關(guān)于財(cái)政監(jiān)督前沿問題的探討

王依聰

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100081)

黨的十九大報(bào)告提出要加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要加快建成現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。近年來，我國的公共財(cái)政發(fā)展到了一個(gè)新的階段，現(xiàn)代財(cái)政管理制度的概念也越來越明晰，財(cái)政的監(jiān)管作用作為公共財(cái)政的主要功能之一，在財(cái)政體制改革中也扮演著更重要的角色。

現(xiàn)代化的財(cái)政管理制度是提升國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，當(dāng)前中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，也亟須建立統(tǒng)一完整、權(quán)責(zé)對(duì)等、公開透明的現(xiàn)代財(cái)政制度。而財(cái)政監(jiān)督參與財(cái)政體系運(yùn)行的完整過程，在嚴(yán)格預(yù)算管理、加強(qiáng)增收節(jié)支保障政策執(zhí)行、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序和提供政策制定的參考意見等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督體制改革，使其適應(yīng)于財(cái)政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革，在財(cái)政監(jiān)督工作中扮演者重要的角色。財(cái)政監(jiān)督，是指主體為確保財(cái)政政策的貫徹與落實(shí)和科學(xué)有序進(jìn)行財(cái)政管理，依照國家法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)財(cái)政主體的財(cái)政財(cái)務(wù)公務(wù)行為所實(shí)施的監(jiān)控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動(dòng)的總稱。

一、當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督存在的主要問題

(一)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)相對(duì)滯后

經(jīng)過多年努力，我國財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)不斷完善和進(jìn)步。已經(jīng)基本建成了包括財(cái)政監(jiān)管相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及由規(guī)范性文件組成的多種類的財(cái)政監(jiān)督體系。但是立法起步比較晚，立法層次低，法制建設(shè)過程中存在的諸多問題也依舊不能完全適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督工作的要求，這具體可以概括為以下幾個(gè)方面。

1.財(cái)政監(jiān)督的立法權(quán)威不高

我國從上世紀(jì)九十年代中期開始，確立和出臺(tái)了《財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作暫行規(guī)定》、《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》和《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》等法律規(guī)章制度，但是這些法規(guī)的層次級(jí)別不夠，一般都是財(cái)政部門內(nèi)部制定的相關(guān)規(guī)章制度，無法實(shí)現(xiàn)法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，所以研究和確定一部內(nèi)容完整全面、法律層次高的《財(cái)政監(jiān)督法》勢(shì)在必行。

2.財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)不充分

相關(guān)依據(jù)不充分主要體現(xiàn)于規(guī)章制度的粗線條和形式化。如《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督辦法》第4條規(guī)定，財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督應(yīng)統(tǒng)籌事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，建立包含絕大多數(shù)政府性資金和財(cái)政運(yùn)行完整流程的機(jī)制。但是在當(dāng)前的制度建設(shè)中，關(guān)于事前事中監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方法以及關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合等都缺少詳細(xì)介紹，導(dǎo)致在實(shí)際工作中，財(cái)政部門多以事后財(cái)政檢查為主，更多地側(cè)重對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)行為的合法性合規(guī)性給予評(píng)價(jià)。

(二)財(cái)政監(jiān)督覆蓋范圍不全

當(dāng)前，我國財(cái)政監(jiān)督能覆蓋到的層面相對(duì)有限，財(cái)政監(jiān)督不能有效覆蓋整個(gè)監(jiān)督過程，監(jiān)督工作存在盲區(qū)和死角，有側(cè)重的監(jiān)督模式也給違法者逃避監(jiān)管的漏洞，這將給財(cái)政監(jiān)督工作帶來極大的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.以專項(xiàng)檢查和突擊性檢查為主，不重視日常檢查。

在當(dāng)前，我國的財(cái)政監(jiān)督模式上，財(cái)政監(jiān)管部門更傾向于各種專項(xiàng)檢查和突擊性檢查，而日常性檢查的不足就容易導(dǎo)致監(jiān)管不到位，財(cái)政監(jiān)督缺乏有效性，覆蓋范圍不全，產(chǎn)生漏洞，給被檢查對(duì)象很大的逃避空間；此外，專項(xiàng)檢查和突擊性檢查往往規(guī)模和形式上重大，這會(huì)提高相關(guān)主體的工作成本，降低效率，造成行政資源的浪費(fèi)。

2.以事后監(jiān)督為主，不重視事前預(yù)防和事中監(jiān)督。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，更加要求財(cái)政監(jiān)督工作與時(shí)俱進(jìn)，而預(yù)防性的事前監(jiān)督和控制性的事中監(jiān)督，正是現(xiàn)代財(cái)政制度下財(cái)政監(jiān)督新模式的要求。把事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督，才有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督覆蓋范圍的擴(kuò)展。但是，當(dāng)前的監(jiān)督模式下，事前、事中監(jiān)督的缺位是整個(gè)監(jiān)督體系中不被重視的環(huán)節(jié)，對(duì)于深化財(cái)稅體制改革的要求來說，是南轅北轍的。

(三)財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)亟待完善

對(duì)于財(cái)政監(jiān)督工作來說，方方面面都與信息有關(guān)，信息是決策的基本單元與基本依據(jù)，是組織的戰(zhàn)略資源，缺乏有效的信息支持，財(cái)政監(jiān)督便是無源之水，財(cái)政監(jiān)督的有效性最終取決于財(cái)政信息的數(shù)量與質(zhì)量。因此，加快構(gòu)建與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的信息化監(jiān)管體系，是財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重。但是，當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)存在如下問題。

1.財(cái)政監(jiān)督信息數(shù)據(jù)碎片化，缺乏信息共享。

我國當(dāng)前的“金財(cái)工程”并沒有實(shí)現(xiàn)全國財(cái)政系統(tǒng)的統(tǒng)一，因此，各地區(qū)的財(cái)政管理系統(tǒng)千差萬別，與之對(duì)應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督平臺(tái)也是各不相同，各自研發(fā)各自的財(cái)政監(jiān)督軟件，而系統(tǒng)內(nèi)部也沒有實(shí)現(xiàn)完全的聯(lián)網(wǎng)，部門之間信息沒有實(shí)現(xiàn)無障礙共享，財(cái)政監(jiān)督信息數(shù)據(jù)碎片化難以整合，這對(duì)于信息的透明化也有很大的阻礙作用。

2.財(cái)政監(jiān)督信息化帶來的信息安全問題

信息化的發(fā)展和現(xiàn)代財(cái)政制度所要求的信息公開、透明、共享，同時(shí)也帶來了信息數(shù)據(jù)的安全問題。此外，如何處理好財(cái)政資金特別是中央財(cái)政資金的安全保密性和對(duì)外開放這個(gè)矛盾，同樣是財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

二、對(duì)財(cái)政監(jiān)督改革的建議

(一)加快財(cái)政監(jiān)督法制化進(jìn)程，確保財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性

構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，法制財(cái)政建設(shè)依然是重中之重。近年來，我國雖然加快了社會(huì)生活各個(gè)方面的立法進(jìn)程，但尚未真正健全有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的法律制度體系。目前迫切需要確立和建成財(cái)政監(jiān)督相關(guān)的規(guī)章制度，提升財(cái)政監(jiān)督在法律建設(shè)層面的地位，加快促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督向規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，保障財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)威性和可行性，同時(shí)建立健全財(cái)政監(jiān)督法律體系，落實(shí)有關(guān)問題的處罰、追蹤制度，對(duì)被調(diào)查單位執(zhí)行處理決定情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，保證懲罰制度的威懾性和有效性，建立長效機(jī)制加強(qiáng)相關(guān)規(guī)章制度的宣傳引導(dǎo)和貫徹落實(shí)，堅(jiān)持依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)法。

具體來說，要從立法、執(zhí)法和法制宣傳等方面著手。在立法方面，一是要完善財(cái)政監(jiān)督立法的制度基礎(chǔ)。遵守立法程序，提高財(cái)政監(jiān)督立法公眾參與度，拓展公民、法人和其他組織有效參與監(jiān)督立法的途徑，建立財(cái)政監(jiān)督立法中涉及重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，廣泛向社會(huì)公開征求意見。二是要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的制度保障，加快落實(shí)規(guī)范性文件的合法性審查，建立規(guī)范性文件定期清理制度，建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機(jī)制。三是要健全財(cái)政監(jiān)督立法的制度體系，在條件成熟的時(shí)候，出臺(tái)《財(cái)政監(jiān)督法》，從法律上確定財(cái)政監(jiān)督的地位。

從執(zhí)法方面來說，一是要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的程序，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格審核審批程序，規(guī)范行政審批審核，加快建立執(zhí)法全過程記錄制度，細(xì)化財(cái)政監(jiān)督檢查流程、執(zhí)法程序和步驟；二是要推行監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)力清單制度，將財(cái)政監(jiān)督部門的職責(zé)權(quán)限、法律依據(jù)、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公布；三是要健全監(jiān)督執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制，通過評(píng)議考核機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督檢查人員的行為，以提高監(jiān)督質(zhì)量。

從法制宣傳方面來說，一是要提高財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，定期組織執(zhí)法人員的法律知識(shí)培訓(xùn)，建立法律知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)的長效機(jī)制；二是要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)，全面提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；三是要落實(shí)“誰執(zhí)法、誰普法”的普法責(zé)任制，加強(qiáng)典型示范和宣傳引導(dǎo)。

(二)強(qiáng)化全過程監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該更新監(jiān)督理念、突出監(jiān)督重點(diǎn)、改進(jìn)監(jiān)督方式，強(qiáng)化全過程財(cái)政監(jiān)督。要做到大局保障、源頭治理、過程監(jiān)控，將財(cái)政監(jiān)督工作貫穿于財(cái)政中心工作大局之中，確實(shí)為大局服務(wù)；同時(shí)貫穿于財(cái)政管理的體制、機(jī)制建設(shè)和改革的總體設(shè)計(jì)之中，圍繞財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性、有效性，從制度上實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約自控機(jī)制；還要貫穿于財(cái)政管理的全過程之中，強(qiáng)化事前、事中和事后監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

加快建設(shè)涉及完整流程財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制，逐步確定預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督有效接軌的機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行整個(gè)流程的監(jiān)督和管理，使之科學(xué)化、規(guī)范化、有效化。圍繞現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，體現(xiàn)針對(duì)財(cái)政進(jìn)行管理的主要特點(diǎn)，有針對(duì)性的進(jìn)行包括問題檢測和預(yù)警、案件的分析與保障以及處理流程的規(guī)范化等各種方面的檢查機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制方案，逐步完善前期審核、中期調(diào)查、后期評(píng)驗(yàn)的完整檢查制度。

(三)加快信息化建設(shè)，改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督方式

為適應(yīng)國家和社會(huì)發(fā)展的需要，針對(duì)我國目前財(cái)政監(jiān)督信息技術(shù)應(yīng)用程度不高的現(xiàn)狀，通過互聯(lián)網(wǎng)為主要依托，開發(fā)一個(gè)可行性、長遠(yuǎn)性和兼容性并存的監(jiān)督管理平臺(tái)。在信息化管理方式探索中，央地間、部門間要發(fā)揮積極的協(xié)調(diào)作用，做到整體性和一致性，要根據(jù)“金財(cái)工程”整體構(gòu)想，自上而下的建設(shè)全國財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，完善政府間相關(guān)信息的共享，確保監(jiān)管主體與被監(jiān)管對(duì)象的信息暢通，確保監(jiān)管工作有序。

針對(duì)信息化建設(shè)中存在的具體問題，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是整合財(cái)政監(jiān)督信息庫，推動(dòng)監(jiān)督大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。為信息公開預(yù)算編制、政策制定等工作提供有力的數(shù)據(jù)支持，提高財(cái)政監(jiān)督的效率和效果，確保整個(gè)財(cái)政活動(dòng)的安全高效運(yùn)行。二是要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督信息化人才的培養(yǎng)。通過引進(jìn)專門的、擁有信息化專業(yè)知識(shí)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才，開發(fā)、引進(jìn)現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督軟件，提高財(cái)政監(jiān)督的信息化程度。三是要做好財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)的安全保障。財(cái)政監(jiān)督信息涉及政府各部門、企業(yè)信息數(shù)據(jù)的公開，財(cái)政監(jiān)督信息數(shù)據(jù)的安全防護(hù)，需要有全新的模式，不僅要重視對(duì)財(cái)政監(jiān)督數(shù)據(jù)本身的安全保障，還要注重財(cái)政監(jiān)督數(shù)據(jù)平臺(tái)的安全建設(shè)。