主義行為而帶來更大風險，不如說是監(jiān)管體制歪曲帶來的反常激勵和放任。分業(yè)監(jiān)管體制導致的金融抑制，不僅打擊了金融創(chuàng)新，而且擴大了道德風險，金融體系的推陳出新受到了直接影響。

三、金融監(jiān)管體制改革的趨勢和方向

為了讓防護和解決重大金融風險的能力提高，進一步完善現(xiàn)代化金融監(jiān)管體系，接下來，需要重點做好三方面工作。

(一)繼續(xù)優(yōu)化完善宏觀審慎管理框架

構(gòu)建科學、合理、完善的宏觀審慎管理機制，深入貫徹落實信息共享機制，保證相關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共享能夠有具體的規(guī)定可依。為加強我國宏觀審慎監(jiān)管、圍觀功能監(jiān)管的力度以及強度，就必須形成一個穩(wěn)定的監(jiān)管格局，而這需要合并之后的銀保監(jiān)會、證監(jiān)會與人民銀行、金穩(wěn)委互相配合。另外，相關(guān)部門要進一步完善、深化金融監(jiān)管政策以及貨幣協(xié)商政策。

(二)進一步完善金融監(jiān)管法治體系

(1)加強金融監(jiān)管法律體系的頂層設計

盡快出臺金融監(jiān)管方面的相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建科學合理的相關(guān)監(jiān)管標準，深入貫徹落實金融體制改革。

(2)加大違法懲罰力度

違法懲罰力度能夠保證金融市場的順利運轉(zhuǎn)。加大金融違法的懲罰力度，主要措施為：①增加違法沒款金額；②視情節(jié)責令相關(guān)方停業(yè)整頓，情節(jié)嚴重者吊銷其營業(yè)執(zhí)照。

(3)保證金融監(jiān)管的獨立性

監(jiān)管者與被監(jiān)管者不應存在相關(guān)利益捆綁的情況，相關(guān)部門在制定法律法規(guī)時應盡量加強金融監(jiān)管的獨立性，以防止監(jiān)管尋租以及利益輸送等情況。另外，監(jiān)管者離職后不扥進入被監(jiān)管部門工作。

(4)出臺法律保護金融消費者

金融消費者的個人信息應得到保護，相關(guān)機構(gòu)不得泄露消費者的金融信息。為保護金融消費者，必須盡快出臺相關(guān)法律，嚴厲打擊金融機構(gòu)的違法行為。另外，鼓勵金融消費者對違反相關(guān)條例的金融機構(gòu)、上市公司、發(fā)債公司以及金融科技公司進行起訴。

(三)建立健全金融消費者保護制度

(1)明確金融監(jiān)管部門工作目標

銀行內(nèi)部應設立金融監(jiān)管部門，保證消費者遇到權(quán)益損失案件時能夠在銀行內(nèi)得到專業(yè)的指導，相關(guān)部門能夠在第一時間接受、分析、處理、反饋相關(guān)案件相關(guān)內(nèi)容。

(2)積極宣傳相關(guān)法律常識

相關(guān)部門應該通過互聯(lián)網(wǎng)、電視等媒體積極的向金融消費者宣傳相關(guān)的法律常識，以已有案件作為反面教材提高消費者的金融安全意識，從根本上降低消費者上當受騙的可能性。

(3)采用新型技術(shù)手段構(gòu)建防護系統(tǒng)

目前來說，我國的科學技術(shù)發(fā)展速度相對很快，相關(guān)部門應該利用好現(xiàn)代社會的人臉識別、指紋識別等高科技手段，保護好金融消費者的個人信息，實現(xiàn)消費的安全以及快捷。

四、金融監(jiān)管體制改革的未來重點展望

第一，金融管理體制必須在保證金融安全的前提下不斷創(chuàng)新。只有如此，才能保證不斷變化的金融市場能夠穩(wěn)健運營，默守陳規(guī)無法真正的保證金融安全。社會經(jīng)濟的發(fā)展明顯的影響了我國傳統(tǒng)銀行業(yè)的地位，而金融市場的影響力逐漸上升，尤其是債券、衍生品等市場。由于金融市場之間的關(guān)系相較之前來說更加密切，再加上經(jīng)濟全球化的不斷深入，各個國家之間的關(guān)系愈加緊密，因此，各國的金融體系也逐漸融合。在經(jīng)濟全球化的大背景之下，金融業(yè)的綜合經(jīng)營是一種必然趨勢，就算在全球金融危機之后，分業(yè)經(jīng)營、監(jiān)管的模式已經(jīng)不可能再出現(xiàn)。高風險金融機構(gòu)、不發(fā)金融集團以及互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)成為我國金融監(jiān)管的重中之重，金融防風險會在2020年持續(xù)發(fā)力。為保證我國金融市場的穩(wěn)定，相關(guān)部門必須對重要金融機構(gòu)出臺科學、完善、合理的監(jiān)管細則，加緊推進金融風險預警監(jiān)測機制和金融監(jiān)管信息平臺建設。

第二，中央銀行、金融監(jiān)管二者互相支持，真正意義上的完善我國的貨幣政策以及宏觀審慎政策。金融危機之后各國都得到了寶貴的處理經(jīng)驗，大多數(shù)國家的金融模式都轉(zhuǎn)為超級央行模式。超級央行模式的出現(xiàn)是因為中央銀行看待問題更全面，不會將局限于某一個行業(yè)看待金融問題。因此，超級央行模式能夠在處理金融問題、應對系統(tǒng)性危機沖擊等方面能夠兼顧全局。目前來說，我國金融風險積聚的原因主要是分業(yè)監(jiān)管以及綜合運營之間所存在的矛盾。

五、結(jié)語

風險與困難的背后有著難以破除的體制根源。為了保證我國的金融穩(wěn)定以及安全，必須將改革進行到底。目前來說，我國的經(jīng)濟、金融市場在國際上來說也具有十足的優(yōu)勢，硬件水平已經(jīng)處于國際的一流水平，但是相關(guān)政策、監(jiān)管規(guī)范等軟件方面仍然需要不斷的完善以及建設。因此，我們要不斷的完善相關(guān)法律的建設，將碎片化的法治以及監(jiān)管政策整合起來，相關(guān)人員不斷探索。另外，也要不斷的制定以及完善人才聚集、金融機構(gòu)聚集等政策，從而保證我國的金融穩(wěn)定以及金融安全。并在此基礎(chǔ)上，我們期待下一步更大力度、更深層次的金融監(jiān)管體制改革的到來，讓金融監(jiān)管體制全面適應新時代金融業(yè)運行發(fā)展的需要。