基于 “依附性”府際關(guān)系的區(qū)域協(xié)同治理研究
——以閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)為例

許曉卉

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院 福建 福州 350007)

一、引言

推進(jìn)福建省閩西南經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)，是福建省政府自上個(gè)世紀(jì)以來重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。多年來，閩西南經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)在雙邊多邊、多領(lǐng)域、多層次積極開展區(qū)域合作取得了斐然成績。2019年5月福建省政府出臺(tái)《閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，賦予閩西南經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)新的發(fā)展內(nèi)涵，將經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)升級(jí)為協(xié)同發(fā)展區(qū)。

二、區(qū)域融合發(fā)展：“依附性”府際關(guān)系的界定與指標(biāo)

府際關(guān)系(或稱政府間關(guān)系)是當(dāng)今中國政治研究中一項(xiàng)愈發(fā)重要關(guān)鍵，的研究對(duì)象。府際關(guān)系探討國家內(nèi)部政府間之互動(dòng)關(guān)系，狹義系指中央與地方政府之權(quán)限劃分；廣義則涵蓋各級(jí)政府之垂直運(yùn)作，同一層級(jí)各地方政府之水平互動(dòng)，甚至包括特定政府各組織間橫向協(xié)調(diào)，及政府機(jī)關(guān)對(duì)外與民間社會(huì)之公共關(guān)系等[1]。由國家權(quán)利轉(zhuǎn)移的趨勢可以看出，當(dāng)代公共行政逐漸走向“治理”模式，取代了靜態(tài)化、絕對(duì)屈從于規(guī)范性條例的“委托-代理”官僚執(zhí)行模式，岸谷之變使得人類的政治生活有了翻天覆地的變化。

1881年，英國學(xué)者德洛斯(R.A.W.Rhodes)根據(jù)對(duì)英國府際關(guān)系的長期觀察與研究，最早正式提出了相互依賴的政府間關(guān)系模式[2]。它啟發(fā)我們，政府間競合關(guān)系的產(chǎn)生往往受兩方面驅(qū)馭，一方面，各級(jí)地方政府總是希望憑借自身所掌握的政治權(quán)力、財(cái)政權(quán)力、人力資本、行政手腕、輿論壓力等系統(tǒng)化資源，來擴(kuò)大其在與其他各級(jí)政府競爭博弈中的資源優(yōu)勢與政治聲望；另一方面，各級(jí)地方政府所擁有的各種資源以及資源支配能力、行政管理水平上的差距，甚至出現(xiàn)知易行難的窘境，這決定了當(dāng)代治理中的任何組織都不能是一座孤島，孑立、片面無法掌握自身的發(fā)展，組織間或多或少都存在著所謂“傍人門戶”依賴其他組織得以生存的方面，抱殘守缺會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)帶來高昂的成本。

總而言之，府際關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏取決于各個(gè)行政主體對(duì)彼此資源的需求程度和行政目標(biāo)的一致性，逐漸走向相互依賴、相互仰仗的新模式。依附性府際關(guān)系就體現(xiàn)在各主體聯(lián)盟之間資源的聯(lián)結(jié)程度，以及多方利益通達(dá)程度上。

另外需要辨明的是，依附性程度的高低并不能片面認(rèn)定是貶義或褒義。一方面，依附于高級(jí)別或高發(fā)展水平城市，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇及資源共用帶來的便利，能使較落后城市在區(qū)域融合協(xié)作發(fā)展的過程中解決內(nèi)生發(fā)展能力不足的問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有裨益。另一方面，依附城市與被依附城市相比所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大，例如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等[2]。原因在于，第一，府際關(guān)系間出現(xiàn)的“被動(dòng)依附”。最典型的就是污染企業(yè)轉(zhuǎn)移的之后造成的被依附城市的環(huán)境污染問題，例如環(huán)境協(xié)同治理、流域治理等，體現(xiàn)了依附性府際關(guān)系中的“共命運(yùn)”的典型特征；第二，被依附城市引入核心城市的資金在某種程度上是對(duì)本地企業(yè)的排擠，產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；第三，依附性府際關(guān)系還容易導(dǎo)致城市間社會(huì)不穩(wěn)定因素的增加，社會(huì)矛盾的激化等等。因此，“依附性”府際關(guān)系的出現(xiàn)是機(jī)遇伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的，在分析府際關(guān)系的過程中要結(jié)合“依附性”的雙面性展開思考。

本文部分參考鄭春勇在《論“依附性”府際關(guān)系及其風(fēng)險(xiǎn)——以區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為背景》[2]一文中的“依附性指標(biāo)”，結(jié)合閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地選用以下要素進(jìn)行分析研究：產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵指數(shù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移量、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)、勞動(dòng)力流向、各主體區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的定位。

三、績效與挑戰(zhàn)：依附理論在閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)的觀測

選取閩西南廈門、泉州、漳州、龍巖、三明五市為觀測對(duì)象進(jìn)行實(shí)證研究，定量數(shù)據(jù)來源于閩西南五市的政府統(tǒng)計(jì)年鑒及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)快報(bào)，定性指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于田野調(diào)查及公開媒體報(bào)道等。

(一)、區(qū)域競爭優(yōu)勢——區(qū)位熵與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)檢驗(yàn)

產(chǎn)業(yè)區(qū)位熵用于描述地區(qū)內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平，表示產(chǎn)業(yè)的聚集特性，進(jìn)而反映地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。研究收集了2017年閩西南五市的第二第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，地區(qū)生產(chǎn)總值等，對(duì)五個(gè)城市的二三產(chǎn)業(yè)的聚集程度進(jìn)行區(qū)位熵系數(shù)(LQ)計(jì)算。數(shù)據(jù)顯示，閩西南五市中，泉州、龍巖、三明的第二產(chǎn)業(yè)聚集程度較高，LQ值達(dá)到1以上，廈門由于城市規(guī)模等要素的影響，在第二產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平上表現(xiàn)較弱；泉州的第二產(chǎn)業(yè)在閩西南地區(qū)名列前茅，經(jīng)濟(jì)總量已連續(xù)20年保持全省第一。廈門市的第三產(chǎn)業(yè)聚集程度尤其突出，區(qū)位熵指數(shù)(LQ)達(dá)到1.33，近年來廈門市政府在工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的道路上不斷探索，借助副省級(jí)城市政策傾斜的優(yōu)勢，能夠在閩西南協(xié)作發(fā)展區(qū)中扮演更好的軸心作用，在這其中不可忽視的是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為支撐，2017年電子機(jī)械類達(dá)到了工業(yè)總產(chǎn)值4031,3億的優(yōu)秀成績，占到了規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的68.2%；服務(wù)業(yè)的有力拉動(dòng)也功不可沒，2017年廈門共計(jì)接待境內(nèi)外游客人數(shù)達(dá)到7830.5萬，同比去年增幅15.7%，旅游業(yè)總收入增長20.7%[10]。

根據(jù)2017年閩西南地區(qū)5個(gè)城市三大產(chǎn)業(yè)增加值的數(shù)據(jù)，采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似指數(shù)計(jì)算了閩西南5個(gè)城市之間的三大產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)。數(shù)據(jù)顯示，閩西南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，其中漳州、龍巖、三明三市的同構(gòu)程度最高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似指數(shù)的算數(shù)平均數(shù)甚至達(dá)到0.962，需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；而廈門與閩西南其他四市的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)指數(shù)較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似指數(shù)的算數(shù)平均數(shù)為0.816。

以上分析可以發(fā)現(xiàn)，廈漳泉三市的同城化是在閩西南發(fā)展協(xié)作區(qū)戰(zhàn)略中的前奏曲，尤其是漳州依托廈門及泉州的發(fā)展位勢，定位了“配角城市”的發(fā)展路徑，是“依附性”發(fā)展在區(qū)域一體化分工發(fā)展的正向作用體現(xiàn)。

(二)區(qū)域公共事務(wù)的外部化——生態(tài)治理割裂

生態(tài)區(qū)域的協(xié)同治理是府際合作在跨域治理中的重要體現(xiàn)。一個(gè)完整的生態(tài)體系往往跨域幾個(gè)不同的行政區(qū)域，被切割成所屬不同的區(qū)域，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、不同政府對(duì)環(huán)境生態(tài)治理的認(rèn)知分野，不同的行政單位對(duì)所屬區(qū)域的環(huán)境問題采取不同的行為方式，導(dǎo)致在水系管理、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、污染治理等事務(wù)上的行政分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，形成對(duì)區(qū)域內(nèi)城市的“被動(dòng)依附”。流經(jīng)閩西南地區(qū)的九龍江是福建省內(nèi)第二大河流，是龍巖、漳州、廈門的重要水源，隨著人口增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，流域內(nèi)坡地開發(fā)，工農(nóng)業(yè)生活污染較重，再加上梯級(jí)電站開發(fā)和全球氣候變化的影響造成了河流湖庫化和富營養(yǎng)化[6]。九龍江流域生態(tài)環(huán)境治理被寫進(jìn)《閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確，制定九龍江流域的環(huán)境準(zhǔn)入清單和負(fù)面清單，加強(qiáng)對(duì)河流污染源頭的管控力度。

把責(zé)任細(xì)化寫進(jìn)規(guī)章對(duì)于區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理十分必要。在財(cái)政自主性不足、對(duì)地方政府的盲目樂觀、過度強(qiáng)調(diào)所謂“意見共識(shí)”的保守心態(tài)，以及本位主義的傳統(tǒng)政策執(zhí)行情形下，府際關(guān)系不調(diào)不和，很難期盼區(qū)域內(nèi)政府會(huì)有自主的“領(lǐng)責(zé)”行為，因此在生態(tài)治理方面的府際關(guān)系“依附性”特殊，體現(xiàn)在區(qū)域合作內(nèi)的地方政府往往呈現(xiàn)出共同承受后果卻追責(zé)不合理不公平的情況。

(三)地方策略性伙伴關(guān)系——人才資源共享

勞動(dòng)力資源的流動(dòng)可以側(cè)面體現(xiàn)該城市對(duì)于人才的吸引力水平，甚至可以看出城市發(fā)展的潛力水平，尤其是能否吸納高質(zhì)量的勞動(dòng)力，從近些年來各大城市打響的“人才大戰(zhàn)”——面向高層次人才的推出花樣繁多的“人才新政”可見一斑。從閩西南五市來看，廈門和泉州兩個(gè)城市集中了較多的區(qū)域內(nèi)較為優(yōu)質(zhì)的高等院校，例如廈門大學(xué)、華僑大學(xué)等，并且城市發(fā)展水平較高，城市綜合能力強(qiáng)，在人才資源、科研經(jīng)費(fèi)的投入較多，創(chuàng)新能力和創(chuàng)新環(huán)境相對(duì)區(qū)域內(nèi)其他城市優(yōu)秀得多。漳州、三明和龍巖三市由于城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)類型的優(yōu)勢較弱，在城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的智力支撐相對(duì)較弱，“成才”的山區(qū)居民向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移定居立業(yè)，似乎毋庸贅言。人口與產(chǎn)業(yè)向都市集中，不斷拉大位勢差距，如何讓人才資源在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)，這是區(qū)域合作必要性和難度之所在。

四、結(jié)論與啟示

結(jié)合以上分析，廈泉兩市無疑是閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)的核心，尤其體現(xiàn)在商業(yè)和技術(shù)的依附，各主體間產(chǎn)生不同的依附需求，例如廈門基于城市擴(kuò)張和人口增長的驅(qū)馭，對(duì)于使用周邊城市閑散公共資源的需求擴(kuò)張，漳州基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，仰仗高位勢城市的資金技術(shù)人才支持，樂于“開門迎客”，在結(jié)果上看可以說受益顯著。另外，經(jīng)濟(jì)能力的落差進(jìn)一步地呈現(xiàn)出話語權(quán)“不對(duì)稱”，則需通過打破傳統(tǒng)行政區(qū)域之間的壁壘，摒棄無序競爭和地方本位主義。

(一)從功能層面入手制定特定項(xiàng)目的區(qū)域合作協(xié)議

我們不難發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行跨域行政合作是現(xiàn)代治理中的必由之路，透過跨域合作得以促進(jìn)區(qū)域間全面建設(shè)為導(dǎo)向的區(qū)域整合，而這些展望和愿景必須建立在一套行之有效的協(xié)作發(fā)展規(guī)劃和制度方案之上。針對(duì)區(qū)域內(nèi)共同治理問題的討論，以項(xiàng)目與功能為區(qū)域開展“項(xiàng)目首長會(huì)議”謀求認(rèn)定議題的解決之道，例如廈門漳州的水污染治理，城市垃圾治理等問題，上述結(jié)果之所以出現(xiàn)，是府際合作過程中面臨的典型問題——區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的缺陷。從功能層面出發(fā)展開合作，能夠更好地摒棄地方政府部門在跨域管理中無用人力資源與財(cái)政資源的消耗；另一方面，可以穩(wěn)定的協(xié)議機(jī)制可以避免由于地方主要政府官員的行為偏好或職位變動(dòng)而導(dǎo)致的政策執(zhí)行的不穩(wěn)定性，從行政區(qū)治理走向區(qū)域治理，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)與共榮。

(二)從協(xié)調(diào)制度的設(shè)計(jì)改進(jìn)多主體協(xié)商共治邏輯

多主體共治最大的問題是利益沖突，資源不均使得府際差距出現(xiàn)，而差距必然導(dǎo)致立場不一因此，在多主體的情境下，主體間的協(xié)調(diào)制度尤為關(guān)鍵，協(xié)調(diào)方式由區(qū)域以上政府專責(zé)部門組建進(jìn)行。一來可以提升地方政府跨域合作的視野，從更加宏觀戰(zhàn)略的角度出發(fā)避免陷入本位主義，并且從單一的項(xiàng)目中跳脫出來，與其他區(qū)域計(jì)劃進(jìn)行全盤規(guī)劃和審視，更好的利用資源合理分配；另外，更高行政級(jí)別的政府進(jìn)行協(xié)調(diào)還可以防止各地方政府出現(xiàn)競爭上的壟斷與資源的過分傾斜，對(duì)因硬件條件或治理能力不足的區(qū)域適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償，調(diào)節(jié)“依附”的程度，“有來有往”促進(jìn)區(qū)域內(nèi)共同繁榮。

(三)從課責(zé)管理保障區(qū)域治理推進(jìn)

閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)源自上個(gè)世紀(jì)的閩南金三角區(qū)域治理規(guī)劃，2019年將以新的面貌開啟新的府際合作進(jìn)行區(qū)域治理的征程。反思區(qū)域合作在閩西南地區(qū)的執(zhí)行成效，我們發(fā)現(xiàn)，課責(zé)管理在閩西南地區(qū)區(qū)域治理中始終是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，不乏一些項(xiàng)目不疾而終。多層次的課責(zé)方式有助于保障和督促議題目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有學(xué)者總結(jié)，課責(zé)管理可以分為三種途徑：垂直課責(zé)——即央地之間的伙伴關(guān)系進(jìn)行課責(zé)，呈現(xiàn)出科層制的特性，水平課責(zé)——即同級(jí)公共部門間、私人部門及民間伙伴關(guān)系之間的課責(zé)，參與課責(zé)——即公民參與課責(zé)。課責(zé)要素的類型也多種多樣，例如，充分公開信息、訂立階段性目標(biāo)、階段負(fù)責(zé)人項(xiàng)目中期匯報(bào)、績效指標(biāo)的明確等等，關(guān)注公民的意見表達(dá)，經(jīng)由制度和規(guī)章的方式強(qiáng)調(diào)多主體參與項(xiàng)目時(shí)的責(zé)任意識(shí)，減少因權(quán)責(zé)不明迭生爭議。

綜上，從“依附性”府際關(guān)系看區(qū)域協(xié)同治理，實(shí)質(zhì)上是區(qū)域內(nèi)各地方政府轉(zhuǎn)變單一競爭關(guān)系為整體考慮政策效益的過程?！耙栏叫浴标P(guān)系是我國區(qū)域協(xié)同治理的一個(gè)階段性現(xiàn)象，帶來的后果有利有弊。尤其是三明龍巖這類山區(qū)城市如何更好地跟上區(qū)域核心城市的節(jié)奏，適度依附，“借到力、借好力”，通過區(qū)域資源的整合與分配，揚(yáng)長避短達(dá)到整體目標(biāo)的最大化。