新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策分析
——以關(guān)中地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式為例

郭春香

(陜西服裝工程學院 陜西 咸陽 712046)

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，中共中央于2008年10月12日十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)，這一決定明確提出了“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”?！稕Q定》的出臺，意味著土地流轉(zhuǎn)政策的出臺，這一政策的提出至今已經(jīng)十二個年頭，土地流轉(zhuǎn)政策是處理土地矛盾和解決推動城鎮(zhèn)化進程的基石政策。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化過程進入一個加速上升的軌道中(阮騁，2014)，通過查閱相關(guān)資料可知，截至2018年的數(shù)據(jù)顯示，關(guān)中地區(qū)的新開工及其在建設的項目達到了300個以上，與此同時，完成的投資額超過80億元，且關(guān)中地區(qū)的鎮(zhèn)區(qū)面積累計也在逐漸擴大，擴大面積累計達到30平方公里以上，這些舉措吸納了越來越多的人才進入城鎮(zhèn)，進鎮(zhèn)人口達到了30萬人以上。除此之外，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)中地區(qū)的開工建設的新型農(nóng)村社區(qū)也達到了500個以上，累計完成的投資額也在500億元以上，其中包括了已經(jīng)基本建成的項目、集中安置了的農(nóng)民總量也在15萬人以上。通過對這些數(shù)據(jù)的整理，不難看出，陜西省的人民政府及其相關(guān)部門，突出了對關(guān)中地區(qū)的農(nóng)民的住房保障工作、整體的規(guī)劃帶頭指導工作、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的建設等工作，及其政府召開了的關(guān)于關(guān)中地區(qū)不斷推進新型城鎮(zhèn)化的一系列的工作重要會議中，對關(guān)中城市新型城鎮(zhèn)化建設取得了重要作用，這些舉措也得到了全方位的推進(?；ǎ?015)。隨著關(guān)中城市新型城鎮(zhèn)化建設的逐步推進，通過相關(guān)資料的顯示，可以看出陜西省關(guān)中地區(qū)的耕地資源總量逐年減少，同時人均土地占有量也在大幅度減少，這一現(xiàn)象導致了大量的農(nóng)村青年勞動力逐步開始向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)也使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也在逐步向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移，越來越多的農(nóng)民愿意有償放棄土地。

讓土地流轉(zhuǎn)合法化、流程化，就是把土地流轉(zhuǎn)從灰色地帶走向有序化、公開化，使土地發(fā)揮更大的價值，在土地開發(fā)的過程中產(chǎn)生更多的附加價值。本文以關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式作為切入點，通過對關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式進行分析，找出目前土地流轉(zhuǎn)政策存在的不足之處，并提出可參考的意見。

一、關(guān)中地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的概述

土地流轉(zhuǎn)政策通過強化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制來鞏固集體經(jīng)濟的重要性，主要舉措是通過限制明確土地的實際運用進而確保了糧食的安全供應，提倡擴大農(nóng)民的種植面積來提高農(nóng)民的收入，以此來實現(xiàn)一些宏觀的政策目標，也提高了農(nóng)民的收益。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，體現(xiàn)出的主要目的可以歸結(jié)為以下三點：通過一系列措施鞏固集體經(jīng)濟的重要性、在土地流轉(zhuǎn)過程中保障口糧的供應充足、鼓勵現(xiàn)有農(nóng)民擴大經(jīng)營面積。

(一)關(guān)中地區(qū)土地流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點主要有：第一，形式多樣。關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化，主要有三種模式。一是由企業(yè)或大型農(nóng)戶發(fā)起為主，農(nóng)戶的土地投入為輔，年底以土地的參股分紅；二是合作共建共贏模式，各戶按照投入比例進行分紅；三是流轉(zhuǎn)增補模式，即由村社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)起集體土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，并給農(nóng)戶一定的補償，逐年增補。第二，流轉(zhuǎn)用途多樣。關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體多元化，出現(xiàn)了專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等，用得到的土地發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。第三，期限較長。關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)所使用的期限較長，調(diào)查中的農(nóng)戶的使用期限都達到了十年以上。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式

據(jù)實地走訪的調(diào)查以及查閱相關(guān)資料顯示，關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，不但包括了農(nóng)民之間的相互土地轉(zhuǎn)讓、互換、入股，同時也存在著轉(zhuǎn)讓承包和土地的出租這些形式。據(jù)相關(guān)調(diào)查，超過一半的轉(zhuǎn)讓承包是本村農(nóng)戶之間進行；與外村人員和企業(yè)之間進行最多的轉(zhuǎn)換模式為租用，超過所有流轉(zhuǎn)用地的1/3。而土地流轉(zhuǎn)對象也同時表現(xiàn)得非常多元化，據(jù)相關(guān)調(diào)查，在對一部分農(nóng)戶調(diào)查后的統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，其中四分之一的土地流出到農(nóng)村的合作社，而流出到專業(yè)大戶和其他農(nóng)戶土地均占比也達到了四分之一，土地流入到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)得比例也達到了15%左右。在土地用途方面，有的農(nóng)戶選擇進行經(jīng)濟作物種植，也有不少農(nóng)戶進行糧食種植和畜牧養(yǎng)殖，以及少部分選擇進行開發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和休閑觀光。

土地流轉(zhuǎn)同時也是為了發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)濟，更高效的運用現(xiàn)代化科技，解放人力，提高生產(chǎn)效率(阮騁，2014)。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的逐步完善，農(nóng)民出讓土地可以得到的補償?shù)囊?guī)范性加強，越來越多的農(nóng)民愿意有償放棄土地。在現(xiàn)階段的發(fā)展情況下，農(nóng)民更傾向于外出務工，這使得大部分農(nóng)民逐漸人口城鎮(zhèn)化。同時土地流轉(zhuǎn)帶動促進了當?shù)氐囊?guī)模化生產(chǎn)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進而產(chǎn)生了較多剩余的勞動生產(chǎn)者，積極推動著城鎮(zhèn)化的改革與完善。

二、基于公平與效率的視角分析土地流轉(zhuǎn)政策的現(xiàn)狀與問題

國家對有關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策的提出及完善實施的過程，其實也是對土地資源的合理科學利用起到了積極作用，更加地刺激了農(nóng)村原有的勞動者的進城務工，為農(nóng)業(yè)后期規(guī)模發(fā)展的奠定了強大的基礎(chǔ)。

(一)土地流轉(zhuǎn)推動新型城鎮(zhèn)化進程

從關(guān)中地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)實情況中來看，土地流轉(zhuǎn)逐步走向正常的軌道上，這一轉(zhuǎn)變能使農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)從之前的不規(guī)范狀態(tài)轉(zhuǎn)向目前的科學、合理化，從另一層意義上來講，這將更好地發(fā)揮了土地的價值?？紤]到目前我國整體人多地少，關(guān)中地區(qū)也不例外、同時農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)現(xiàn)已經(jīng)具備相當水平，這一現(xiàn)實的矛盾導致了農(nóng)村的待業(yè)人數(shù)增加，同時農(nóng)村醫(yī)療社保等方面制度并不完善，土地仍然是農(nóng)民生活的保障。

從實際走訪的結(jié)果也可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)中地區(qū)的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓出租給其它農(nóng)戶后，為了生計及其更好地生活，大部分待業(yè)人員會選擇進城打工，無形中也逐步進入了人口城鎮(zhèn)化的軌道上來。土地流轉(zhuǎn)提高了地區(qū)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?，提高了生產(chǎn)效率，因此而產(chǎn)生了多余的勞動力，所以，從生產(chǎn)效率的角度看出，實施土地流轉(zhuǎn)政策可以進一步增加農(nóng)民的收入，同時也充分發(fā)揮了土地潛在的可利用價值。

(二)土地流轉(zhuǎn)提升土地利用效率

在土地利用的過程中，對于土地交易市場而言，土地的利用價值與公平是相互促進、相輔相成的。市場經(jīng)濟水平發(fā)展的高，市場對于公平的需求越嚴重，同時越有利于實現(xiàn)市場公平。同時，市場的公平制度及評判獎懲等規(guī)范措施越完善，越有利于市場生產(chǎn)效率，兩者相互促進相互影響。但市場公平不等于社會分配收入公平，市場經(jīng)濟效率會影響社會收入分配的公平性，但并不能直接刺激和維持收入分配的公平性，這需要政府在經(jīng)濟成果分配的制度上引導，充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用。

政府對土地流轉(zhuǎn)的模式的規(guī)范，向農(nóng)戶提供了全省統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書的頒發(fā)，在一定程度上劃清了土地流轉(zhuǎn)雙方各自應該履行的權(quán)利和義務，使其進一步合理合法。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

第一，由于小規(guī)模農(nóng)戶總體承包的土地面積較少，而沒有辦法形成具有規(guī)模生產(chǎn)。農(nóng)戶很難在原有的土地上進一步的增加收入，又沒有額外的土地以提高耕地面積或生產(chǎn)規(guī)模，承包的土地同時還是經(jīng)濟收入保障不敢輕易放棄，土地面積有限使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展被限制，同時農(nóng)民的收益也難以提高。

第二，小規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)民收益很難提高。集中度低規(guī)模小的生產(chǎn)經(jīng)營方式使得只能按照小農(nóng)經(jīng)濟的模式發(fā)展，無法對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化，限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。同時高風險而低收益，流轉(zhuǎn)性很低。農(nóng)業(yè)同時受到自然和市場影響，收益率整體較低。

第三，沒有明確的應對政策，使得監(jiān)管也無法有效執(zhí)行。中央農(nóng)村政策中，提倡合理流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。但是對土地流轉(zhuǎn)的管理，從農(nóng)業(yè)主管部門到基層沒有形成具體的制度規(guī)范，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個重要原因。

第四，對土地流轉(zhuǎn)存在地池，承包土地難。外出的農(nóng)民，有的對土地有很深的感情，對于土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓很抵觸。據(jù)相關(guān)調(diào)查，部分地區(qū)存在超過10%的土地成為了季節(jié)性荒地。占據(jù)一定比例的荒地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的嚴重浪費，每年都會因此產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟損失。

三、討論與思考

(一)推進城鎮(zhèn)化過程中的土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管的公平

城鎮(zhèn)化的核心是將農(nóng)民變成工人，這需要以城市帶動農(nóng)村、將工業(yè)生產(chǎn)技能和產(chǎn)品作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中、地方龍頭公司帶領(lǐng)引導農(nóng)戶提高生產(chǎn)水平、產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；纳a(chǎn)來促進改善生態(tài)。大多數(shù)農(nóng)民工在城市中的生活質(zhì)量反而比進城之前更差，生活水平不升反降。新型城鎮(zhèn)化提出了一個可能的新的發(fā)展模式：由農(nóng)民組成集體，發(fā)展農(nóng)場：通過土地流轉(zhuǎn)將土地裝讓承包給企業(yè)，同時企業(yè)負責農(nóng)場的生產(chǎn)建設工具，培訓安排農(nóng)民進行生活活動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社主要負責統(tǒng)一流轉(zhuǎn)過來的土地或者規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的過程合法合理，更好地保障農(nóng)民的收入和權(quán)利，進一步減少城鄉(xiāng)貧富差距。

(二)提供有效的土地流轉(zhuǎn)信息

政府在土地流轉(zhuǎn)的過程中，不僅要保證流轉(zhuǎn)的公平性，其次，更要提升土地流轉(zhuǎn)過程中的效率問題。相關(guān)部門要注意土地流轉(zhuǎn)市場的公正透明，信息及時公布，制訂政策時要把民生問題放在第一位，如果能徹底地解決土地流轉(zhuǎn)中的問題，就能更好地消除外出農(nóng)民的顧慮，解決農(nóng)民工外出務工的后顧之憂，從而促進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。

(三)完善土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)

在尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上引導農(nóng)民簽訂統(tǒng)一的書面合同并在政府或其它服務平臺備案,從而增強土地流轉(zhuǎn)合同的約束力，使流轉(zhuǎn)工作更加專業(yè)高效(黃延信，2011)。保障產(chǎn)權(quán)清晰非常有助于達到帕累托最優(yōu)的。所以，土地產(chǎn)權(quán)制度是土地管理制度的基礎(chǔ)和重中之重。在推進關(guān)中地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的過程中，應該逐步完善土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)，進一步切實保障農(nóng)戶的基本利益和收入。農(nóng)地確權(quán)使得土地流轉(zhuǎn)更加簡單，刺激了土地流轉(zhuǎn)的速度;同時土地流轉(zhuǎn)越活躍，土地的價值體現(xiàn)越明顯(程令國，2016)。

近年來，關(guān)中地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在不斷推進，人均耕地在不斷減少，土地流轉(zhuǎn)逐漸趨于合理有序，對土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)制必不可少，才可以進一步保證農(nóng)民的基本生活，保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的明晰，保證土地流轉(zhuǎn)的順利進行。進一步緩解人多地少的矛盾，保障糧食安全，促進土地資源的合理利用。