WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判和海洋法的重疊性與兼容性問(wèn)題研究

余敏友 嚴(yán) 興

為遏制全球漁業(yè)資源繼續(xù)惡化，聯(lián)合國(guó)大會(huì)2015年9月通過(guò)的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第14.6項(xiàng)目標(biāo)要求“到2020年，禁止某些助長(zhǎng)過(guò)剩產(chǎn)能和過(guò)度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼，取消助長(zhǎng)非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕魚(yú)(IUU)的漁業(yè)補(bǔ)貼，并避免出臺(tái)新的漁業(yè)補(bǔ)貼”。 2017年WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議承諾，將在2019年就禁止產(chǎn)能過(guò)剩和過(guò)度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼達(dá)成一份全面有效的協(xié)議，并消除助長(zhǎng)IUU捕魚(yú)的漁業(yè)補(bǔ)貼。鑒于新冠病毒大流行造成的沖擊，自2020年3月中旬起，WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判暫停日內(nèi)瓦WTO總部的面對(duì)面會(huì)談，而對(duì)有關(guān)提案進(jìn)行書(shū)面交流，并一直在討論如何推進(jìn)談判(1)DG Azevêdo and rules negotiations chair highlight importance of fisheries subsidies deal on World Oceans Day on 8 JUNE 2020, https://www.wto.org/english/news_e/archive_e/fish_arc_e.htm。。目前WTO漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律仍處于談判階段。

現(xiàn)行國(guó)際海洋漁業(yè)管理制度主要包括三大部分：一是以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)為主的海洋漁業(yè)法制度；二是以聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織有關(guān)法律文件為準(zhǔn)則的漁業(yè)管理制度；三是其他國(guó)際公約及其相關(guān)文件組成的補(bǔ)充制度。針對(duì)國(guó)際海洋漁業(yè)管理制度的低效率、難協(xié)調(diào)、不透明等問(wèn)題，引入漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律等貿(mào)易措施，通過(guò)WTO法加強(qiáng)全球漁業(yè)體系的規(guī)范性，雖然有助于保護(hù)全球魚(yú)類資源、推動(dòng)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，但也面臨WTO法與海洋法的重疊性與兼容性問(wèn)題。WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判，若能兼容甚至促進(jìn)WTO法與海洋法的目的和宗旨，不僅將有利于全球漁業(yè)治理的創(chuàng)新，也有利于WTO制度的改革，還將對(duì)整個(gè)國(guó)際法迎接逆全球化的挑戰(zhàn)產(chǎn)生積極影響。

一、WTO法與海洋法在漁業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域的重疊與潛在沖突

(一)紀(jì)律制定面臨的沖突

漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律納入現(xiàn)行國(guó)際漁業(yè)管理制度，需要確保紀(jì)律與現(xiàn)行體系兼容，不僅應(yīng)避免與當(dāng)前漁業(yè)管理文件的沖突，更應(yīng)維護(hù)現(xiàn)行制度建立的利益平衡，而目前談判進(jìn)程卻令人憂慮。

首先，規(guī)則談判組嚴(yán)格遵守“成員驅(qū)動(dòng)”(member-driven)的要求，談判過(guò)程保持封閉，排除其他國(guó)際組織和利益攸關(guān)方的參與，不利于實(shí)現(xiàn)WTO與現(xiàn)行漁業(yè)管理制度之間的互動(dòng)，導(dǎo)致信息溝通不暢，機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。

其次，WTO個(gè)別成員對(duì)國(guó)際漁業(yè)管理組織的措施和文件不信任，不僅表明現(xiàn)行國(guó)際漁業(yè)管理制度重疊和協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，而且加大了談判中的漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律與現(xiàn)行制度兼容的難度。即便現(xiàn)行制度的多份文件強(qiáng)調(diào)漁業(yè)補(bǔ)貼對(duì)魚(yú)類種群的危害性，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第14.6項(xiàng)目標(biāo)也要求消除部分漁業(yè)補(bǔ)貼，日本仍在WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判中認(rèn)為對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼設(shè)立特殊規(guī)定的需求尚不明確，沒(méi)有必要專門(mén)設(shè)立針對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼的紀(jì)律。針對(duì)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織及亞太經(jīng)濟(jì)合作組織關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼的觀點(diǎn)，日本認(rèn)為漁業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于魚(yú)類資源的影響受種群狀態(tài)本身和漁業(yè)管理水平的影響而變化，不能僅僅因?yàn)榇嬖谙麡O觀點(diǎn)就禁止?jié)O業(yè)補(bǔ)貼。

最后，新的漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律需要維護(hù)現(xiàn)行體系中的各方利益平衡?！豆s》在生物資源利用和保護(hù)方面反映了沿海國(guó)與海洋使用國(guó)之間權(quán)利與義務(wù)的平衡，體現(xiàn)為部分條款表述模糊。模糊表述雖可能導(dǎo)致法律解釋的不確定性，但也為各方預(yù)留政策施行空間。漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律，是對(duì)現(xiàn)行制度的細(xì)化和補(bǔ)充，若打破了制度原有的平衡，使利益傾向特定方，則將影響其他利益方的實(shí)施意愿，降低制度的實(shí)施效果。在談判中，各成員提案的首要?jiǎng)訖C(jī)是保障自身利益，各方是否有足夠的意愿與能力對(duì)紀(jì)律予以有效調(diào)整，仍舊存疑。

(二)紀(jì)律實(shí)施面臨的沖突

漁業(yè)管理制度內(nèi)部互動(dòng)的合法性問(wèn)題，是紀(jì)律實(shí)施時(shí)面臨的主要挑戰(zhàn)。制度互動(dòng)的法律基礎(chǔ)并非唯一，理?yè)?jù)并存而不兼容，將在實(shí)踐中產(chǎn)生不同的問(wèn)題，給制度互動(dòng)的有效性帶來(lái)挑戰(zhàn)。

制度互動(dòng)的傳統(tǒng)法律理?yè)?jù)“平行成員資格”論，要求不同制度互動(dòng)必須以成員同時(shí)加入互動(dòng)的全部制度為前提，實(shí)際上反映了常設(shè)國(guó)際法院1927年“荷花號(hào)案”(2)S.S “LOTUS” Judgment of 7 September 1927 (Series A, No. 10)，30_Lotus_Arret.pdf https://www.icj-cij.org/files/permanent-court-of-international-justice/serie_A/A_10/30_Lotus_Arret.pdf(2020年7月8日訪問(wèn))。中“約束國(guó)家的規(guī)則必須源自國(guó)家自身的自由意志”的觀點(diǎn)。該理論實(shí)際上支持少數(shù)國(guó)家對(duì)國(guó)際法具體制度改革的“否決權(quán)”。對(duì)于需要通過(guò)“協(xié)商一致”決策的WTO而言，只要某個(gè)成員明確表明自己不是另一組織(例如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織)成員，這兩個(gè)組織之間的制度互動(dòng)便無(wú)合法性。在全球性、跨領(lǐng)域難題頻繁出現(xiàn)的今天，該理論已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

第二種理論認(rèn)為，制度互動(dòng)只需成員國(guó)同意，即便某一制度若干成員沒(méi)有加入另一制度，兩種制度也可以互動(dòng)。實(shí)踐中，采用該理論的制度經(jīng)常通過(guò)制定獨(dú)立的協(xié)議，或者在組織章程中增補(bǔ)條款，作為進(jìn)行互動(dòng)的法律依據(jù)。漁業(yè)補(bǔ)貼談判現(xiàn)階段成果(3)目前公開(kāi)的談判成果為T(mén)N/RL/W/274/Rev.6主席通訊。采納這一理論，即便WTO成員并未全部加入聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織及其他漁業(yè)管理組織，漁業(yè)管理制度的文件仍然可以對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。然而，這種觀點(diǎn)易走向另一個(gè)極端，未經(jīng)制度內(nèi)部決策程序認(rèn)可的互動(dòng)必然會(huì)引發(fā)多數(shù)成員的質(zhì)疑和不滿，從而降低組織的權(quán)威性和運(yùn)作效率。

第三種理論則采用折中觀點(diǎn)，將國(guó)際組織之間的制度安排(institutional arrangements)作為互動(dòng)前提。制度安排的程序性要求由各成員以決策方式設(shè)置，以此保障成員對(duì)制度互動(dòng)的控制，同時(shí)也避免“平行成員資格”論的僵化結(jié)果。相較于前兩種理論，制度安排具有比較優(yōu)勢(shì)，但具體的程序如何設(shè)置，在不同的制度中存在明顯差異。制度安排可以采取正式的程序，對(duì)互動(dòng)范圍及方法予以規(guī)范。例如，《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》秘書(shū)處與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于2006年簽署備忘錄，規(guī)定雙方將共同審查和商議《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》附錄中列入或建議列入名錄的商業(yè)開(kāi)發(fā)水生物種的科學(xué)、法律和技術(shù)評(píng)估。制度安排也可能采取非正式的形式，僅僅通過(guò)各組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決定進(jìn)行。在這種情況下，制度安排同樣面臨上一種理論遭受的挑戰(zhàn)。

(三)爭(zhēng)端解決面臨的沖突

1.管轄權(quán)的沖突或重疊

漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的出臺(tái)將為成員實(shí)施保護(hù)魚(yú)類種群的貿(mào)易措施提供法律依據(jù)，未來(lái)將有成員因漁業(yè)補(bǔ)貼糾紛訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。由于漁業(yè)補(bǔ)貼的認(rèn)定、實(shí)施以及規(guī)范與漁業(yè)活動(dòng)本身密切相關(guān)，而漁業(yè)活動(dòng)本身涉及各國(guó)在海洋法上的權(quán)利與義務(wù)，因而當(dāng)事方也可能基于相同的事實(shí)，通過(guò)《公約》第15部分規(guī)定的爭(zhēng)端解決程序處理爭(zhēng)議。

在WTO歷史上，存在爭(zhēng)端當(dāng)事方基于同一事實(shí)訴諸不同國(guó)際法庭的“平行訴訟”先例?！皻W共體—智利劍魚(yú)案”是“平行訴訟”的典型。智利1991年頒布的《漁業(yè)法》第165條，禁止通過(guò)違反智利保護(hù)和可持續(xù)利用魚(yú)類法規(guī)的方式，將從其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)鄰近公海捕撈的劍魚(yú)在智利港口卸貨或轉(zhuǎn)運(yùn)。該法于1999年通過(guò)第598號(hào)法令得以延期。歐共體稱，智利相關(guān)法令禁止其在太平洋東南岸作業(yè)的漁船進(jìn)入智利港口卸貨，因而無(wú)法在智利轉(zhuǎn)運(yùn)劍魚(yú)或使其進(jìn)入智利市場(chǎng)。雙方磋商無(wú)果后，歐共體向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)要求成立專家組，以確定智利上述法律違反GATT第5條和第11條第1款。智利則根據(jù)《公約》第287條第3款提請(qǐng)成立仲裁庭，隨后又同意將案件轉(zhuǎn)至海洋法庭特別分庭，指控歐共體違反了《公約》第64條(保護(hù)和最適度利用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)鄰近海域特定魚(yú)種的義務(wù))和第116-119條(保護(hù)和管理公海生物資源的義務(wù))。雙方分別于2003年、2005年、2007年三次要求DSB中止審理該爭(zhēng)議，最終于2010年5月28日向DSB申請(qǐng)撤銷該案件。爭(zhēng)議雙方也向海洋法庭特別分庭要求終止審理，案件于2009年12月16日從審理清單中移除。

另一案例是“歐盟—法羅群島鯡魚(yú)案”。歐盟在2012年前后通過(guò)一系列法規(guī)(包括基本條例、實(shí)施條例)及具體相關(guān)措施，保護(hù)周邊海域魚(yú)類種群。其中明確要求，對(duì)負(fù)有國(guó)際合作保護(hù)和管理共享種群義務(wù)卻允許不可持續(xù)捕撈活動(dòng)的第三國(guó)，可采取港口國(guó)措施。2013年，法羅群島(4)法羅群島是丹麥的自治領(lǐng)地，但歐盟法不適用于該地區(qū)，在涉及國(guó)際爭(zhēng)端時(shí)，需要通過(guò)丹麥行使相應(yīng)的權(quán)利。不同意東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)(NEAFC)(5)東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)是在北大西洋設(shè)立的區(qū)域漁業(yè)管理組織，其管轄范圍北至格陵蘭島南端，南至葡萄牙，東至巴倫支海，覆蓋大西洋重要漁區(qū)。該組織的宗旨是確保包括鯡魚(yú)在內(nèi)的魚(yú)類種群在東北大西洋水域長(zhǎng)期得到保護(hù)及可持續(xù)管理。根據(jù)其鯡魚(yú)管理計(jì)劃，該組織成員同意，每年根據(jù)國(guó)際海洋考察理事會(huì)(International Council for the Exploration of the Sea, ICES)的建議對(duì)鯡魚(yú)設(shè)置可捕撈量。規(guī)定的可捕撈總量，單方面提高對(duì)鯡魚(yú)的可捕撈配額。作為回應(yīng)，歐盟對(duì)法羅群島采取了貿(mào)易限制措施，禁止法羅群島的鯡魚(yú)和鯖魚(yú)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)。應(yīng)法羅群島請(qǐng)求，丹麥2013年8月16日根據(jù)《公約》附件七，就《公約》第63條第1款的解釋與適用問(wèn)題提請(qǐng)國(guó)際常設(shè)仲裁法院仲裁。法羅群島也認(rèn)為歐盟的法規(guī)與貿(mào)易措施侵犯其根據(jù)GATT享有的權(quán)利，請(qǐng)求丹麥政府于同年11月4日與歐盟展開(kāi)磋商，控告歐盟上述措施違反了GATT第1條第1款(最惠國(guó)待遇)、第5條第2款(過(guò)境自由)和第11條第1款(普遍取消數(shù)量限制)。2014年2月26日專家組成立，爭(zhēng)議雙方當(dāng)年8月25日達(dá)成和解，并終止兩個(gè)國(guó)際性爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的訴訟程序(6)DS469:European Union—Measures on Atlanto-Scandian Herring，WTO | dispute settlement-the disputes-DS469， https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds469_e.htm(2020年7月8日訪問(wèn))。。

上述兩起案件均以和解方式了結(jié)，避免了“平行訴訟”的尷尬局面。然而，兩起案件所揭示的問(wèn)題并未解決，今后爭(zhēng)議的當(dāng)事方?jīng)]有義務(wù)將和解作為爭(zhēng)端解決的唯一方式。海洋法與WTO法沖突的風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)在WTO法融入現(xiàn)行漁業(yè)管理制度后增加。例如，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《港口國(guó)措施協(xié)定》要求締約方禁止向涉嫌從事IUU的漁船提供港口服務(wù)，實(shí)際上與“歐盟—法羅群島鯡魚(yú)案”類似。另外，部分區(qū)域漁業(yè)管理組織也開(kāi)始建議其成員通過(guò)貿(mào)易措施實(shí)現(xiàn)魚(yú)類種群保護(hù)。這些限制措施可能與GATT 1994(尤其是第5條和第11條)產(chǎn)生沖突，增加“平行訴訟”的風(fēng)險(xiǎn)。

2.法律適用

法律的適用與解釋是WTO法的傳統(tǒng)議題。漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的擬定，將使該議題在爭(zhēng)端解決過(guò)程中以新的形式在三個(gè)層面出現(xiàn)：一是爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)能否直接適用與漁業(yè)管理相關(guān)的非WTO法律；二是能否在解釋W(xué)TO協(xié)定時(shí)，援引非WTO法律；三是非WTO法律能否作為支持或反對(duì)訴求的事實(shí)。目前爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在前兩個(gè)層面，尤其是法律適用層面。

爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)“保護(hù)各成員在適用協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù)，并依照解釋國(guó)際公法的習(xí)慣規(guī)則澄清這些協(xié)定的現(xiàn)行規(guī)定”。上訴機(jī)構(gòu)曾明確表示，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)為適用非WTO法律而解釋國(guó)際法。例如，在“墨西哥軟飲料案”中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為專家組不應(yīng)對(duì)美國(guó)的行為是否違反北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)的義務(wù)進(jìn)行判斷，因?yàn)檫@將導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)WTO協(xié)定以外的權(quán)利與義務(wù)做出判斷。然而，對(duì)于基于WTO協(xié)定訴求的非WTO法應(yīng)當(dāng)如何處理，上訴機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有明確答復(fù)。

漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律談判現(xiàn)階段成果表明，非WTO法對(duì)于漁業(yè)補(bǔ)貼的性質(zhì)認(rèn)定能夠產(chǎn)生重要影響，從而可以決定相應(yīng)的補(bǔ)貼是否需要予以禁止或限制。例如，漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的目標(biāo)之一是消除助長(zhǎng)IUU捕撈活動(dòng)的漁業(yè)補(bǔ)貼。對(duì)于IUU的定義，現(xiàn)階段成果并沒(méi)有在紀(jì)律文本中做出直接規(guī)定。相反，各成員提議采納2001年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定的《預(yù)防、制止和消除非法、未報(bào)告和不管制捕魚(yú)的國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》的定義。另外，對(duì)于影響補(bǔ)貼性質(zhì)的各種魚(yú)類種群狀態(tài)的評(píng)估，也需依靠成員國(guó)內(nèi)法與區(qū)域漁業(yè)管理組織的相關(guān)協(xié)議進(jìn)行認(rèn)定。這些國(guó)際文件或者國(guó)內(nèi)法的法律性質(zhì)不一致，諸如此類的非WTO法能否直接適用？若可以，又應(yīng)如何適用？這將是今后考驗(yàn)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的一大難題。

對(duì)于爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)能否直接適用非WTO法律，學(xué)術(shù)界有“并入說(shuō)”與“自足說(shuō)”兩種理論。支持“并入說(shuō)”者認(rèn)為，WTO法與環(huán)境法、海洋法或人權(quán)法一樣，屬于國(guó)際公法的一部分。WTO成員可以通過(guò)不同方式，排除一項(xiàng)或多項(xiàng)國(guó)際法的實(shí)施，卻無(wú)法排除整個(gè)國(guó)際公法體系。盡管根據(jù)DSU第3.2條，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的實(shí)體管轄范圍限于WTO協(xié)定內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)，但不意味著爭(zhēng)端解決機(jī)制可適用的法律也被限定為該適用協(xié)定。如果爭(zhēng)端當(dāng)事方既是WTO成員，又加入了多邊環(huán)境協(xié)定(multilateral environment agreements, MEA)，在出現(xiàn)法律適用沖突時(shí)，該理論主張應(yīng)當(dāng)根據(jù)特別法優(yōu)于一般法原理予以適用。

支持“自足說(shuō)”者則認(rèn)為，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)所能適用的法律僅限于WTO協(xié)定，這是DSU第3.2條和第19.1條的應(yīng)有之義，非WTO法不能為違反WTO法的行為提供法律依據(jù)，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照并保護(hù)WTO協(xié)定的起草者的初心。適用非WTO法的唯一途徑，即將其納入WTO法律體系。DSU第3.2條僅允許爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在法律解釋方面運(yùn)用國(guó)際公法習(xí)慣規(guī)則，而不允許將其他非WTO法的國(guó)際公法納入其適用范圍。

由于DSU第3.2條的模糊性，兩種理論若在漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律方面適用，將在實(shí)踐中產(chǎn)生巨大差異，既各有優(yōu)勢(shì)，也各存不足。“自足說(shuō)”相對(duì)保守，相比“并入說(shuō)”而言，可以最大程度體現(xiàn)“國(guó)家同意”原則，維護(hù)成員主權(quán)不受非WTO法律挑戰(zhàn)。這在漁業(yè)管理領(lǐng)域尤為明顯：國(guó)際漁業(yè)管理制度中存在各類國(guó)際文件，既有法律約束力的國(guó)際條約，也有軟法性質(zhì)的自愿性指導(dǎo)規(guī)范。其中，軟法規(guī)范由于能賦予各國(guó)較大的靈活性，更容易得到國(guó)際社會(huì)的支持。例如，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》，由于其文書(shū)的自愿性和在國(guó)家、次區(qū)域和區(qū)域?qū)用鏄?biāo)準(zhǔn)實(shí)施的靈活性，被視為《公約》之外國(guó)際社會(huì)引用多、知名度高和廣泛普及的全球漁業(yè)文書(shū)。相比之下，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織擬定的《港口國(guó)措施協(xié)定》，盡管對(duì)于打擊IUU捕魚(yú)活動(dòng)有積極推動(dòng)作用，但作為具有約束力的國(guó)際條約，目前僅有62個(gè)締約方。若在涉及漁業(yè)補(bǔ)貼的爭(zhēng)端中，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以直接適用相關(guān)國(guó)際文件，可能會(huì)導(dǎo)致“軟法硬化”，從而迫使WTO成員接受其不愿承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。

3.法律解釋

爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在法律解釋中援引非WTO法基本上得到認(rèn)可，爭(zhēng)端解決現(xiàn)行案例已消除大多數(shù)分歧，并以實(shí)踐支持了“并入說(shuō)”。在1996年“美國(guó)汽油案”中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，根據(jù)DSU第3.2條，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)依照解釋國(guó)際公法的習(xí)慣規(guī)則對(duì)WTO協(xié)定進(jìn)行解釋?！毒S也納條約法公約》第31條的解釋規(guī)則，已經(jīng)成為了習(xí)慣國(guó)際法的一部分，應(yīng)被用于澄清WTO協(xié)定的權(quán)利與義務(wù)。上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指明，適用協(xié)定的解釋不能以類似“醫(yī)院隔離”的方式來(lái)對(duì)待國(guó)際公法。

“美國(guó)汽油案”后典型的案例是“美國(guó)蝦案”。美國(guó)法規(guī)定，自1996年5月起，外國(guó)捕撈者如在海龜與海蝦共存水域進(jìn)行捕蝦作業(yè)并向美國(guó)出口其海蝦，需要獲得美國(guó)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的證書(shū)，證明其捕蝦船安裝有符合美國(guó)法律規(guī)定的海龜脫逃器。該法造成全球捕蝦業(yè)的震蕩，部分國(guó)家不得不提升捕撈設(shè)備以符合美國(guó)的進(jìn)口要求，其他國(guó)家則改變作業(yè)水域，避免進(jìn)入美國(guó)限定的海域捕蝦。1997年1月，泰國(guó)、印度、巴基斯坦、馬來(lái)西亞認(rèn)為美國(guó)違反GATT 1994第11條(普遍取消數(shù)量限制)，請(qǐng)求WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)成立專家組，以確定美國(guó)第101-162號(hào)公法(609條款)違反美國(guó)依據(jù)WTO協(xié)定承擔(dān)的義務(wù)。美國(guó)則以其法律符合GATT第20條(g)款作為抗辯理由，主張其禁令符合WTO協(xié)定的規(guī)定。

該案核心問(wèn)題在于GATT第20條(g)款的“可用竭的自然資源”是否包含海龜?shù)壬镔Y源。泰國(guó)、印度、巴基斯坦和馬來(lái)西亞認(rèn)為，對(duì)“可用竭的自然資源”應(yīng)采用狹義解釋，其外延僅指不可再生資源。對(duì)于生物資源，應(yīng)當(dāng)適用前提更為嚴(yán)苛的GATT第20條(b)款。上訴機(jī)構(gòu)卻認(rèn)為，盡管生物資源原則上具有再生能力，但在特定條件下也可能因人類活動(dòng)而滅絕。上訴機(jī)構(gòu)首先指出GATT第20條(g)款并未排除生物資源，隨后強(qiáng)調(diào)第20條的內(nèi)涵必須與時(shí)俱進(jìn)，當(dāng)代國(guó)際公約和宣言將生物與非生物資源視為自然資源已非特例。為證明“自然資源”包含“生物資源”，上訴機(jī)構(gòu)援引了《公約》《生物多樣性公約》關(guān)于“生物資源”的定義與《21世紀(jì)議程》關(guān)于“自然資源”的定義，還有《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》一同通過(guò)的決議。

在“美國(guó)蝦案”中，上訴機(jī)構(gòu)肯定了援引非WTO法對(duì)GATT條款進(jìn)行解釋的合法性，卻未說(shuō)明利用非WTO法進(jìn)行法律解釋的方法和條件。上訴機(jī)構(gòu)在該案中援引的非WTO法不僅未被全體WTO成員接受，而且該案的當(dāng)事方美國(guó)，至今尚未批準(zhǔn)《公約》。對(duì)于WTO成員而言， “美國(guó)蝦案”的裁決顯然具有潛在風(fēng)險(xiǎn)。在隨后的案件中，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的實(shí)踐并非完全一致，具體體現(xiàn)在“歐共體生物技術(shù)案”和“歐共體民用航空器案”中。

在“歐共體生物技術(shù)案”中，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)采用了相對(duì)保守的解釋方法。1999年，法國(guó)、希臘、丹麥、意大利和盧森堡等要求修改歐共體“第90/220號(hào)指令”，對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)識(shí)分類，否則不再允許新的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市。德國(guó)、比利時(shí)、奧地利、瑞典和西班牙也表示對(duì)新的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品申請(qǐng)持審慎態(tài)度。因此，1998年至2003年間，歐共體內(nèi)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市審批實(shí)際處于停滯狀態(tài)。隨后，歐共體以“第2001/18號(hào)指令”替代“第90/220號(hào)”指令，并另訂“第258/97號(hào)條例”，對(duì)“新食物及其配料”進(jìn)行審批。此外，歐共體允許成員國(guó)在特定情況下對(duì)已獲得銷售許可的產(chǎn)品實(shí)施“保障措施”，禁止產(chǎn)品在其境內(nèi)流通和使用。據(jù)此，奧地利、德國(guó)、法國(guó)、意大利、盧森堡、希臘等六國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實(shí)施了臨時(shí)禁令。

2003年，美國(guó)、阿根廷與加拿大分別要求WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)成立專家組，三國(guó)均認(rèn)為歐共體的上述措施違反GATT 1994、SPS協(xié)定和農(nóng)業(yè)協(xié)定以及TBT協(xié)定的相應(yīng)條款。其中，對(duì)于暫停轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的上市許可，歐共體援引2000年《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》(7)2000年1月29日，《生物多樣性公約》締約方會(huì)議通過(guò)了一項(xiàng)稱為“卡塔赫納生物安全議定書(shū)”的公約補(bǔ)充條約。該議定書(shū)尋求保護(hù)生物多樣性免受由現(xiàn)代生物技術(shù)改變的活生物體帶來(lái)的潛在危險(xiǎn)；建立了事先知情同意(AIA)程序，以確保各國(guó)在批準(zhǔn)這些生物體入境之前能夠獲得做出有關(guān)決定所必需的信息；包括了預(yù)防的參考方法，并重申了里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會(huì)聲明關(guān)于“預(yù)防”的第15項(xiàng)原則；建立了生物安全資料交換所，以便就有關(guān)生物技術(shù)改變的活生物體和協(xié)助各國(guó)實(shí)施議定書(shū)交換信息。參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部,《〈卡塔赫納生物安全議定書(shū)〉背景介紹》， http://sts.mee.gov.cn/swaq/200101/t20010122_90784.shtml。，認(rèn)為該議定書(shū)對(duì)SPS協(xié)議第5條第7款的范圍產(chǎn)生影響。通過(guò)滿足《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》的各項(xiàng)要求，歐共體認(rèn)為其貿(mào)易措施不違反WTO協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)。美國(guó)則認(rèn)為，該案只適用WTO協(xié)定而不適用其他具有法律約束力的國(guó)際文件，不應(yīng)根據(jù)《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》及其他非WTO法進(jìn)行判斷。

因此，“歐共體生物技術(shù)案”的專家組所面臨的問(wèn)題之一是《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》能否適用于解釋相關(guān)的WTO義務(wù)，即便申訴方(以及其他WTO成員)(8)該案當(dāng)事方中，《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》僅對(duì)歐共體具有約束力。美國(guó)沒(méi)有簽署該議定書(shū)，阿根廷和加拿大已簽署，但尚未批準(zhǔn)該議定書(shū)。并非該議定書(shū)的締約方。專家組著重考慮《維也納條約法公約》第31條第3款(c)項(xiàng)的系統(tǒng)解釋方法，即解釋時(shí)應(yīng)考慮“適用于當(dāng)事國(guó)間關(guān)系之任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則”。由于除歐共體外的其他當(dāng)事方不受《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》約束，專家組認(rèn)為在解釋歐共體的WTO義務(wù)時(shí)，不需要考慮該議定書(shū)。專家組也承認(rèn)，《維也納條約法公約》第31條第1款要求條約解釋時(shí)，應(yīng)參照條約目的及宗旨的通常意義進(jìn)行善意解釋。對(duì)于“通常意義”的來(lái)源，專家組認(rèn)為，除字典外，相關(guān)國(guó)際法文件在某種程度上也能夠被用于解釋和確認(rèn)特定的內(nèi)容。這種解釋不是基于這些國(guó)際法文件的法律屬性，而是基于它們能夠提供類似字典性質(zhì)的證據(jù)。

而在“歐共體民用航空器案”中，上訴機(jī)構(gòu)面臨如何解釋《維也納條約法公約》第31條第3款(c)項(xiàng)中的“當(dāng)事國(guó)”問(wèn)題。歐共體認(rèn)為“當(dāng)事國(guó)”不是指簽署條約的“所有當(dāng)事國(guó)”，而是指各“爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)”。因此，歐共體在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(SCM協(xié)議)項(xiàng)下的義務(wù)可以根據(jù)美國(guó)與歐共體在1992年簽訂的雙邊協(xié)定進(jìn)行解釋。相反，美國(guó)則認(rèn)為“當(dāng)事國(guó)”指“締結(jié)條約的所有當(dāng)事國(guó)”，只有所有WTO成員都是締約方的國(guó)際文件才能被用于解釋。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在WTO體系下援引外部法來(lái)解釋W(xué)TO協(xié)定應(yīng)當(dāng)把握“精妙平衡”(delicate balance)，既要考慮具體成員的國(guó)際法律義務(wù)，也要確保WTO所有成員以協(xié)調(diào)一致方式解釋W(xué)TO法。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為該案的實(shí)際爭(zhēng)議并不涉及對(duì)“當(dāng)事國(guó)”的理解，因此沒(méi)有結(jié)論。

若類推“歐共體生物技術(shù)案”專家組意見(jiàn)，國(guó)際漁業(yè)管理制度的相關(guān)法律文件，無(wú)論是具有約束力的《公約》《港口國(guó)措施協(xié)定》，還是軟法性質(zhì)的《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等文件，至少可被視為用于得出“通常意義”的外部法，以證據(jù)形式在解釋中予以適用。但是，若涉及漁業(yè)管理的國(guó)際文件對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事方?jīng)]有約束力，又不涉及“通常意義”，則爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)不得援引相應(yīng)的文件進(jìn)行解釋。這樣就排除了大多數(shù)不具有法律約束力的漁業(yè)管理國(guó)際文件被用于法律解釋的可能性。國(guó)際法委員會(huì)2006年《國(guó)際法的碎片化：國(guó)際法多樣化和擴(kuò)展所產(chǎn)生的困難》報(bào)告直接批判“歐共體生物技術(shù)案”專家組的決定：鑒于各國(guó)際公約的締約方不可能完全一致，專家組的決定將會(huì)導(dǎo)致在解釋某一國(guó)際條約時(shí)，任何常用的國(guó)際法都無(wú)法適用。多邊條約締約方愈多，被用作解釋其他國(guó)際法的可能性愈少，這樣的結(jié)果無(wú)疑是諷刺性的。

二、法律重疊對(duì)爭(zhēng)議水域漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律實(shí)施的挑戰(zhàn)

WTO法與海洋法重疊給WTO成員帶來(lái)的影響不盡相同，紀(jì)律的同一措施對(duì)某一成員可能是機(jī)遇，對(duì)另一成員則可能是挑戰(zhàn)。貿(mào)易措施作為一種中立手段，既可以用于推動(dòng)國(guó)際合作，加強(qiáng)對(duì)海洋漁業(yè)資源和全球環(huán)境的保護(hù)與治理，也可以被部分成員用于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)其他政治目的，維護(hù)自身的國(guó)家利益。

(一)爭(zhēng)議水域?qū)ρa(bǔ)貼紀(jì)律實(shí)施的消極影響

在漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律談判中，爭(zhēng)議水域的問(wèn)題引發(fā)WTO成員的廣泛關(guān)注。階段性談判成果的大多數(shù)條款以水域不存在爭(zhēng)議且各成員權(quán)利義務(wù)明晰為前提，賦予各成員和區(qū)域漁業(yè)管理組織較大的裁量權(quán)，保障今后的紀(jì)律能夠有效實(shí)施。關(guān)于“過(guò)度捕撈狀態(tài)的魚(yú)類種群”(overfished stock)、“手工漁業(yè)”(artisanal fisheries)、“大型工業(yè)捕魚(yú)”(large-scale industrial fishing)等定義，都要求明確成員和區(qū)域漁業(yè)管理組織的管轄范圍。現(xiàn)階段成果的“特殊與差別待遇”條款，排除了補(bǔ)貼紀(jì)律對(duì)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家特定漁業(yè)活動(dòng)的適用(9)Article 5.5ter of TN/RL/W/274/Rev.6: [The prohibition under Article 3.2 in respect of unreported and unregulated fishing shall notapply to developing countries including LDCs for fishing activities:(a)In waters under the jurisdiction, including in the EEZ, of the subsidizing Member; and(b)In areas beyond the EEZ of such Member, for a transitional period of [X] years from the date of entry into force of the instrument.]。該條款要求明確各成員專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限，以便于認(rèn)定發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的差別待遇范圍。 “通知和透明度”的相應(yīng)條款也需要明確各成員的管轄水域范圍或禁止補(bǔ)貼范圍，以保障通報(bào)義務(wù)的履行(10)Article 6.1 Each Member shall provide the following information [as part of] [in addition to] its regular notifications [of fisheries subsidies] under Article 25.3 of the SCM Agreement [to the extent that a Member is providing subsidies prohibited under Article 3 of this instrument]:(d)[vessels and operators fishing in areas beyond national jurisdiction, for which the subsidy is granted].。爭(zhēng)議水域的存在，將導(dǎo)致成員與對(duì)應(yīng)的區(qū)域漁業(yè)管理組織管轄范圍不明，從而使得補(bǔ)貼紀(jì)律無(wú)法有效實(shí)施。

(二) 補(bǔ)貼紀(jì)律在爭(zhēng)議水域適用的備選方案

考慮到爭(zhēng)議水域涉及WTO成員的主權(quán)與領(lǐng)土完整，在談判過(guò)程中，部分成員希望在爭(zhēng)議水域排除漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的適用，以避免上述問(wèn)題的出現(xiàn)。最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)(LDC Group)在其提案中要求補(bǔ)貼紀(jì)律“不涉及領(lǐng)土或海洋管轄權(quán)的劃界問(wèn)題，也不適用于有關(guān)爭(zhēng)議水域或區(qū)域的事項(xiàng)”。阿根廷、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、巴拿馬、秘魯和烏拉圭的聯(lián)合提案，要求紀(jì)律“不應(yīng)對(duì)領(lǐng)土與海洋管轄權(quán)的劃界有法律影響”。非洲、加勒比和太平洋地區(qū)國(guó)家集團(tuán)(ACP Group)則進(jìn)一步指出紀(jì)律“不得影響成員國(guó)對(duì)爭(zhēng)議水域的主張”。中國(guó)代表在其提案中設(shè)計(jì)了一套較為系統(tǒng)的方案：要求紀(jì)律中的任何內(nèi)容均不得被解釋為對(duì)領(lǐng)土、主權(quán)或海洋管轄權(quán)產(chǎn)生任何法律影響。發(fā)生于爭(zhēng)議水域的IUU捕魚(yú)活動(dòng)也應(yīng)排除在漁業(yè)補(bǔ)貼協(xié)議的管轄范圍之外，強(qiáng)調(diào)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不適用于與領(lǐng)土、主權(quán)或海洋管轄權(quán)問(wèn)題有關(guān)的任何措施或情況。

中國(guó)提案并非杞人憂天，若不徹底排除漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律在爭(zhēng)議水域的適用，將可能為包括中國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)際社會(huì)成員帶來(lái)主權(quán)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。爭(zhēng)議水域問(wèn)題可能作為WTO協(xié)定爭(zhēng)議的先決問(wèn)題(preliminary issue)被訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，即便爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的管轄范圍僅限于WTO協(xié)定內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)。前述法律適用和法律解釋層面存在的不確定性，對(duì)各成員仍是不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)。海洋法與WTO法在爭(zhēng)議水域漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律適用上的重疊，為涉及領(lǐng)土和主權(quán)問(wèn)題的法律解釋開(kāi)了方便之門(mén)，今后也可能會(huì)引發(fā)進(jìn)一步的矛盾?？上驳氖?，現(xiàn)階段的談判成果采納了包括中方在內(nèi)的各成員意見(jiàn)。

三、結(jié) 論

WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判在2020年繼續(xù)推進(jìn)，其中由法律制度重疊引發(fā)的問(wèn)題，需要審慎思考。WTO法與海洋法的重疊與沖突，體現(xiàn)在立法、實(shí)施和司法三個(gè)層面。

立法層面，暢通信息渠道是避免產(chǎn)生規(guī)則漏洞的基礎(chǔ)。即便維持“成員驅(qū)動(dòng)”的閉門(mén)談判，也應(yīng)通過(guò)另外渠道確保規(guī)則談判組能夠及時(shí)與其他管理組織互動(dòng)。目前，規(guī)則談判組主要通過(guò)成員政府間的信息調(diào)研進(jìn)行國(guó)際交流，難以達(dá)到制度間的有效互動(dòng)。如何改進(jìn)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際漁業(yè)管理制度的重要參與者在WTO談判中的作用，是改革需要思考的關(guān)鍵問(wèn)題。實(shí)施層面，既要確?；?dòng)的有效進(jìn)行，又要盡可能尊重各個(gè)協(xié)定締約方的意愿，需要通過(guò)設(shè)置正當(dāng)?shù)某绦蛞跃S持精妙的平衡。司法層面，對(duì)于今后可能出現(xiàn)的“平行訴訟”問(wèn)題，事實(shí)上包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)提出了應(yīng)對(duì)方案。排除漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律在爭(zhēng)議水域的適用，可被理解為一種沖突法，有利于避免造成海洋法爭(zhēng)端解決程序與WTO爭(zhēng)端解決程序的沖突。在漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的其他方面，設(shè)置排除本身不屬于WTO管轄范圍的爭(zhēng)議、法律適用與法律解釋的沖突法，不失為一種妥善處理管轄權(quán)重疊的方案。即便存在管轄權(quán)的重疊，通過(guò)參考訴訟法的一般法律原則，也可以應(yīng)對(duì)部分“平行訴訟”問(wèn)題。例如，對(duì)于實(shí)體爭(zhēng)議相同且已有審判結(jié)果的爭(zhēng)議，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以根據(jù)“一事不再理”(resjudicata)原則拒絕管轄。對(duì)于同時(shí)進(jìn)入兩個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的案件(類似“歐共體—智利劍魚(yú)案”和“歐盟—法羅群島鯡魚(yú)案”)，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以根據(jù)異地未決訴訟(lisalibipendens)原則拒絕審理。對(duì)于可能涉及惡意采取法院選擇(forum shopping)等不當(dāng)利用訴訟程序的當(dāng)事方，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可憑濫用訴訟程序(abuse of process)作為拒絕受理的理由。

法律的適用與解釋是長(zhǎng)期存在的難題，“并入說(shuō)”與“自足說(shuō)”為各自的解決方案提供了理?yè)?jù)。若以“自足說(shuō)”進(jìn)行法律的適用和解釋，則基本上不會(huì)面臨海洋法和WTO法重疊的難題，因?yàn)閃TO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)只能適用和解釋W(xué)TO法，海洋法并不會(huì)成為考察因素?！白宰阏f(shuō)”優(yōu)勢(shì)是能夠最大限度地保護(hù)WTO協(xié)定起草者的原始意圖，并確保WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)“守護(hù)者”的職責(zé)，嚴(yán)守“國(guó)家同意”與“國(guó)家主權(quán)”等法理，但在某種程度上無(wú)法避免國(guó)際法的碎片化?！安⑷胝f(shuō)”通過(guò)開(kāi)放的體系與統(tǒng)一的法律解釋和適用方法，試圖建立和維護(hù)協(xié)調(diào)一致的國(guó)際法體系。然而，正如“歐共體生物技術(shù)案”與“歐共體民用航空器案”所示，鑒于爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決的前后不一，加上非WTO法的繁雜，如何在漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律中正確適用和解釋法律，減少各成員采納“并入說(shuō)”的憂慮，避免造成“引虎拒狼”的后果，還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。