行政公益訴訟訴前檢察建議的性質(zhì)
——基于貴州省行政公益訴訟檢察建議的梳理和研究

程?hào)|林

（華東政法大學(xué)，上海 200063）

一、引言

自《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）頒布至今，人民檢察院提起行政公益訴訟制度取得了顯著的成效，而訴前檢察建議作為行政公益訴訟訴前程序的重要組成部分，其性質(zhì)也一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。不同于《檢察意見(jiàn)書(shū)》和《糾正違法意見(jiàn)書(shū)》等其他人民檢察院文書(shū)，公益訴訟中“檢察建議”具有其獨(dú)特的屬性?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》對(duì)檢察建議的性質(zhì)、類型和適用范圍都進(jìn)行了規(guī)定，明確了“公益訴訟檢察建議”是人民檢察院在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的重要方式。但是檢察建議的性質(zhì)中是否包含其他含義？檢察建議的發(fā)出是不是行政公益訴訟的必要前置條件？檢察建議是否可以成為行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的來(lái)源？這一系列問(wèn)題仍然值得思考。

貴州省作為公益訴訟最初的13個(gè)試點(diǎn)省份之一，案由范圍廣，且多項(xiàng)數(shù)據(jù)曾列全國(guó)公益訴訟第一位，非常適合作為研究對(duì)象。貴州省2019年共辦理公益訴訟案件7765件，其中有97%的問(wèn)題是通過(guò)訴前程序得到解決，①傅信平，貴州省人民檢察院工作報(bào)告，http://www.gzrd.gov.cn/cwhgb/dssj2020neh/31160.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年6月8日而在之前幾年的報(bào)告中則表述為：“檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索2095件，發(fā)出訴前檢察建議1528件，提起公益訴訟153件。”②http://www.gz.jcy.gov.cn/jwgk/gzbg/201807/t20180710_2279229.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年6月5日“2018年立案7411件，辦理訴前程序案件7286件，在食品藥品領(lǐng)域，摸排線索1176件，立案1073件，發(fā)出訴前檢察建議990件?！雹踙ttp://www.gzrd.gov.cn/dbdhhy/gzsdssjrmdbdhdechyzt/lybg/19981.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年6月5日檢察院工作報(bào)告中的線索、檢察建議份數(shù)以及立案數(shù)的數(shù)據(jù)表明，隨著制度的發(fā)展，大量的線索在訴前程序時(shí)便通過(guò)檢察建議得到了有效處置，這一方面使國(guó)家和社會(huì)公共利益得到了保障；另一方面也節(jié)省了司法資源，緩解了人民法院的工作壓力。

二、法規(guī)范分析

（一）檢察建議的適用范圍

《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定檢察建議適用的主體及時(shí)間為人民檢察院在履行職責(zé)的過(guò)程中。檢察建議的具體適用情形為：負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為時(shí)，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其及時(shí)依法履行職責(zé)，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

（二）檢察建議的定位

依照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第二條的規(guī)定，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種重要方式。而在公益訴訟過(guò)程中，檢察建議作為公益訴訟訴前程序，以柔性手段督促行政機(jī)關(guān)依法正確履職，若其拒不糾正違法行政行為或仍不履行，人民檢察院可以向法院提起行政公益訴訟，并將已發(fā)送的檢察建議書(shū)作為檢察機(jī)關(guān)已履行訴前程序的證據(jù)提交，并承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任。

檢察建議作為人民檢察院實(shí)施的一種柔性措施， 一方面可以更容易平衡檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)與行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)， 另一方面行政機(jī)關(guān)更容易接受，在友好溝通的基礎(chǔ)上會(huì)有更高的工作效率。［1］

（三）檢察建議的要求

在行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)時(shí)間上，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，一般情況下，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后依法履職并書(shū)面回復(fù)的時(shí)間為兩個(gè)月，還規(guī)定了出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。上述回復(fù)時(shí)間的規(guī)定，一方面尊重了行政機(jī)關(guān)，給予其充足的時(shí)間糾正違法行為或者積極履職；另一方面，通過(guò)規(guī)定緊急情況下特殊的回復(fù)期限，確保特殊情況下國(guó)家和社會(huì)公共利益也能得到有效的保障。

在檢察建議發(fā)送的份數(shù)上，規(guī)定了針對(duì)數(shù)個(gè)機(jī)關(guān)均存在未履行法定職責(zé)的，可按數(shù)案分別發(fā)檢察建議書(shū)，以及針對(duì)同一機(jī)關(guān)的多個(gè)違法事實(shí)，也可合并為1份檢察建議書(shū)，還要求了公益訴訟起訴人的相關(guān)訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)與向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議內(nèi)容相匹配，這樣可以有效防止檢察機(jī)關(guān)片面追求檢察建議數(shù)量，濫發(fā)檢察建議書(shū)等現(xiàn)象。故一般而言，針對(duì)同一事項(xiàng)，同一行政機(jī)關(guān)僅需收到一份檢察建議，若其仍不依法履行監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)便可提起訴訟。

在行政機(jī)關(guān)針對(duì)檢察建議的回復(fù)形式上，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書(shū)后應(yīng)及時(shí)、依法履行自身監(jiān)管責(zé)任，并嚴(yán)格按照回復(fù)期限予以書(shū)面回復(fù)。但書(shū)面回復(fù)的內(nèi)容、形式、要求以及逾期回復(fù)、不回復(fù)等的法律后果，法律并未明確。檢察建議回復(fù)的性質(zhì)、不回復(fù)能否作為行政機(jī)關(guān)不作為的依據(jù)等問(wèn)題都有待法律進(jìn)一步規(guī)定。

三、貴州省142份行政公益訴訟案件裁判文書(shū)中檢察建議的梳理

通過(guò)使用“裁判文書(shū)網(wǎng)”“無(wú)訟網(wǎng)”等搜索“公益訴訟”，選擇“行政案由”，而后將地域限定為“貴州省”，篩選不屬于公益訴訟的案件后，截止到2019年12月31日，貴州省公布142份行政公益訴訟裁判文書(shū)，一審有135起案件，其中有134份判決書(shū)和1份裁定書(shū)；二審共7起案件，均為判決書(shū)。

（一）檢察建議發(fā)出情況概述

在貴州省公布的142份裁判文書(shū)中，除去［（2018）黔0624行初40號(hào)］因撤訴，在其裁定書(shū)中未提及檢察建議等舉證情況外，其余141份判決書(shū)均包含“檢察建議”，由此也說(shuō)明發(fā)出檢察建議是人民檢察院履行訴前程序的必要措施，也是行政公益訴訟提起的必要條件。141份判決書(shū)中公益訴訟起訴人提出1次檢察建議的126份，提出2次檢察建議的11份， 提出3次檢察建議的1份 ，提出4次檢察建議的4份。其中［（2016）黔0181行初30號(hào)］中，公益訴訟起訴人曾于2014、2015年陸續(xù)向被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)出了數(shù)十封《督促令》，但行政機(jī)關(guān)均未履職，檢察院最終于2016年4月19日發(fā)出了1份檢察建議。

11份提出2次檢察建議的判決書(shū)，其中9份的2次檢察建議時(shí)間間隔在一年左右，2份判決書(shū)、2次檢察建議書(shū)發(fā)出的時(shí)間小于和等于2個(gè)月，分別是［（2016）黔0382行初2號(hào)］和［（2017）黔2323行初20號(hào)］，其中［（2016）黔0382行初2號(hào)］在試點(diǎn)期間，第二份［（2017）黔2323行初20號(hào)］雖是在2017年6月20日判決，但是其第二次檢察建議發(fā)出的時(shí)間是在2017年1月的現(xiàn)場(chǎng)回訪時(shí)，也屬于試點(diǎn)期間內(nèi)。在檢察建議的內(nèi)容方面，除去1份未提及檢察建議具體內(nèi)容的判決書(shū)［（2016）黔0382行初2號(hào)］，有4份判決書(shū)是兩次發(fā)送的同樣的檢察建議，均是督促行政機(jī)關(guān)履職；其余6份判決書(shū)中，第二封檢察建議書(shū)的內(nèi)容均是督促行政機(jī)關(guān)履行第一次檢察建議回復(fù)中行政機(jī)關(guān)給予的某種承諾或者處罰等后續(xù)行為。

在檢察機(jī)關(guān)提出3次檢察建議的［（2018）黔06行終19號(hào)］中，檢察機(jī)關(guān)分別在2015年發(fā)出1份和2017年發(fā)出2份。檢察建議的內(nèi)容是針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)辦理的3個(gè)不同的房地產(chǎn)項(xiàng)目追繳土地出讓金事宜。

發(fā)出4次檢察建議的判決書(shū)中，其中［（2016）黔0382行初5號(hào)］公益訴訟起訴人2015年9月、11月分別針對(duì)2個(gè)事項(xiàng)發(fā)出了2份檢察建議書(shū)，并在2016年5月各自重發(fā)了一次。［（2017）黔2323行初8號(hào)］中公益訴訟起訴人于9月20日一天之內(nèi)連發(fā)4份檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法對(duì)4家企業(yè)履行監(jiān)管職責(zé)，行政機(jī)關(guān)雖當(dāng)時(shí)約談了企業(yè)管理人員并做出了相應(yīng)行政處罰，但是公益訴訟起訴人在回訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，四家企業(yè)雖繳納了罰款，但均未完善相關(guān)環(huán)保設(shè)施，持續(xù)排污的環(huán)境違法行為仍然存在，國(guó)家和社會(huì)公共利益還處于受侵害的狀態(tài)。［（2018）黔0502行初20］案件中公益訴訟起訴人則分別于2015—2017年兩年時(shí)間內(nèi)，就涉案公司違法占用林地的行為發(fā)出4份檢察建議，但直至起訴，收到檢察建議書(shū)的林業(yè)局仍未回復(fù)，也未履行查處或?qū)Ρ黄茐闹脖贿M(jìn)行修復(fù)的法定職責(zé)。

這些檢察機(jī)關(guān)發(fā)出多次檢察建議的判決書(shū)中，檢察建議的內(nèi)容多為相同事項(xiàng)。這反映了實(shí)踐中檢察建議作為訴前程序，更像是“先禮后兵” 。若檢察機(jī)關(guān)間隔一定時(shí)間就多次因同一事項(xiàng)連續(xù)向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，那么在發(fā)送間隔期間，受侵害的國(guó)家和社會(huì)公共利益如何保障？是否可以認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議便意味著其已經(jīng)履行了監(jiān)督權(quán)，無(wú)需繼續(xù)督促或者起訴等其他后續(xù)程序？收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)是否只要進(jìn)行了回復(fù)或者情況說(shuō)明即為積極履職？是否需要檢察機(jī)關(guān)通過(guò)相應(yīng)的回訪機(jī)制去落實(shí)？這些都需要更加細(xì)化的規(guī)定和深入的研究。

（二）檢察建議回復(fù)情況概述

141份判決書(shū)中，行政機(jī)關(guān)未明確回復(fù)的36份；行政機(jī)關(guān)回復(fù)但未履職④此處的“回復(fù)未履職”指的是：在判決書(shū)首部明確且連續(xù)提出被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議作出回復(fù)，但是未履職或者未完全履職的11份，行政機(jī)關(guān)積極做出回復(fù)的93份?；貜?fù)的形式包括但不限于《回復(fù)》《回函》《情況說(shuō)明》等文件，還有一部分地區(qū)會(huì)采用《行政處罰決定書(shū)》《整改情況報(bào)告》等來(lái)代替書(shū)面回函。

141份判決書(shū)中還有1起“逾期回復(fù)”的案例，［（2017）黔2702行初8號(hào)］中，被訴的縣國(guó)土資源局承諾對(duì)違法行為作出行政處罰，但是截至起訴之日，仍未對(duì)違法占地行為進(jìn)行查處，逾期回復(fù)檢察建議，致使國(guó)家利益仍處于受侵害狀態(tài)，但是在該案的訴訟請(qǐng)求及具體判決中均未提及逾期回復(fù)的相關(guān)事項(xiàng)。

在11份提出2次檢察建議的判決書(shū)中，有8份是收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)對(duì)2次檢察建議均予以“回復(fù)”，其中［（2017）黔2624行初20號(hào)］判決書(shū)中，行政機(jī)關(guān)對(duì)第二次檢察建議做出了《情況說(shuō)明》代替“回復(fù)”或者《回函》《復(fù)函》。其余3份判決書(shū)，行政機(jī)關(guān)僅回復(fù)了第一次檢察建議，而沒(méi)有回復(fù)第二次，分別為［（2016）黔0382行初5號(hào)］、［（2017）黔2702行初2號(hào)］和［（2017）黔2625行初10號(hào)］。在發(fā)出3次和4次檢察建議的判決書(shū)中，大多數(shù)為行政機(jī)關(guān)自第一次檢察建議收到后便未回復(fù)，也有部分判決書(shū)中行政機(jī)關(guān)僅作出回復(fù)，但是在回復(fù)后未積極履職，或者公益訴訟起訴人在檢察建議發(fā)出后的回訪活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)被督促的行政機(jī)關(guān)依法作出處罰后，企業(yè)違法行為仍在進(jìn)行，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍未得到切實(shí)的保障。

這些數(shù)據(jù)反映了在具體公益訴訟案件中，貴州省各級(jí)人民檢察院積極履行訴前程序，發(fā)出檢察建議，同時(shí)在檢察建議發(fā)出后，有后續(xù)的監(jiān)督和復(fù)查行為做保障，督促行政機(jī)關(guān)落實(shí)。而收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定在要求的時(shí)間內(nèi)予以書(shū)面回復(fù)。由于法律法規(guī)并未對(duì)回復(fù)的內(nèi)容和形式進(jìn)行嚴(yán)格的要求，被訴行政機(jī)關(guān)的回復(fù)及其回復(fù)內(nèi)容僅僅起到程序作用，即證實(shí)其在收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書(shū)后履行了“回復(fù)”這一程序職責(zé)，若其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不回復(fù)，可能會(huì)承擔(dān)被訴等其他后果。但是實(shí)際上我們不應(yīng)單純認(rèn)為“回復(fù)即履行”，更應(yīng)該關(guān)注檢察建議書(shū)中督促行政機(jī)關(guān)履行或者整改的內(nèi)容在回復(fù)中的體現(xiàn)，貴州省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)各種回復(fù)內(nèi)容進(jìn)行“實(shí)質(zhì)審查”，更在意具體實(shí)施效果，關(guān)注國(guó)家和社會(huì)公共利益是否得到保障，從而進(jìn)一步?jīng)Q定是否提起行政公益訴訟。從行政訴訟審判實(shí)踐來(lái)看，拖延回復(fù)或者不予回復(fù)的行為是沒(méi)有意義的，被訴行政機(jī)關(guān)最終仍會(huì)敗訴，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

四、檢察建議理論分析

（一）訴前檢察建議的特點(diǎn)

依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第二條和《人民檢察院組織法》第二十一條，檢察建議應(yīng)當(dāng)是一種“法律監(jiān)督的措施”，但是行政公益訴訟的訴前檢察建議不同于以往規(guī)定的檢察建議，它作為訴前程序的一種，不僅僅是行使監(jiān)督權(quán)的形式，這也是行政公益訴訟程序與傳統(tǒng)的行政訴訟程序相比最大的特點(diǎn)。

根據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋和《試點(diǎn)方案》等相關(guān)條文規(guī)定，訴前程序應(yīng)是行政公益訴訟提起的必經(jīng)前置程序，且在實(shí)踐中貴州省公布的全部行政公益訴訟案件判決書(shū)中均包括了提出檢察建議的表述。一部分學(xué)者提出：“訴前程序尚未進(jìn)入訴訟程序，不應(yīng)作為正式的訴訟程序，因?yàn)槿粜姓C(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議的內(nèi)容履行法定職責(zé)或糾正原有違法行為，檢察機(jī)關(guān)就不再提起訴訟”［2］，但也有部分學(xué)者反對(duì)上述觀點(diǎn)，指出：如果行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，積極整改依法履職，保障了國(guó)家和社會(huì)公共利益，其實(shí)質(zhì)已經(jīng)達(dá)到了行政公益訴訟所追求的目的，從而等于在訴前階段便解決了實(shí)質(zhì)問(wèn)題，終結(jié)和完成了行政公益訴訟程序；從這個(gè)角度說(shuō)，訴前程序不僅僅是公益訴訟必要的前置程序，也應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)辦理公益訴訟案件的開(kāi)始［3］。

筆者更加同意第二種觀點(diǎn)，訴前程序?qū)嶋H也有實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的，實(shí)踐中也確實(shí)解決了很多難題，它與訴訟程序各自具有獨(dú)立性。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第三十七條，人民檢察院對(duì)審查終結(jié)的行政公益訴訟案件，可視不同情況決定是否發(fā)出檢察建議或者終結(jié)審查，在檢察建議沒(méi)起到督促作用時(shí)，最終才會(huì)提起行政公益訴訟。因此訴前和訴訟程序也可以被視為最終實(shí)現(xiàn)公益訴訟效果的兩個(gè)階段，其各自具有獨(dú)立屬性，不能單純認(rèn)為是訴訟程序的延伸。

（二）訴前檢察建議在訴訟中的定位

依據(jù)兩高司法解釋等其他法律條文，公益訴訟起訴人應(yīng)當(dāng)提交《檢察建議書(shū)》作為人民檢察院已履行訴前程序的證明。但是檢察建議的內(nèi)容并不完全等同于訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容。通過(guò)分析貴州省142份行政訴訟裁判文書(shū)不難發(fā)現(xiàn)：在檢察建議的表述中，人民檢察院往往是督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，或者建議其就某一具體行為作出處罰等； 而在具體訴訟請(qǐng)求中，往往是確認(rèn)被訴行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法或者是要求被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)具體的違法行為作出處理等。

（三）檢察建議不可作為行政機(jī)關(guān)“作為義務(wù)”的來(lái)源

考慮到行政機(jī)關(guān)行政權(quán)與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的界限，檢察建議書(shū)本身往往就行政不作為的督促較多，但是檢察建議本身能否成為“作為義務(wù)”的來(lái)源卻沒(méi)有定論。發(fā)出檢察建議的行政公益訴訟起訴人能否以其不履行檢察建議內(nèi)容，或者未履行檢察建議《回復(fù)》中的承諾或反饋，而提出相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求，以及在一定情況下，檢察建議能否將行政行為違法轉(zhuǎn)化為“行政不作為”？一些學(xué)者認(rèn)為檢察建議不符合行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)來(lái)源的理論，行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或者回復(fù)后未實(shí)際履行承諾的行為，與檢察建議的“原因行為”是兩個(gè)獨(dú)立的法律行為，檢察建議其實(shí)僅有監(jiān)督的性質(zhì)，往往要求行政機(jī)關(guān)糾正違法或者要求行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)；不過(guò)還有一些學(xué)者認(rèn)為：檢察建議其實(shí)重新賦予了行政機(jī)關(guān)對(duì)原先自身的違法行為自我改正或積極作為的機(jī)會(huì)，若不糾正或不依法履行需承擔(dān)被提起訴訟的法律后果，其實(shí)質(zhì)上是檢察建議賦予了行政機(jī)關(guān)一種新的責(zé)任，不履行檢察建議書(shū)也會(huì)構(gòu)成不作為。［4］筆者認(rèn)為：理論上，檢察建議本身作為公益訴訟的訴前程序，是一項(xiàng)獨(dú)立的法律行為，更多的意義是監(jiān)督，并未賦予行政機(jī)關(guān)新的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政機(jī)關(guān)原違法或者不作為行為，不能認(rèn)為發(fā)出檢察建議行為是行政機(jī)關(guān)“作為義務(wù)”的來(lái)源；實(shí)踐中，貴州省142份裁判文書(shū)的訴訟請(qǐng)求及判決內(nèi)容中，倘若檢察建議確實(shí)是行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的來(lái)源，此時(shí)因檢察建議不履行而起訴，提出的應(yīng)當(dāng)是“行政機(jī)關(guān)不作為”的訴訟請(qǐng)求，而非現(xiàn)如今經(jīng)常在判決書(shū)中出現(xiàn)的“確認(rèn)行為違法”或者判令其依法履職的訴訟請(qǐng)求。

（四）行政公益訴訟訴前檢察建議與民事訴前程序的對(duì)比

民事公益訴訟的訴前程序在具體形式上主要為“公告”或者“發(fā)函”，實(shí)質(zhì)目的更多是確認(rèn)自身主體原告資格。而在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議是其實(shí)施法定監(jiān)督權(quán)的一種形式，目的是督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟相關(guān)目的，雖缺乏法定約束力，但仍有一定的激勵(lì)效果［5］。雖然《民事訴訟法》中也有檢察建議的規(guī)定，但此處的檢察建議的發(fā)送和接收主體不同，是由人民檢察院向人民法院發(fā)出，更多為非訴性質(zhì)，是同級(jí)監(jiān)督、事中與事后監(jiān)督的具體形式。

眾所周知，訴前檢察建議設(shè)立的目的是行政公益訴訟案件盡量通過(guò)訴前程序得到解決，以節(jié)省司法工作壓力。2018年12月25日，在最高檢發(fā)布的“檢察公益訴訟十大典型案例”⑤最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例，http://news.jcrb.com/jszx/201812/t20181225_1946637.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年6月8日中，八起行政公益訴訟案件有七起著眼于訴前程序。2019年度的典型案例仍在征集評(píng)選中，但可以預(yù)見(jiàn)，檢察公益訴訟制度仍將聚焦于行政公益訴訟，同時(shí)更加注重訴前程序的作用和意義，保證公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

五、結(jié)語(yǔ)

在大力發(fā)展公益訴訟制度的今天，檢察建議作為行政公益訴訟訴前程序的重要組成部分仍需進(jìn)一步完善。首先立法上，應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范檢察建議的有關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定檢察建議的內(nèi)容、形式、時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及書(shū)面回復(fù)情況，強(qiáng)化訴前程序釋法說(shuō)理。同時(shí)，人民檢察院自身也要加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培訓(xùn)，提升專業(yè)素養(yǎng)，嚴(yán)格確保檢察建議提起的必要性和專業(yè)性。最后，檢察建議的目的更多是為了督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受損害，所以檢察建議發(fā)出前，人民檢察院應(yīng)積極與涉及的行政機(jī)關(guān)溝通，通過(guò)報(bào)告、圓桌會(huì)議等信息共享機(jī)制，與相關(guān)部門建立長(zhǎng)效合作，積極做好協(xié)調(diào)和落實(shí)工作，促進(jìn)相關(guān)問(wèn)題在訴訟前得以解決。