“一帶一路”建設中的衛(wèi)生治理合作：意義、問題與路徑

劉長君，高英彤

（1.東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130024；2.錦州醫(yī)科大學 人文與管理學院，遼寧 錦州 121001）

在“一帶一路”建設中，推動中國與沿線國家衛(wèi)生合作的深入開展和引導沿線區(qū)域衛(wèi)生治理模式的創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實功能。一方面，推進衛(wèi)生合作與促進衛(wèi)生治理模式轉(zhuǎn)型既是防范沿線區(qū)域衛(wèi)生風險和為各類建設項目的順利落實構(gòu)筑衛(wèi)生安全環(huán)境的重要保障，也是貫徹中國在“一帶一路”建設中的惠民標準。另一方面，引領“一帶一路”衛(wèi)生合作能為中國在全球衛(wèi)生治理中的參與提供機遇。伴隨著衛(wèi)生危機事件的頻發(fā)與南北國家之間衛(wèi)生發(fā)展水平落差的增大，當前全球衛(wèi)生治理機制的失靈狀態(tài)愈加明顯。在這種形勢下，中國應擔當起大國在改善全球衛(wèi)生治理與促進人類健康福祉方面的責任，將推進全球衛(wèi)生治理的改善轉(zhuǎn)化為構(gòu)建“人類命運共同體”的重大國際實踐?！耙粠б宦贰苯ㄔO的推進為中國完善上述目標和實踐創(chuàng)造了契機。中國在引領“一帶一路”衛(wèi)生合作中所取得的建設性成就將有利于減少全球衛(wèi)生治理的赤字，也會促進中國在衛(wèi)生治理領域的“智慧”和“方案”在國際社會實現(xiàn)更加廣泛的對接。

然而，目前學界對于“一帶一路”衛(wèi)生合作的關注卻相對較少，這與該議題所具有的實踐意義不相匹配。具體而言，目前在該領域有限的研究成果或是以“一帶一路”倡議為背景討論中國參與全球衛(wèi)生治理的期許與路徑，或是從分析“一帶一路”沿線國家衛(wèi)生資源分布、合作意愿的角度出發(fā)對衛(wèi)生合作的推進提出部分針對性的建議[1-3]，但鮮有研究從制度建設層面去回應“一帶一路”衛(wèi)生治理所面臨的現(xiàn)實難題，從而明確中國在“一帶一路”建設中引領衛(wèi)生合作現(xiàn)實的意義，以及建構(gòu)中國在引領衛(wèi)生治理合作創(chuàng)新的具體路徑。因此，本文以“理念設定先行，制度建設跟進”為核心思路，提出中國從理念到制度層面引領“一帶一路”衛(wèi)生治理合作的路徑選擇。這樣不但有利于應對沿線地區(qū)的衛(wèi)生治理挑戰(zhàn)，保障“一帶一路”建設的整體推進，還有助于以衛(wèi)生合作制度建設為切入點進一步完善相關議題領域的制度整合，實現(xiàn)由點到面、由局部到系統(tǒng)，帶動“一帶一路”建設形成全方位的系統(tǒng)性制度架構(gòu)。

一、中國在“一帶一路”建設中引領衛(wèi)生治理合作的意義

（一）保障“一帶一路”建設全面推進的現(xiàn)實需要

首先，引領衛(wèi)生治理合作旨在為“一帶一路”建設的全面推進提供良好的衛(wèi)生安全環(huán)境?！耙粠б宦贰毖鼐€地區(qū)衛(wèi)生風險的存在一方面會限制人員、資金、技術(shù)的流動，制約“一帶一路”各領域合作項目的順利進行。另一方面，它也可能對“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟與政治穩(wěn)定造成一定的沖擊，進而影響中國整體布局在該地區(qū)的平穩(wěn)推進。此外，整體衛(wèi)生發(fā)展水平的滯后還會延緩地區(qū)的經(jīng)濟增長，加劇“一帶一路”沿線國家間的貧富差距，削弱地區(qū)的合作基礎與可持續(xù)發(fā)展能力。因此，在“一帶一路”建設全面推進的過程中，適時地引領衛(wèi)生治理模式的轉(zhuǎn)變，強化中國與“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生交流合作，提高聯(lián)合應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力，將為維護中國與“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生安全和社會穩(wěn)定提供有力支撐，同時也為“一帶一路”各項建設的穩(wěn)步推進起到保駕護航的作用。

其次，引領衛(wèi)生治理合作能夠為“一帶一路”倡議的整體實施構(gòu)筑堅實的社會民意基礎。健康是人類社會發(fā)展的核心議題，也是推動社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要支柱。加強與“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生交流與合作，提高“一帶一路”沿線國家人民的健康水平，既是貫徹“一帶一路”建設所秉持的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，也是促進“一帶一路”沿線地區(qū)經(jīng)濟社會整體發(fā)展的必要基礎。著力打造“健康絲綢之路”既是中國與“一帶一路”沿線國家實現(xiàn)政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)民心相通的重要紐帶。從長遠來看，“一帶一路”衛(wèi)生合作的推進將進一步有利于絲綢之路友好合作精神得到傳承和弘揚，也有利于為“一帶一路”各項倡議的順利推進營造良好的輿論氛圍。

（二）應對“一帶一路”沿線地區(qū)的衛(wèi)生治理失靈

第一，彌補“一帶一路”沿線國家與世界衛(wèi)生組織的治理能力不足，將世界衛(wèi)生組織的多邊治理模式與“一帶一路”的衛(wèi)生治理框架相融合。中國一直認可世界衛(wèi)生組織在跨國衛(wèi)生治理中所應當發(fā)揮的引導性作用，而世界衛(wèi)生組織也希望借助“一帶一路”建設這一平臺將同中國的務實合作擴展到“一帶一路”參與國家。2018年，世界衛(wèi)生組織譚德塞總干事也提出實現(xiàn)“3個10億”①“3個10億”：實現(xiàn)全民健康福利覆蓋人口新增10億人，在發(fā)生突發(fā)衛(wèi)生事件時受到更好保護的人口新增10億人，健康得到改善的人口新增10億人。見《世衛(wèi)通過“3個10億”健康目標》，http：//health.people.com.cn/n1/2018/0528/c14739-30017699.html。的健康目標必須抓住“一帶一路”倡議的契機[4]。

第二，轉(zhuǎn)變西方大國衛(wèi)生治理模式的思維誤區(qū)，為“一帶一路”的衛(wèi)生治理提供新的理念指引。西方大國所秉持的衛(wèi)生治理理念會加深跨國衛(wèi)生治理過程中的利己主義情緒。與此同時，該理念與“一帶一路”建設所秉持的“共商共建共贏”原則和“開放包容、互利共贏”的核心理念相背離。因此，“一帶一路”的衛(wèi)生治理合作須以新的治理理念來理解區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生議題，并在該新理念的引導下構(gòu)建創(chuàng)新性的治理推進路徑。

第三，整合沿線地區(qū)零散化的區(qū)域衛(wèi)生合作框架，解決合作機制建設的缺位現(xiàn)象?！耙粠б宦贰苯ㄔO涉及東南亞、中亞、阿拉伯地區(qū)以及中東歐等多個區(qū)域合作組織，而且這些區(qū)域合作組織也都針對本地區(qū)所面臨的衛(wèi)生治理問題形成了一定的衛(wèi)生合作體制。但由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，這些零散化的衛(wèi)生合作體制無法獨立解決區(qū)域內(nèi)部的衛(wèi)生發(fā)展問題，更無法應對“一帶一路”沿線地區(qū)整體性的衛(wèi)生治理挑戰(zhàn)。因此，深入推進“一帶一路”衛(wèi)生合作的重要目標便是將這些零散化的治理機制轉(zhuǎn)化為相互協(xié)作的整體性制度架構(gòu)。

（三）助推中國對全球衛(wèi)生治理變革的引領

首先，以引領“一帶一路”沿線地區(qū)的衛(wèi)生治理合作為機遇，調(diào)整中國在參與全球衛(wèi)生治理過程中的身份設定。推進“一帶一路”的衛(wèi)生合作，將更有利于中國在參與全球衛(wèi)生治理的過程中積累經(jīng)驗、提升自信和逐步轉(zhuǎn)變作為參與者的身份設定。包括以引導者的身份選定衛(wèi)生治理所奉行的基本理念，深化衛(wèi)生合作的主題，增進“一帶一路”沿線國家的認同。以建設者的身份協(xié)調(diào)衛(wèi)生治理機制的建設，逐步形成“一帶一路”框架下集政府間政策協(xié)調(diào)、機構(gòu)間技術(shù)交流和衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為一體的衛(wèi)生合作機制。以供給者的身份推動醫(yī)藥科研與醫(yī)藥人才培養(yǎng)領域的合作，發(fā)揮中國的優(yōu)勢，彌補“一帶一路”沿線國家在醫(yī)藥科研、人才培養(yǎng)和關鍵藥物普及等領域的缺陷。

其次，以引領“一帶一路”的衛(wèi)生合作為契機，提升“中國智慧”和“中國方案”在全球衛(wèi)生治理中的影響力?！耙粠б宦贰背h囊括了中東歐和亞洲的主要發(fā)展中國家，加之中國在中非衛(wèi)生合作中所取得的成就，這就代表著中國所倡導的衛(wèi)生治理模式將惠及世界約70%的發(fā)展中國家。中國所引領的衛(wèi)生合作模式也將在全球?qū)用嬲宫F(xiàn)出較高的示范效應。一方面，在“一帶一路”沿線地區(qū)貫徹新的衛(wèi)生治理理念，不但有助于推動中國理念在國際社會獲得更大的認同，也有利于加快中國理念轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐l(wèi)生治理中的制度性話語。另一方面，對于沿線地區(qū)整體衛(wèi)生合作機制的構(gòu)筑將有利于提升中國的議程設置能力，為中國推進全球衛(wèi)生治理的體制變革和制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗。

二、“一帶一路”建設中衛(wèi)生治理面臨的問題及其成因

（一）“一帶一路”沿線地區(qū)衛(wèi)生治理面臨的問題

第一，總體衛(wèi)生安全環(huán)境較為脆弱。一是沿線地區(qū)多次成為全球性公共衛(wèi)生危機事件的疫情發(fā)源地。特別是進入21世紀后，沿線地區(qū)曾接連出現(xiàn)了由高傳染性疾病所引發(fā)的衛(wèi)生危機事件。二是“一帶一路”沿線國家所面臨的衛(wèi)生安全威脅具有地區(qū)性特點。2003—2018年，全球70%以上的人感染禽流感死亡病例來自東南亞國家①數(shù)據(jù)來源：世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)庫，見http：//www.who.int/influenza/human_animal_interface/2017_06_15_tableH5N1-corrected.pdf?ua=1。。除“中東呼吸綜合征”外，利什曼原蟲病等熱帶病也是危害中東地區(qū)的主要傳染病，在2016年報告的利什曼病例中，有65%的報告病例來自“一帶一路”沿線中東地區(qū)國家②數(shù)據(jù)來源：世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)庫，見http：//apps.who.int/gho/data/node.main.NTDLEISHCNUM?lang=en。。顯然，這種地區(qū)性的特點也為整合沿線地區(qū)的衛(wèi)生安全治理增加了難度。三是與世界其他地區(qū)相比，“一帶一路”沿線國家也是艾滋病、瘧疾、結(jié)核病、霍亂等重大傳染病的高發(fā)地區(qū)。2017年，“一帶一路”沿線地區(qū)的艾滋病、結(jié)核病、瘧疾病的報告病例分別超過了420萬、600萬和1600萬③數(shù)據(jù)來源：世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)庫，見http：//apps.who.int/gho/data/。?？梢哉f沿線地區(qū)是除非洲外，患有這三種疾病人數(shù)最多的地區(qū)。

第二，衛(wèi)生發(fā)展水平較低?！耙粠б宦贰毖鼐€國家公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)與其亟待改善的衛(wèi)生發(fā)展水平有著密切的關系。大多數(shù)沿線地區(qū)的衛(wèi)生發(fā)展水平處于欠發(fā)達的狀態(tài)。一是衛(wèi)生支出水平相對較低。近三分之一“一帶一路”沿線國家的年人均衛(wèi)生支出不超過500美元，大多數(shù)國家未達到800美元的世界平均線。個別國家（如老撾與孟加拉國）的人均衛(wèi)生支出甚至低于100美元④數(shù)據(jù)來源：世界衛(wèi)生組織各區(qū)域辦公室信息，見http：//www.who.int/about/regions/zh/。。二是醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施體系薄弱。目前，部分“一帶一路”沿線國家尚未建立具有較強公共衛(wèi)生管理能力和疾病防控能力的衛(wèi)生防控體系與醫(yī)療服務體系，從而導致在疫情暴發(fā)之時缺乏有效的控制手段。由于衛(wèi)生支出水平相對較低，“全民健康覆蓋”的推進速度緩慢，醫(yī)療設備、技術(shù)、藥品長期處于短缺的狀態(tài)。此外，衛(wèi)生專業(yè)人才缺乏也是大部分“一帶一路”沿線國家所面臨的現(xiàn)實問題。2017年東南亞和南亞“一帶一路”沿線國家平均每萬人擁有醫(yī)生數(shù)量為24.6人，遠低于世界平均水平的45.6人的標準[5]。

第三，衛(wèi)生治理公共產(chǎn)品的供給不足。這種供給不足主要表現(xiàn)兩個方面，一是尚未形成衛(wèi)生治理的整體性制度架構(gòu)，使“一帶一路”沿線國家在合作應對衛(wèi)生挑戰(zhàn)和解決衛(wèi)生發(fā)展問題的過程中缺少相應的經(jīng)驗共享、信息交流和決策咨詢的協(xié)作平臺。二是在衛(wèi)生領域的知識創(chuàng)新與技術(shù)研發(fā)及與之相關的醫(yī)藥產(chǎn)品供給方面沒有形成有效的合力。長期以來，由發(fā)達國家壟斷的先進衛(wèi)生技術(shù)和產(chǎn)品往往受知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)壁壘和價格門檻等因素的限制而難以在發(fā)展中國家普及。所導致的結(jié)果就是部分“一帶一路”沿線國家人民在關鍵性藥品的獲得上存在嚴重的困難。2017年抗反轉(zhuǎn)錄病毒藥物治療在東南亞和南亞等國家的覆蓋率為45%，沿線中亞國家的覆蓋率為28%～31%，部分中東國家的覆蓋率僅為7%～18%，低于53%的世界平均水平⑤數(shù)據(jù)來源：世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)庫，見http：//apps.who.int/gho/data/view.main.23300REGION?lang=en。。盡管部分醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)較為成熟的“一帶一路”沿線國家目前已能夠?qū)崿F(xiàn)對抗逆轉(zhuǎn)錄病毒藥物和部分抗癌藥物等關鍵藥品的生產(chǎn)。但是，在區(qū)域內(nèi)部，尚缺乏一個引導者將這些國家的關鍵藥品生產(chǎn)能力與部分欠發(fā)達國家對關鍵藥品的需求相整合。在區(qū)域外部，也缺乏一個引導者來協(xié)調(diào)“一帶一路”沿線國家改良和維護公平的衛(wèi)生貿(mào)易規(guī)則。

（二）“一帶一路”沿線地區(qū)衛(wèi)生治理問題的成因分析

“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟與社會發(fā)展水平總體滯后是導致該區(qū)域衛(wèi)生治理問題產(chǎn)生和難以有效解決的基本原因。一個國家或地區(qū)的衛(wèi)生狀況與其經(jīng)濟社會的發(fā)展水平存在必然聯(lián)系。“一帶一路”沿線國家人均GDP只占世界平均水平的42.3%，27個中等偏下和低收入國家的人均GDP甚至只占到世界平均水平的18.3%[6]。較低的經(jīng)濟發(fā)展水平限制了這些國家政府在衛(wèi)生事業(yè)領域的投入，近半數(shù)國家政府在衛(wèi)生事業(yè)領域的人均投入低于100美元①數(shù)據(jù)來源：世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)庫，見http：//apps.who.int/gho/data/node.main.HEALTHFINANCING?lang=en。。這種低水平的投入也勢必會制約衛(wèi)生風險的防控、基礎醫(yī)療服務的供給、基礎衛(wèi)生設施的建設、醫(yī)學研究、衛(wèi)生職業(yè)人才培養(yǎng)等的發(fā)展。

現(xiàn)有衛(wèi)生治理模式的功能不足與理念滯后也是導致“一帶一路”沿線地區(qū)衛(wèi)生治理問題未獲得有效緩解的主要原因。首先，治理能力的不足主要體現(xiàn)為盡管已有的治理模式能夠為應對“一帶一路”沿線地區(qū)的衛(wèi)生治理挑戰(zhàn)提出合理化的“愿景”，但這些“愿景”卻在治理實踐中難以有效落實。近年來，世界衛(wèi)生組織也深刻認識到衛(wèi)生發(fā)展水平落差對于全球衛(wèi)生治理整體改善所產(chǎn)生的制約，進而不斷提出更具“雄心”的衛(wèi)生發(fā)展倡議。2018年5月，世界衛(wèi)生組織針對以“一帶一路”沿線國家為主體的發(fā)展中地區(qū)提出了“3個10億”的健康目標。然而現(xiàn)實是世界衛(wèi)生組織與其成員國之間在共同協(xié)作上存在較大的張力。這些衛(wèi)生治理倡議與一些重要成員國的偏好漸行漸遠，而倡議的最終落實又不得不依賴于這些成員國的貢獻。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞將“3個10億”健康目標得以落實的基礎歸結(jié)為各成員國政府的政治承諾與財政貢獻，但現(xiàn)實卻是2010年后美國、日本、德國等會費大國在不斷削減對世界衛(wèi)生組織的財政投入。其次，理念滯后表現(xiàn)為一些以西方大國為中心的衛(wèi)生治理模式在理念的設定上存在較為嚴重的誤區(qū)，其治理目標、行為與“一帶一路”沿線地區(qū)的現(xiàn)實需求難以契合。進入21世紀后，主要發(fā)達國家相繼提出了本國的全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略。但是，這些戰(zhàn)略所隱含的政治與經(jīng)濟利益考量卻弱化了其所宣揚的道義原則。一些西方國家的衛(wèi)生治理戰(zhàn)略主要以“安全化”的思維來引導。推行跨國衛(wèi)生治理旨在維護本國免受外來傳染性疾病的威脅，減少國家間的衛(wèi)生發(fā)展水平落差只是這種戰(zhàn)略目標的“副產(chǎn)品”。與此同時，以美國為代表的西方國家對衛(wèi)生治理的貢獻力在持續(xù)減弱。2006—2016年，美國對“一帶一路”沿線國家基本衛(wèi)生援助的世界貢獻率由37%下降到19%。2013—2017年“發(fā)展援助委員會”成員國（幾乎涵蓋世界主要發(fā)達國家）對“一帶一路”沿線國家基本衛(wèi)生事業(yè)的援助也從14億美元下降到11億美元②數(shù)據(jù)來源：經(jīng)濟合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)庫，見http：//www.oecd.org/dac/stats/health-related-aid-data.htm。。

三、“一帶一路”建設下中國引領衛(wèi)生治理合作的路徑選擇

（一）明確“一帶一路”衛(wèi)生合作中的治理理念，構(gòu)筑“健康命運共同體”

設定成熟的治理理念對“一帶一路”衛(wèi)生合作的推進具有兩方面意義。一是通過理念宣傳和價值分享增進“一帶一路”沿線國家對中國衛(wèi)生治理政策的目標、路徑的認同[7]。二是發(fā)揮理念的“路線圖”功能，為“一帶一路”衛(wèi)生治理模式的轉(zhuǎn)變提供行動指南和制度化的基礎。具體而言，中國在“一帶一路”倡議下所確立的衛(wèi)生治理理念應當實現(xiàn)對以下兩個問題的回應：一方面該理念應當與中國在“一帶一路”建設中所貫徹的“絲路精神”、“共商共建共享”的全球治理觀以及構(gòu)建“人類命運共同體”的思想相呼應。另一方面該理念還要對“為何治理”“誰來治理”和“如何治理”這三個基礎性的問題作出回答。為此，本文認為在“一帶一路”的衛(wèi)生合作中，中國可以著力打造“健康命運共同體”的治理理念。

第一，“健康命運共同體”的理念是構(gòu)建“人類命運共同體”的思想和打造“健康絲綢之路”目標在理念層面的具體體現(xiàn)。該理念針對“為何治理”給予了三個方面的回答。一是在“一帶一路”建設的總體框架下，“一帶一路”沿線國家在化解衛(wèi)生風險和提升衛(wèi)生發(fā)展水平等問題上可謂“一俱榮損”。推動全方位的衛(wèi)生合作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生治理模式的創(chuàng)新事關“一帶一路”沿線地區(qū)所有國家和人民的健康福祉。二是中國能夠以“共命運”的情感充分理解“一帶一路”沿線國家在衛(wèi)生領域中所遭受的困境。作為“一帶一路”的建設者，中國不會選擇“獨善其身”，而是倡導攜手合作的方式來共同應對。三是作為“健康命運共同體”的引領者，中國會以“共分享”的責任意識與“一帶一路”沿線國家公平地分享中國在衛(wèi)生治理領域所取得的寶貴經(jīng)驗和優(yōu)秀成果，以維護“一帶一路”沿線國家的共同利益，實現(xiàn)推動衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)型的宗旨。

第二，“健康命運共同體”的理念能夠與“共商共建共享”的全球治理觀相結(jié)合，從兩個方面回答“誰來治理”的問題，明確“一帶一路”衛(wèi)生治理中的參與主體及其地位。一是中國作為“一帶一路”倡議的引領者，將摒棄西方大國在主導衛(wèi)生治理中所秉持的“霸權(quán)治理”和“壟斷治理”的思維方式，強調(diào)中國與廣大“一帶一路”沿線國家在推進衛(wèi)生治理的過程中將始終保持平等的伙伴合作關系。包括中國與“一帶一路”沿線國家具有平等的受益權(quán)，“一帶一路”沿線國家能夠真實地表達其亟待解決的利益需要，并能夠平等地分享衛(wèi)生治理的成果。還包括中國與“一帶一路”沿線國家能夠遵循共同協(xié)商的原則，有效兼顧不同國家的利益需要和政策立場。二是強調(diào)中國與廣大“一帶一路”沿線國家在應對衛(wèi)生挑戰(zhàn)的過程中要保持合作的心態(tài)，充分動員和發(fā)揮各“一帶一路”沿線國家在衛(wèi)生領域的不同優(yōu)勢，以平等協(xié)商的方式解決衛(wèi)生治理中的責任分擔與利益共享問題。

第三，“健康命運共同體”理念將針對“如何治理”的問題，給予三個方面的指引。一是樹立“一帶一路”沿線國家與中國在衛(wèi)生合作中的自信，使其充分認知“一帶一路”衛(wèi)生合作的價值，以積極的態(tài)度參與合作。二是主張實施開放化的衛(wèi)生治理方式。既包括對參與者的開放，強調(diào)“一帶一路”衛(wèi)生治理的參與者不僅涉及“一帶一路”沿線國家而是接納所有具有責任意識的國家和組織，又包括衛(wèi)生治理議程的開放，堅持以具體的衛(wèi)生治理問題為導向，以與時俱進的態(tài)度來對衛(wèi)生治理政策進行適時的調(diào)整，以融合的思路來思考衛(wèi)生治理與其他議題的聯(lián)系。三是堅持倡導公平公正的治理原則。實現(xiàn)以公平公正的準則來處理衛(wèi)生治理責任的分配問題，以公開透明的方式來推動衛(wèi)生合作的平臺建設與落實具體的衛(wèi)生援助項目，以普惠的精神來引導“一帶一路”的衛(wèi)生合作向著更廣更深的層次發(fā)展。

（二）完善“一帶一路”衛(wèi)生治理合作中的制度建設

從內(nèi)容來看，“一帶一路”衛(wèi)生合作的制度建設主要涵蓋以下三個方面。

第一，構(gòu)建網(wǎng)絡化衛(wèi)生合作機制的核心是實現(xiàn)衛(wèi)生合作機制的主體功能，使其在應對具體衛(wèi)生治理問題時具有專業(yè)化的能力。具體而言，網(wǎng)絡化的衛(wèi)生合作機制應當包括三個主體功能。一是實現(xiàn)在重大傳染性疾病的監(jiān)測、防控和應對方面的協(xié)調(diào)與合作。目前，中國與“一帶一路”部分沿線國家（中亞五國、湄公河流域部分國家）建立了傳染病跨境聯(lián)防聯(lián)控機制。在未來，中國對傳染病監(jiān)測與防控項目的建設還應當以周邊為基礎逐步向西、南兩個方向的“一帶一路”沿線國家推進。以“健康命運共同體”的治理理念為基礎，以多個現(xiàn)有的區(qū)域合作組織架構(gòu)為平臺，建立接納中國參與的“1+N”模式，在本地區(qū)形成跨境傳染病疫情通報制度和衛(wèi)生應急處置協(xié)調(diào)機制。最終實現(xiàn)疾病跨境聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡由中國周邊向整個“一帶一路”沿線地區(qū)的輻射。二是為衛(wèi)生合作的信息交流與政策協(xié)商搭建平臺。中國已與東盟、阿盟以及中東歐地區(qū)召開了有關衛(wèi)生合作對話與交流的合作論壇。盡管這種論壇形式的信息交流機制具有一定的靈活性，但在未來可能無法滿足共同決策和協(xié)調(diào)集體行動的需要。尤其是當面對各國存在重大利益關切的衛(wèi)生問題時，中國與“一帶一路”沿線國家可能因缺乏統(tǒng)一的決策機制而無法利用程序化的制度來進行政策協(xié)商，導致難以通過適當?shù)臎Q策程序形成具有約束性的行動方案。因此，中國應將目前具有零散性和隨機性的衛(wèi)生合作論壇向組織化程度更高的政策協(xié)商與決策機制拓展。以目前中國與一些區(qū)域組織的合作論壇機制為基礎，打造以中國為中心的“輪輻”式制度結(jié)構(gòu)，通過中國所發(fā)揮的橋梁與紐帶作用將中國與各個區(qū)域的衛(wèi)生合作論壇融合為“一帶一路”地區(qū)的整體性合作論壇。逐步提升該整體性合作論壇的組織與制度化程度，制定規(guī)范議題設置、政策協(xié)商和集體執(zhí)行的實體性規(guī)則。推動“一帶一路”衛(wèi)生治理協(xié)商平臺由隨機性走向固定化，由松散性走向制度化。三是構(gòu)建“一帶一路”衛(wèi)生治理的項目融資機制。“一帶一路”衛(wèi)生合作的實質(zhì)是把沿線各國的優(yōu)勢集中起來，解決單個或部分國家所無法應對的衛(wèi)生難題。目前，在醫(yī)學研究、衛(wèi)生基礎設施建設、疾病治療、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)合作等領域的項目建設仍然需要沿線各國開展有效的融資合作。事實上，“一帶一路”建設已經(jīng)具備了一定的項目融資平臺。借鑒世界銀行在全球衛(wèi)生治理中所發(fā)揮的作用，可以將亞洲基礎設施投資銀行的職能拓展到衛(wèi)生領域，發(fā)揮其在衛(wèi)生籌資方面的功能。將政策咨詢、政策協(xié)調(diào)機制和亞洲基礎設施投資銀行的功能聯(lián)結(jié)為一體，規(guī)范衛(wèi)生籌資、項目審批、項目監(jiān)管等程序步驟，使衛(wèi)生治理的項目融資有制度化的依托。

第二，推進中國對“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生援助制度向特色化與合作化的方向發(fā)展。2015—2018年，中國共向“一帶一路”沿線國家派遣了幾十支醫(yī)療援助隊并落實了投資規(guī)模較大的38個衛(wèi)生援建項目。為此，譚德塞曾贊譽，“中國具有實際經(jīng)驗和經(jīng)濟影響力，極大影響了一帶一路，沿線國家的數(shù)十億生命”[8]。就未來而言，盡管中國對“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生援助已呈現(xiàn)逐步擴大的趨勢，但仍需要從兩個方面來提升衛(wèi)生援助的實施效果。一是形成特色化的衛(wèi)生援助建設。具體來講，這種“特色化”可以包括兩個方面的內(nèi)涵：一方面是以改善受援國基礎衛(wèi)生條件為援助重心，在沿線地區(qū)擴展“全民健康覆蓋”，另一方面是注重衛(wèi)生援助中的協(xié)商精神，依托衛(wèi)生合作的信息交流與政策協(xié)商機制，援助方與受援者針對援助所取得的效果和存在的困難進行及時的反饋和溝通，解決兩者之間的信息不對稱問題，使衛(wèi)生援助的投入能夠做到有的放矢，向更加精準化邁進。二是形成合作式的衛(wèi)生援助制度。中國既擔當“一帶一路”沿線國家衛(wèi)生援助的主要供給者，也要擔當衛(wèi)生援助供給力量的引導者與整合者。具體方式包括以“共建”理念為基礎，凝聚“一帶一路”沿線在經(jīng)濟發(fā)展與衛(wèi)生發(fā)展領域具有比較優(yōu)勢的國家，激發(fā)它們的責任意識。在履行一定衛(wèi)生援助責任的基礎上，以合作的方式實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生優(yōu)勢互補和權(quán)利與義務的統(tǒng)一。

第三，促進“一帶一路”沿線國家在醫(yī)學科研領域的合作，在實現(xiàn)醫(yī)藥科技的聯(lián)合研發(fā)與普惠方面形成合力。沿線地區(qū)醫(yī)藥科技水平的相對落后也是阻礙“一帶一路”衛(wèi)生合作向前推進的重大瓶頸。從政策角度出發(fā)，突破該瓶頸的核心思路仍然是以“健康命運共同體”的理念為基礎，結(jié)合不同國家在不同衛(wèi)生科技領域的優(yōu)勢開展互補性的科學研究與合作性的技術(shù)攻關。在組織方式上可以建立合作化的“一帶一路”衛(wèi)生科研機構(gòu)、“一帶一路”的醫(yī)院聯(lián)盟以及“一帶一路”的醫(yī)學高校聯(lián)盟。在科研突破的方向上應當以“一帶一路”沿線地區(qū)所面臨的衛(wèi)生技術(shù)難題為主，在具有前沿性的醫(yī)學研究、區(qū)域性重大疾病防治、疫苗研發(fā)、臨床研究等領域產(chǎn)生共享性的科研創(chuàng)新成果。此外，在科學創(chuàng)新的基礎上實現(xiàn)成果的有效轉(zhuǎn)化也同樣重要。這就需要“一帶一路”沿線國家的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)合作能夠緊跟衛(wèi)生技術(shù)合作的推進步伐，在醫(yī)藥產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、貿(mào)易等環(huán)節(jié)中協(xié)調(diào)彼此的利益偏好，促進衛(wèi)生知識和技術(shù)有效轉(zhuǎn)化為可以提高“一帶一路”沿線國家人民健康福祉的物質(zhì)產(chǎn)品，并遵循平等、公平和非歧視的原則，保證“一帶一路”沿線國家人民共享高質(zhì)量的醫(yī)藥技術(shù)創(chuàng)新成果。

（三）將衛(wèi)生合作與“一帶一路”建設的重要議題領域相融合

堅持不以孤立的方式推行“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生治理，注重將衛(wèi)生合作的制度設計與“一帶一路”的重要領域、重點項目相融合，希望借助“一帶一路”建設在其他項目或領域中所取得的優(yōu)勢來進一步深化“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生合作和完善區(qū)域衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給。

第一，將衛(wèi)生合作與“一帶一路”的投資建設相融合。兩者的融合可以體現(xiàn)在兩個層面。第一個層面是促進“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生合作與“一帶一路”的基礎設施投資建設相融合。中國與“一帶一路”沿線國家在做好頂層設計和政策溝通的基礎上，吸引多元化的資金支持，依托“一帶一路”倡議在基礎設施建設領域的投入，加大對醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施的建設力度。特別是擴大中資醫(yī)院與合資醫(yī)院在“一帶一路”沿線國家的布局，按照由近到遠、由點到面的布局思路，從城市逐步深入到鄉(xiāng)村。通過擴大醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施的覆蓋面，更好地造?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的人民。第二個層面是將衛(wèi)生合作與“一帶一路”建設中的海外投資相融合。中國可通過政府引導與市場化運作相結(jié)合的方式，積極扶植和鼓勵有實力的醫(yī)藥企業(yè)走出國門，在“一帶一路”沿線國家投資建廠。特別是要鼓勵醫(yī)藥企業(yè)的海外投資與“一帶一路”沿線國家的醫(yī)藥衛(wèi)生科技合作相融合，從而實現(xiàn)該地區(qū)產(chǎn)學研一體化的醫(yī)藥投資與產(chǎn)業(yè)鏈條。

第二，將衛(wèi)生合作與“一帶一路”的貿(mào)易合作相融合。兩者的融合一方面旨在有效促進國內(nèi)產(chǎn)能與國際需求對接，引領中國醫(yī)藥產(chǎn)品走出國門，開拓國際市場；另一方面則是動員和整合各方在醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)與生產(chǎn)方面的優(yōu)勢資源，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源和先進知識創(chuàng)新成果的共享。融合的路徑主要包括四個方面：一是以“一帶一路”的貿(mào)易展銷模式為基礎，搭建中國醫(yī)藥產(chǎn)品推廣的國際合作平臺，逐步拓寬中國醫(yī)藥產(chǎn)品的知名度。二是以衛(wèi)生合作的信息交流與政策協(xié)商機制為平臺，了解“一帶一路”沿線國家在醫(yī)藥產(chǎn)品供給方面的問題與需求。遵循平等、公平和人道主義的原則，以市場為導向，建立同“一帶一路”沿線國家的醫(yī)藥產(chǎn)品營銷信息渠道，推動緊缺醫(yī)藥產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。三是以醫(yī)藥衛(wèi)生產(chǎn)品的援助和中資醫(yī)院為基點，建立中國醫(yī)藥產(chǎn)品的推廣網(wǎng)絡，以實際的效果獲取“一帶一路”沿線國家人民的認同。四是依托“一帶一路”在經(jīng)貿(mào)領域的協(xié)調(diào)機制，減少“一帶一路”沿線國家在醫(yī)藥產(chǎn)品領域的貿(mào)易壁壘，包括以“共享”理念為基礎明確“一帶一路”沿線國家在醫(yī)藥產(chǎn)品供給問題上的知識產(chǎn)權(quán)制度，以“開放”理念為共識，協(xié)調(diào)“一帶一路”沿線國家在醫(yī)藥產(chǎn)品領域的市場準入制度。

第三，將衛(wèi)生合作與“一帶一路”的人文交流相融合。兩者融合的目的一方面在于通過加強“一帶一路”沿線國家醫(yī)學專業(yè)人群的互學互鑒，提高衛(wèi)生合作的“軟實力”建設；另一方面旨在增進“一帶一路”沿線國家人民對衛(wèi)生合作的情感認同，進一步夯實推進衛(wèi)生合作的民意基礎。融合的具體措施主要體現(xiàn)為三個方面：一是進一步擴大“一帶一路”沿線國家的衛(wèi)生專業(yè)人才培養(yǎng)。具體政策包括：增加中國高校對“一帶一路”沿線國家醫(yī)學專業(yè)留學生的培養(yǎng)規(guī)模，推動中國一些沿邊省份高校與相鄰“一帶一路”沿線國家實現(xiàn)“對口式”的醫(yī)學人才培養(yǎng)模式；此外，人才培養(yǎng)領域的合作還應采取短期進修與長期培養(yǎng)相結(jié)合、專業(yè)人才教育與職業(yè)人才培訓相結(jié)合的形式。二是繼續(xù)深化“一帶一路”沿線國家衛(wèi)生專業(yè)人群的經(jīng)驗分享，包括構(gòu)建公共衛(wèi)生機構(gòu)的合作網(wǎng)絡，實現(xiàn)“一帶一路”沿線國家衛(wèi)生管理部門間的對話與溝通，分享各國在衛(wèi)生政策管理、衛(wèi)生體制改革、衛(wèi)生安全防控等領域的經(jīng)驗；鼓勵中國與“一帶一路”沿線國家的學術(shù)機構(gòu)、醫(yī)學院校及民間學術(shù)團體建立合作聯(lián)盟，共享各方在人才培養(yǎng)、科學研究領域的經(jīng)驗與智慧。三是引導“一帶一路”沿線國家間的非政府組織、民間組織和社會團體的交流合作，重點面向“一帶一路”沿線國家的基層民眾，擴大開展醫(yī)療服務和慈善救助等活動，講好衛(wèi)生合作中共筑“健康命運共同體”的故事。