城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值收益公平分配機(jī)制研究
——基于土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離視角

（西安郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710061）

中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，鄉(xiāng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)民職業(yè)逐漸分化。人口集聚推動(dòng)城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張，土地產(chǎn)權(quán)和利用方式的轉(zhuǎn)變使土地不斷增值收益?！吨袊?guó)家庭財(cái)富調(diào)查報(bào)告（2018）》數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)凈值增長(zhǎng)占家庭人均財(cái)富增長(zhǎng)額的76%，社會(huì)財(cái)富主要凝聚在城鎮(zhèn)土地及其附屬建筑物上。但城鎮(zhèn)化帶來的土地增值空間并非均勻分布，而是集中在城市及其周邊地域，遠(yuǎn)離城市的土地并未增值或增值有限。土地開發(fā)權(quán)（也稱發(fā)展權(quán)）是指政府為維護(hù)公共利益，通過土地規(guī)劃賦予土地使用者改變土地使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度的權(quán)力。源于公權(quán)力的干預(yù)，土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離，土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或非農(nóng)用地增加開發(fā)密度，土地價(jià)值不斷增值，土地開發(fā)權(quán)成為獨(dú)立于所有權(quán)的重要權(quán)能和財(cái)富分配形式[1]。1974年英國(guó)最早提出土地開發(fā)權(quán)概念，并制定了初始的土地開發(fā)權(quán)制度，之后西方國(guó)家紛紛效仿并根據(jù)自身實(shí)際設(shè)計(jì)開發(fā)權(quán)收益分配方案[2]。

農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地的主要區(qū)別在于，土地用途的規(guī)劃管制即土地開發(fā)權(quán)的有無，而與土地所有制類型——國(guó)有、私有抑或集體所有并無直接關(guān)系。迄今為止，我國(guó)法律雖未明確界定土地開發(fā)權(quán)這一權(quán)能，但隨著“城中村”“合鄉(xiāng)并村”中的房屋拆遷及城鄉(xiāng)建設(shè)用地的重新規(guī)劃，土地大規(guī)模開發(fā)已在全國(guó)展開。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民由于缺失土地發(fā)展權(quán)能，導(dǎo)致其在土地增值收益分配中處于弱勢(shì)地位[3]。而由土地開發(fā)權(quán)引出的“土地財(cái)政”“耕地增減掛鉤平衡”“土地?fù)Q社?！钡龋瑺縿?dòng)著政府、農(nóng)民及資本利益。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值收益歸屬主體分歧明顯，主要有“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸農(nóng)”“公農(nóng)兼顧”三種觀點(diǎn)。土地開發(fā)權(quán)及其衍生的權(quán)益分配，影響著國(guó)民財(cái)富的分配格局，甚至引起群體性糾紛。

國(guó)內(nèi)學(xué)者多從土地所有權(quán)形式或尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)視角出發(fā)，呼吁鄉(xiāng)村集體土地應(yīng)與城市國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有自行開發(fā)集體土地的權(quán)利[4-6]。土地作為特殊商品，其開發(fā)利用具有極強(qiáng)的外部性，上述觀點(diǎn)忽視了土地增值的關(guān)鍵因素，即土地開發(fā)權(quán)的歸屬和分配問題，進(jìn)而將廣大進(jìn)城農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，同時(shí)這也將成為城市建成區(qū)無序擴(kuò)張、鄉(xiāng)村工業(yè)和旅游園區(qū)盲目建設(shè)、城郊小產(chǎn)權(quán)房林立等現(xiàn)象的根源所在。在城鎮(zhèn)化發(fā)展較早的西方國(guó)家，為避免因“市場(chǎng)失靈”而造成的“公地悲劇”發(fā)生，均以立法形式將土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離，并嚴(yán)格限制土地的非農(nóng)使用。本文基于土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離視角，構(gòu)建城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值收益公平分配機(jī)制，探討“共享發(fā)展”與“漲價(jià)歸公”理念，以期為實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的安居夢(mèng)想及鄉(xiāng)村留守農(nóng)民的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供理論支撐。

一、土地增值收益分配存在的矛盾和問題

（一）公平正義原則缺失

城鎮(zhèn)化推動(dòng)房屋拆遷及農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模不斷增大。因資本能夠?yàn)榈胤綆矶愂蘸途蜆I(yè)，部分地方政府在招商引資過程中存在過度競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)用地采取低地價(jià)、零地價(jià)，甚至免費(fèi)“五通一平”等負(fù)地價(jià)方式吸引企業(yè)進(jìn)入。工業(yè)園區(qū)雖然能夠帶來長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但卻對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償較少，失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活被忽視，陷入失地又失業(yè)的困境[7]。反之，對(duì)于城郊商住用地開發(fā)或城中村拆遷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻較高。土地增值源于人口集聚而引起的規(guī)劃變更和公共投資，而非個(gè)人勞動(dòng)或投資引起。然而，在地方政府收儲(chǔ)、土地使用權(quán)“招拍掛”出讓情況下，土地增值收益主要由地方政府、開發(fā)商和城郊被征地農(nóng)民三方分享。一些地方政府采取企穩(wěn)至上政策，卻在一定程度上助長(zhǎng)了違法搶建和“釘子戶”的無理要求。土地財(cái)政收益取決于土地收儲(chǔ)數(shù)量和買賣價(jià)格差，開發(fā)商成為違法征地、拆遷等用地行為的推動(dòng)主體，房?jī)r(jià)被一步步推高，大量農(nóng)民工及其家屬陷入“既進(jìn)不了城，又回不了村”的“兩棲化”生存狀態(tài)。

（二）規(guī)劃管制不斷突破

一些地方政府為提升GDP（國(guó)民生產(chǎn)總值）和贏得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等方式突破規(guī)劃管制，擴(kuò)大非農(nóng)用地建設(shè)規(guī)模。忽視地域區(qū)情強(qiáng)制“合鄉(xiāng)并村”、脫離實(shí)際的與民爭(zhēng)利工程等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間非理性擴(kuò)張，城鄉(xiāng)隔離帶、控制發(fā)展區(qū)、生態(tài)廊道遭到破壞，導(dǎo)致“鬼城”“空城”的出現(xiàn)，城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)難以凸顯。城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民自主興建、出售的小產(chǎn)權(quán)房，存在糾紛隱患。

（三）拆遷成本增加

“農(nóng)地轉(zhuǎn)非→土地融資→設(shè)施建設(shè)→出讓熟地→招商引資”的流動(dòng)開發(fā)模式，是地方政府籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的重要源泉。面對(duì)巨額土地增值收益，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償訴求越來越高，大城市周邊及城中村征地拆遷補(bǔ)償已達(dá)到非常高的水平。在工業(yè)及重點(diǎn)工程征地補(bǔ)償仍然較低的情況下，土地整體補(bǔ)償成本卻不斷上升。過高的征地補(bǔ)償由公共財(cái)政買單，而有限的商住用地拍賣收入?yún)s承擔(dān)了城鎮(zhèn)化建設(shè)及地方政府的運(yùn)行成本。城鎮(zhèn)周邊土地資源的稀缺性，將導(dǎo)致財(cái)政收入與公共支出之間的自平衡機(jī)制長(zhǎng)期難以有效實(shí)現(xiàn)。

（四）實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻

房地產(chǎn)暴利和金融傾斜放大了住房的投資屬性，吸引大量資本進(jìn)入，增加了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本。實(shí)體企業(yè)紛紛涉足房地產(chǎn)，扭曲了市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫和生產(chǎn)性財(cái)富創(chuàng)造不足，造成產(chǎn)業(yè)“空心化”[8]。一些企業(yè)以開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化創(chuàng)意園等名義行圈地占地之實(shí)，靠土地升值獲利。而商業(yè)用地收入補(bǔ)貼工業(yè)用地也并不公平，免費(fèi)土地和減稅政策一般向知名企業(yè)傾斜，不僅使工業(yè)用地嚴(yán)重浪費(fèi)，而且刺激土地對(duì)資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的替代作用，導(dǎo)致資源配置效益低下、低端產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。房地產(chǎn)對(duì)人口和實(shí)體經(jīng)濟(jì)形成擠出效應(yīng)，逐步剝離居住屬性成為金融衍生品。

二、土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離的歷史沿革及爭(zhēng)議

（一）土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離的歷史沿革

1.土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。第二次世界大戰(zhàn)后西方國(guó)家進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地用途的規(guī)劃變更不可避免。鄉(xiāng)村人口減少導(dǎo)致一些村落衰敗合并，農(nóng)田、溝渠、道路等需要重新整理，而城鎮(zhèn)人口增加又推動(dòng)城鎮(zhèn)更新改造和擴(kuò)張發(fā)展。地理區(qū)位限制了土地的競(jìng)爭(zhēng)性供給，土地價(jià)值不取決或較少取決于自然屬性和開發(fā)投入，而主要取決于規(guī)劃管制所帶來的外部性，如周邊基礎(chǔ)設(shè)施、人口資源等。土地的開發(fā)方式（開發(fā)用途、容積率等）又進(jìn)一步強(qiáng)化周邊土地的外部性，如提高或降低一些房產(chǎn)的價(jià)值等。土地壟斷與外部性相互疊加形成近鄰效應(yīng)，被認(rèn)為是土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[9]。土地開發(fā)權(quán)價(jià)值在不同城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間差距巨大，主要取決于人口密度、單位面積投資量，與原土地所有者或使用者無關(guān)。

僅憑私人和市場(chǎng)無法保證土地資源得到有效配置，因?yàn)橹灰幌拗崎_發(fā)權(quán)，理性經(jīng)濟(jì)人都會(huì)設(shè)法擴(kuò)大生存空間。例如，違規(guī)搭建、搶占公共空間，開發(fā)占用綠地、農(nóng)地等。這些行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化、流行疾病迅速蔓延、人地關(guān)系空前緊張的“公地悲劇”。于是，各國(guó)關(guān)于土地開發(fā)權(quán)的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，推動(dòng)土地用途規(guī)劃管制。土地所有者要想改變土地用途，必須得到規(guī)劃部門的批準(zhǔn)許可，土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)也逐步相互分離。

2.土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)相分離的演進(jìn)歷程。在人多地少、資源環(huán)境壓力顯著的西歐，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化造成人地關(guān)系空前緊張，土地利用規(guī)劃推行幾乎沒有受到挑戰(zhàn)。作為先發(fā)工業(yè)國(guó)，英國(guó)社會(huì)普遍意識(shí)到僅憑市場(chǎng)無法保證稀缺的土地資源得到合理、有效利用。早在中世紀(jì)，英國(guó)為彌補(bǔ)公共開支缺口，就已強(qiáng)制收回因公共設(shè)施建設(shè)而給私人土地帶來的部分漲價(jià)。1909年，英國(guó)出臺(tái)《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，首次授權(quán)地方制定土地開發(fā)規(guī)劃方案，并明確指出，“如果私有土地價(jià)值因規(guī)劃而受到負(fù)面影響，土地所有權(quán)人有權(quán)要求政府補(bǔ)償潛在損失；如果私有土地價(jià)值因規(guī)劃而導(dǎo)致增值，政府與所有權(quán)人將對(duì)半分享增值收益”。1947年英國(guó)重新修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，確立土地開發(fā)權(quán)的申請(qǐng)?jiān)S可及國(guó)有制。德國(guó)土地開發(fā)規(guī)劃建立在法律基礎(chǔ)之上，1875年普魯士頒布《建筑法》，標(biāo)志著德國(guó)規(guī)劃法誕生。德國(guó)堅(jiān)持“建筑不自由”原則，遵循“無計(jì)劃不開發(fā)”的管制方針，注重聯(lián)邦到邦、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及不同規(guī)模區(qū)域、流域規(guī)劃之間相互銜接補(bǔ)充，而其舒適的都市風(fēng)景、秀麗的風(fēng)情小鎮(zhèn)、優(yōu)美的田園風(fēng)光在國(guó)際上獲得高度贊譽(yù)。

雖然土地用途的規(guī)劃管制對(duì)私人土地所有權(quán)提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)，但即使在以尊重私有財(cái)產(chǎn)為榮的移民國(guó)家——美國(guó)，從自由拓荒的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向人口集聚的城市社會(huì)，伴隨著摩天大樓時(shí)代的到來，建筑高度限制、建筑規(guī)劃管制也迅速推行開來。1924年，美國(guó)頒布《土地使用分區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法案》，規(guī)定土地所有者改變土地用途、興建建筑物，必須得到當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。土地價(jià)值主要由規(guī)劃管制決定，市場(chǎng)只發(fā)揮輔助調(diào)節(jié)作用。之后，美國(guó)在部分地區(qū)實(shí)施開發(fā)許可捆綁政策，要求開發(fā)者承擔(dān)相關(guān)公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。

東亞地區(qū)人口稠密，土地資源尤為緊缺。日本、韓國(guó)在歷經(jīng)土地開發(fā)探索與挫折后，紛紛借鑒西歐特別是德國(guó)的土地管理制度，對(duì)私有土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制。日本借鑒德國(guó)“建筑不自由”的法治精神，確認(rèn)私有土地也有公益性質(zhì)，對(duì)未經(jīng)規(guī)劃許可擅自將耕地轉(zhuǎn)為住宅用地的，除終止建筑工事、地面建筑拆除及復(fù)墾費(fèi)用由本人負(fù)擔(dān)外，還視其情節(jié)輕重判處有期徒刑或罰款；并運(yùn)用財(cái)政及金融手段防范商住建筑中的尋租空間，保證勞動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富的主導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制。韓國(guó)于20世紀(jì)80年代推出“土地公”概念，強(qiáng)制對(duì)私有土地開發(fā)增值進(jìn)行社會(huì)分配。

3.土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離在我國(guó)的實(shí)踐探索。我國(guó)土地開發(fā)權(quán)屬于國(guó)家，即農(nóng)村集體自行開發(fā)農(nóng)地面臨一般性禁止。新中國(guó)成立之初到改革開放之前，國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校、團(tuán)體、企業(yè)的建設(shè)用地，實(shí)行政府審批、無償劃撥、誰使用誰管理原則。改革開放后非農(nóng)土地使用大大加快，過去隱藏的土地開發(fā)權(quán)問題迅速凸顯。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建設(shè)用地的無償劃撥，造成土地資源的巨大浪費(fèi)。另一方面，蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)工業(yè)用地需求巨大，而富裕起來的農(nóng)民也紛紛擴(kuò)大住房需求，侵占了優(yōu)質(zhì)耕地。在此背景下，1986年頒布的土地管理法對(duì)建設(shè)用地實(shí)行分級(jí)限額審批，但對(duì)當(dāng)時(shí)占GDP較大份額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地卻采取寬松政策。1987年12月，深圳公開拍賣一宗土地50年的使用權(quán)，拉開了我國(guó)土地拍賣轉(zhuǎn)讓的序幕，土地價(jià)值得以釋放。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立，建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓已越來越普遍。同時(shí)，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地總量和農(nóng)轉(zhuǎn)非用地指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制，并制訂以行政級(jí)別為基礎(chǔ)的層層分解用地指標(biāo)分配方案。土地管理制度從強(qiáng)調(diào)土地所有權(quán)性質(zhì)，轉(zhuǎn)移到注重土地使用權(quán)或建設(shè)權(quán)，即土地開發(fā)權(quán)的控制和分配上來。1994年分稅制改革，特別是1998年住房私有化改革后，地方政府加速了“經(jīng)營(yíng)城市”步伐，由此也產(chǎn)生了諸多暗箱操作和腐敗現(xiàn)象。為此，2002年國(guó)土資源部頒布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，決定廢止協(xié)議購地、實(shí)行土地公開“招拍掛”制度。

隨著農(nóng)民外出打工，農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，而城鎮(zhèn)擴(kuò)張卻需新增大量建設(shè)用地。2006年我國(guó)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，將農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地，其中主要是宅基地復(fù)墾為農(nóng)田后，用于城鎮(zhèn)建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤把鄉(xiāng)村土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村土地開發(fā)權(quán)的剝離和轉(zhuǎn)讓，打破了城鄉(xiāng)隔絕的建設(shè)用地市場(chǎng)，給原本不具有市場(chǎng)價(jià)值的鄉(xiāng)村土地人為增加了“開發(fā)價(jià)值”，成為行政性分配建設(shè)用地指標(biāo)的有效補(bǔ)充。重慶、成都的“地票試驗(yàn)”，把偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村土地開發(fā)權(quán)貨幣化，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民主動(dòng)釋放宅基地的積極性。但土地增減掛鉤并未脫離土地征收制度框架，其經(jīng)濟(jì)激勵(lì)仍受制于計(jì)劃指標(biāo)的總量控制及增減兩地間的土地價(jià)值差異[10]。

（二）農(nóng)民是否擁有土地開發(fā)權(quán)的爭(zhēng)議

學(xué)界目前對(duì)于農(nóng)民是否擁有土地開發(fā)權(quán)持兩種截然不同的觀點(diǎn)：

1.農(nóng)民應(yīng)該擁有土地開發(fā)權(quán)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者是對(duì)“土地財(cái)政”的嚴(yán)厲批評(píng)和完全否定，農(nóng)地低價(jià)征收的正當(dāng)性正飽受質(zhì)疑，摒棄“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向“稅收財(cái)政”，成為社會(huì)輿論一邊倒的共識(shí)。農(nóng)村土地具有生活、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等多重保障功能，國(guó)家征收土地迫使農(nóng)民放棄土地使用權(quán)，理應(yīng)給予他們體現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)值的全額補(bǔ)償[11]。政府對(duì)土地開發(fā)權(quán)的管制，使土地資源配置難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。有學(xué)者認(rèn)為，政府管控土地開發(fā)權(quán)，市場(chǎng)將無法起到對(duì)土地供求平衡的調(diào)節(jié)作用[12]，限制了土地使用的空間競(jìng)爭(zhēng)，影響了土地增值的空間分布[13]。然而現(xiàn)實(shí)中，違規(guī)搭建和小產(chǎn)權(quán)房，以及與獲取土地開發(fā)權(quán)相伴而生的尋租行為卻不勝枚舉。因此，有學(xué)者認(rèn)為讓集體或農(nóng)民擁有土地開發(fā)權(quán)，賦予鄉(xiāng)村土地自我城鎮(zhèn)化的權(quán)能，是中國(guó)土地市場(chǎng)改革的方向[14]。

2.農(nóng)民不應(yīng)擁有土地開發(fā)權(quán)。土地所有權(quán)不只是利益權(quán)利，還包含社會(huì)義務(wù)。政府管制土地開發(fā)權(quán)，并不必然帶來增值收益分配的不均。與我國(guó)資源稟賦相似的日本、韓國(guó)，政府都曾一度完全壟斷土地開發(fā)權(quán)，但并沒有產(chǎn)生類似我國(guó)的土地財(cái)政問題；相反，政府卻借助土地增值收益的社會(huì)分享，解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資及普通民眾住房問題。規(guī)劃或征收土地導(dǎo)致的此跌彼漲，在統(tǒng)一國(guó)度里不過是正負(fù)外部性的內(nèi)部化問題[15]。農(nóng)地非農(nóng)化后價(jià)值增加，取決于公共投資帶來的人口與產(chǎn)業(yè)集聚，而非個(gè)人勞動(dòng)或投資，卻因規(guī)劃管制而聚集于個(gè)別地塊，理應(yīng)社會(huì)成員共享[16]。

土地開發(fā)權(quán)國(guó)有化不再是意識(shí)形態(tài)內(nèi)的革命追求，而是控制農(nóng)地轉(zhuǎn)非、提高用地效率、普惠國(guó)民大眾的必要手段。城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，不過是財(cái)富分配的另外一種激進(jìn)形式，導(dǎo)致少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民一夜暴富，而多數(shù)農(nóng)民卻無法分享土地增值收益[17]；地方政府也無法獲得足夠財(cái)政收入，難以承擔(dān)城市建設(shè)和農(nóng)民市民化的任務(wù)。而依靠土地公有制的高效融資，才有了現(xiàn)代中國(guó)城市的迅速崛起[18]。因此，那些允許農(nóng)民自行開發(fā)土地、主張城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)入市的呼聲，實(shí)際上只是維護(hù)了少數(shù)城郊農(nóng)民的利益，而忽視了多數(shù)遠(yuǎn)郊農(nóng)民的權(quán)益，造成更大的貧富分化和社會(huì)不公[19]。因此，農(nóng)民不應(yīng)擁有土地開發(fā)權(quán)，土地開發(fā)理應(yīng)屬于政府公權(quán)力，如此才能合理解決因城市人口集聚而引起的土地增值分配問題。

三、土地增值收益公平分配機(jī)制構(gòu)建

（一）人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展

建設(shè)用地指標(biāo)無償劃撥與城鄉(xiāng)增減掛鉤制度、以土地財(cái)政為支撐的城區(qū)擴(kuò)張與美化運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。擁有建設(shè)用地指標(biāo)，意味著可以把低值農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成高值工商用地；而人員安置，卻要花費(fèi)財(cái)政收入來提供公共服務(wù)，地方政府難有動(dòng)力實(shí)施。幾億進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬仍被視為短期流動(dòng)人口，被排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障和服務(wù)之外，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)表現(xiàn)為勞動(dòng)力流動(dòng)而非移民流動(dòng)。土地的非農(nóng)開發(fā)只涉及城郊農(nóng)民，而中國(guó)幾乎所有村莊的農(nóng)民都已卷入進(jìn)城務(wù)工大潮。一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策被嚴(yán)格限制在本市縣范圍內(nèi)，并不能服務(wù)于以外地就業(yè)為主的人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)；另一方面，建設(shè)用地指標(biāo)的無償分配，往往被級(jí)別高的大城市截留，一些發(fā)展較好的中小城市用地指標(biāo)常常不足。人口遷移以更好的就業(yè)機(jī)會(huì)為導(dǎo)向，一些城市經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致人口流出，卻依然大肆擴(kuò)張城區(qū)；而另一些城市經(jīng)濟(jì)繁榮吸引人口流入，卻苦于建設(shè)用地不足。

進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居就業(yè)，是釋放家鄉(xiāng)宅基地的關(guān)鍵所在。隨著農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和抵押工作的全面展開，農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)速度將會(huì)大大加快。如果城鎮(zhèn)不能吸納鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移出去的過剩人口，將會(huì)形成社會(huì)隱患。我國(guó)農(nóng)村人均建設(shè)用地遠(yuǎn)多于城鎮(zhèn)人均用地，如果農(nóng)民能夠攜帶家鄉(xiāng)宅基地指標(biāo)在就業(yè)城鎮(zhèn)落戶，將會(huì)快速增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地、減少農(nóng)村建設(shè)用地，同時(shí)全國(guó)耕地面積總量將長(zhǎng)期保持不變。因此，可改變按行政級(jí)別分配建設(shè)用地指標(biāo)的體制，構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)與人口市民化掛鉤的內(nèi)在平衡與約束機(jī)制，即地方政府在增加建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，必須履行人口市民化義務(wù)。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)順應(yīng)人口轉(zhuǎn)移規(guī)律，構(gòu)建土地開發(fā)權(quán)大數(shù)據(jù)管理與調(diào)控系統(tǒng)，在人口流出地減少用地指標(biāo)，人口流入地增加用地指標(biāo)。人口有進(jìn)有退、城鎮(zhèn)有擴(kuò)有縮，才能抑制城鎮(zhèn)空間無序擴(kuò)張，才能消除“鬼城”“空城”現(xiàn)象，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)地利用和城鎮(zhèn)化格局。

（二）土地增值收益回歸城鎮(zhèn)化主體

土地增值源于供求變化、用途改變和土地投資[20]，各貢獻(xiàn)主體理應(yīng)按貢獻(xiàn)份額取得相應(yīng)收益[21]。土地開發(fā)權(quán)是一種基于規(guī)劃與管制而形成的權(quán)利，其在城鎮(zhèn)的廣泛使用以限制鄉(xiāng)村土地開發(fā)為前提[22]。外來人口激發(fā)城鎮(zhèn)土地開發(fā)需求，進(jìn)而引起規(guī)劃變更和公共投資。因此，土地增值是社會(huì)因素使然而非個(gè)人資本或勞動(dòng)所致，是個(gè)別規(guī)劃地塊而非普遍現(xiàn)象，理應(yīng)“共享發(fā)展”與“漲價(jià)歸公”[23]。

為保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城鎮(zhèn)繁榮，應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付分享土地增值收益，這符合歸屬的邏輯性、共同富裕的公正性。因此，要打破地方政府、開發(fā)商、城郊農(nóng)民和城市多套住房擁有者分享土地增值的利益格局，讓土地增值收益真正回饋城鎮(zhèn)化推動(dòng)主體——廣大進(jìn)城農(nóng)民及其家屬。政府要扮演好獨(dú)立仲裁者角色，妥善處理各種利益糾葛。失地農(nóng)民理應(yīng)得到公平合理補(bǔ)償，但不應(yīng)因天然區(qū)位優(yōu)勢(shì)而過度享受紅利；開發(fā)商的高質(zhì)量增值服務(wù)理應(yīng)受到回報(bào)，但不應(yīng)因非法尋租而抬高進(jìn)城農(nóng)民安居成本；原城市居民的合法權(quán)益理應(yīng)受到保護(hù)，但不應(yīng)因占有過多住房而擠占他人生存空間。地方政府應(yīng)逐步把用于工業(yè)用地補(bǔ)貼的土地增值收益，轉(zhuǎn)移到針對(duì)農(nóng)民工群體先租后售的保障房建設(shè)上[24]。

（三）依法規(guī)范失地農(nóng)民利益訴求

規(guī)模經(jīng)濟(jì)、公共產(chǎn)品和外部性，使得土地開發(fā)和利用不再是土地所有、占有或使用者的私人事務(wù)?；诔鞘幸?guī)劃造成土地價(jià)值改變和轉(zhuǎn)移，即提高一部分土地價(jià)值而又降低另一部分土地價(jià)值的事實(shí)，地方政府應(yīng)收繳土地所有、占有或使用者的增值收益，進(jìn)而對(duì)土地價(jià)值受損人提供公正補(bǔ)償。公正補(bǔ)償為土地征收前原用途的市場(chǎng)價(jià)值，并不包括因征收預(yù)期或開發(fā)后而造成的價(jià)值增值，其內(nèi)在本質(zhì)體現(xiàn)為被征收者財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公共資金（即納稅人負(fù)擔(dān)）之間的一種平衡。

基于土地價(jià)值的社會(huì)性和外部性，地方政府應(yīng)借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，對(duì)建筑物按成本扣除折舊補(bǔ)償，對(duì)違法搶建不予補(bǔ)償且給予罰款懲戒。目前一次性貨幣補(bǔ)償已成常態(tài)，這種缺乏跨期公平與效率、缺乏能力支撐與就業(yè)保障的做法，一定程度上忽略了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活。因此，對(duì)失地農(nóng)民宜采取人員安置、宅基地?fù)Q住房、農(nóng)地?fù)Q公租房等方式，可以使失地農(nóng)民既有自住房屋，又有工資性收入作為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)來源。

（四）推動(dòng)土地財(cái)政向稅收財(cái)政過渡

普通民眾以稅收形式分享土地增值收益，具有充分的正義性、合法性和普適性。首先，征收個(gè)人所得稅。對(duì)征地拆遷補(bǔ)償款給予一定豁免額度后征收個(gè)人所得稅，使土地增值收益大部分收歸社會(huì)。其次，構(gòu)建累進(jìn)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。一是打擊土地投機(jī)行為。以土地現(xiàn)值與購買成本差值為依據(jù)，征收累進(jìn)增值稅，并通過限期開發(fā)盤活存量土地、增加房產(chǎn)供給，打擊開發(fā)商坐享其成的財(cái)富增長(zhǎng)方式。二是打擊住房投機(jī)行為。在住房流轉(zhuǎn)、持有、繼承環(huán)節(jié)征收高額累進(jìn)稅，抑制房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)?？茖W(xué)界定存量房產(chǎn)和新增房產(chǎn)以劃定征稅范疇，用逐年征收的房產(chǎn)稅替代一次性的土地出讓收入。對(duì)自住小型住房應(yīng)降低或免交交易稅，以方便普遍民眾改善住房條件；對(duì)大型或多套住房則應(yīng)征收累進(jìn)交易稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、閑置稅、遺產(chǎn)稅等，來抑制投機(jī)行為，湮滅供求失衡和房?jī)r(jià)上漲因素，恢復(fù)房產(chǎn)居住功能。最后，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄宅基地。當(dāng)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)并申請(qǐng)保障住房時(shí)，有必要處置老家的宅基地；當(dāng)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)并購買商品房后，農(nóng)村宅基地及住房應(yīng)納入不動(dòng)產(chǎn)稅征收范疇。

（五）推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅取決于技術(shù)進(jìn)步，也取決于規(guī)模擴(kuò)大。過去，由于缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，中國(guó)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中往往投入“過密化”勞動(dòng)，土地的超強(qiáng)度利用導(dǎo)致土地板結(jié)、草原退化，洪澇災(zāi)害日趨頻繁?，F(xiàn)在，隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增多，多數(shù)青壯年農(nóng)民外出打工，又導(dǎo)致農(nóng)田拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的土地政策，新出生人口及遷移農(nóng)民已完全沒有土地。隨著土地確權(quán)和抵押工作的全面展開，土地集中將會(huì)大大加快。只有進(jìn)城農(nóng)民自愿放棄小塊土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能改變進(jìn)城農(nóng)民兼業(yè)化的生存狀態(tài)并增加在鄉(xiāng)農(nóng)民收入?，F(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)尚不能提供滿足所有農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)還須承擔(dān)一定的就業(yè)量。戶均幾公頃的小型家庭農(nóng)場(chǎng)，能夠維持農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)吸納能力之間的均衡，將會(huì)成為一定時(shí)期內(nèi)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)模式。因此，完善農(nóng)地權(quán)能體系，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制、市場(chǎng)化交易與收益分配機(jī)制，對(duì)“插花條田”進(jìn)行整理，建設(shè)田間農(nóng)路和排灌渠道，推進(jìn)農(nóng)地聯(lián)片集中，以利于水利事業(yè)和機(jī)械化經(jīng)營(yíng)也就成為必然。

總之，土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，伴隨著產(chǎn)權(quán)變更、用途轉(zhuǎn)變、投資開發(fā)等，其會(huì)不斷增值。構(gòu)建土地增值收益公平分配機(jī)制，規(guī)范不同地域失地農(nóng)民補(bǔ)償，能有效避免社會(huì)的扭曲和對(duì)抗，使人們能夠以自己的勤勞、智慧去追求財(cái)富[25]。因此，只有讓因人口集聚而產(chǎn)生的土地增值收益，回饋給進(jìn)城擇業(yè)的廣大農(nóng)民，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展，有效展開農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促使人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，進(jìn)而消除因承載過多人口而帶來的鄉(xiāng)村貧困。