協(xié)同治理視角下的河長(zhǎng)制問(wèn)題和對(duì)策研究

吳夢(mèng)晗

(華北理工大學(xué) 河北 唐山 063000)

河長(zhǎng)制作為解決復(fù)雜水問(wèn)題的中國(guó)方案,近年來(lái)在各地成效初顯。不過(guò)，河長(zhǎng)制推行中仍存在的許多問(wèn)題，如“河長(zhǎng)辦”缺乏權(quán)威，各部門(mén)協(xié)調(diào)困難、缺乏社會(huì)參與、缺乏法律保障、專(zhuān)業(yè)的信息管理平臺(tái)缺乏及考核問(wèn)責(zé)機(jī)制不足等。因此，研究如何優(yōu)化傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制就顯得尤為必要，對(duì)加強(qiáng)其在環(huán)境治理主體下的多元化趨勢(shì)意義重大。本文以Y市為例，總結(jié)剖析目前工作現(xiàn)狀，并就問(wèn)題從協(xié)同治理角度提出對(duì)策建議，以期提供創(chuàng)新思路，推進(jìn)河長(zhǎng)制的深入實(shí)施。

一、協(xié)同治理：理論溯源和適用性

協(xié)同治理理論源于德國(guó)著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。在他看來(lái)，協(xié)同是一定條件下子系統(tǒng)之間通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)與合作自發(fā)形成有序結(jié)構(gòu)，具備有組織性功能，改變無(wú)序狀態(tài)，帶來(lái)關(guān)聯(lián)有序運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)自組織的方式和過(guò)程。

20世紀(jì)80年代，在面對(duì)日益復(fù)雜的公共形勢(shì)時(shí)，政府部門(mén)表現(xiàn)出了機(jī)構(gòu)冗余效率低下等負(fù)面現(xiàn)象，以往的政府干預(yù)己經(jīng)無(wú)法解決“市場(chǎng)失靈”等問(wèn)題，從而產(chǎn)生了“政府失靈”等一系列新問(wèn)題，為了提供相應(yīng)的補(bǔ)救措施，西方學(xué)者提出了“協(xié)同治理理論”所謂的“協(xié)同治理”指的是在一個(gè)既定的范圍內(nèi),政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和社會(huì)公眾等以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo),以既存的法律法規(guī)為共同規(guī)范,在政府主導(dǎo)下通過(guò)廣泛參與、平等協(xié)商、通力合作和共同行動(dòng),共同管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程以及這一過(guò)程中所采用的各種方式的總和。

協(xié)同治理理論對(duì)分析區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的運(yùn)作邏輯具有較強(qiáng)的適用性和恰切性。黨的十九大指出,構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。當(dāng)前，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理也作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要思想和一種全新的生態(tài)環(huán)境治理方式，正在發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，而在區(qū)域水環(huán)境治理的效果也逐步凸顯，其中，河長(zhǎng)制就是最好的印證。推行河長(zhǎng)制，不僅有效促進(jìn)了河流生態(tài)及沿岸經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且也有利于實(shí)現(xiàn)政府間合作治理、轉(zhuǎn)變政府職能，提升治水效益。

二、河長(zhǎng)制協(xié)同治理的模式特征

“河長(zhǎng)制”源于2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。河長(zhǎng)制指的是各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，其作為一項(xiàng)中央自上而下在全國(guó)范圍內(nèi)推行的水環(huán)境治理創(chuàng)新舉措,旨在形成河長(zhǎng)領(lǐng)治、上下同治、部門(mén)聯(lián)治、全民群治、水陸共治的治水新格局。

(一)治理主體多元化

“河長(zhǎng)制”的核心是水環(huán)境管理首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制解決了“多龍治水”的問(wèn)題。以往管理部門(mén)眾多，涉及水利、環(huán)保、城建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、氣象、市政等，相互協(xié)調(diào)很難。河長(zhǎng)制由地方首長(zhǎng)任河長(zhǎng)，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，更加便于協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作。然而僅僅依靠首長(zhǎng)制來(lái)解決水環(huán)境治理問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要想充分發(fā)揮“河長(zhǎng)制”的長(zhǎng)效管理作用，還需要結(jié)合多元主體協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由政府牽頭、企業(yè)響應(yīng)和居民參與的水環(huán)境治理局面。

(二)參與主體協(xié)同性

如果說(shuō)協(xié)同治理的關(guān)鍵是治理主體的多元化，那么參與主體的協(xié)同性就是其必不可少的條件。在多個(gè)治理主體共同參與到公共事務(wù)過(guò)程中，如果只是將其拼湊到一起，沒(méi)有明確的分工，沒(méi)有配合，各個(gè)治理主體以追求自身的利益為目的，很可能會(huì)使其工作效率變得更低，進(jìn)而產(chǎn)生“1+1<2”的結(jié)果，這個(gè)結(jié)果并不是我們想要看到的。協(xié)同治理并不是單單將多個(gè)主體雜糅到一起，而是讓多個(gè)治理主體相互溝通、相互合作、相互影響，有著明確的分工，各司其職，實(shí)現(xiàn)資源共享，產(chǎn)生“1+1>2”的效果。

(三)形成主體信任機(jī)制

在協(xié)同治理中，確立起多元主體、主體的協(xié)同性以后，逐步完善建立信任機(jī)制。由于多元主體社會(huì)地位不同、自身特點(diǎn)不同等多個(gè)方面的影響，很大程度加大了信任機(jī)制的建立難度。因此，需綜合資源，在多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)上，建立起信任機(jī)制，劃分各個(gè)主體之間的責(zé)任機(jī)制，讓大家共同承擔(dān)責(zé)任，讓協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制更高效。

(四)節(jié)省不同主體協(xié)調(diào)成本

在協(xié)同治理過(guò)程中，多元主體更多的是自愿、自發(fā)的參與到治理過(guò)程中，因此在治理過(guò)程，多元主體會(huì)較少產(chǎn)生為自己私利而與其他主體產(chǎn)生矛盾，大大降低了解決矛盾的協(xié)調(diào)成本。另一方面，由于企業(yè)、社會(huì)組織的參與，資本投資渠道也變寬了，在企業(yè)以及社會(huì)組織的資助下，很大程度的緩解了政府的財(cái)政壓力。

三、Y市河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

河長(zhǎng)制通過(guò)近十年的實(shí)踐、探索和提高，從局部走向全國(guó)，逐漸成為具有中國(guó)特色的流域水環(huán)境治理新路徑。本文以Y市為例，就其推行現(xiàn)狀做簡(jiǎn)單探析。

Y市于2017年出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)河長(zhǎng)制工作制度的通知》該市的河長(zhǎng)制工作內(nèi)包括日常巡查、督查考核、信息共享以及工作會(huì)議制度，具體如下：

(1)河湖日常監(jiān)管巡查制度。河湖巡查實(shí)行屬地管理負(fù)責(zé)制。由河長(zhǎng)負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，落實(shí)人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備，組織河長(zhǎng)制成員單位開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)河道、湖泊巡查工作。及時(shí)對(duì)造成水污染等違法行為進(jìn)行查處；

(2)河長(zhǎng)制督查考核制度。延安市河長(zhǎng)制督查考核是市委、市政府對(duì)各級(jí)黨委、政府施行的督查考核。督查主要是對(duì)總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)、市級(jí)河長(zhǎng)要求和批示落實(shí)情況，對(duì)河流庫(kù)壩管理保護(hù)工作中存在的水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水執(zhí)法監(jiān)管的亂建亂采、亂倒亂排等重大問(wèn)題進(jìn)行督查督辦?？己艘嬲莆崭骺h(區(qū))、各部門(mén)河長(zhǎng)制工作進(jìn)展情況，包括按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成的目標(biāo)任務(wù)、存在問(wèn)題、下一步推進(jìn)工作的措施等內(nèi)容，一并納入全市目標(biāo)責(zé)任考核；

(3)河長(zhǎng)制信息共享制度。為了更好的推行河長(zhǎng)制的建設(shè)，Y市確定信息共享范圍，逐步建立跨部門(mén)的信息共享體系，實(shí)現(xiàn)全市工作動(dòng)態(tài)的共享通報(bào)機(jī)制。及時(shí)向社會(huì)公布河長(zhǎng)制工作進(jìn)展，接受社會(huì)監(jiān)督；

(4)工作會(huì)議制度。為了更好落實(shí)河長(zhǎng)制工作，統(tǒng)籌推進(jìn)Y市全面推行河長(zhǎng)制工作的落實(shí)，研究解決全市河長(zhǎng)制工作中存在的突出問(wèn)題，有效推動(dòng)市級(jí)部門(mén)聯(lián)動(dòng)對(duì)我市河流庫(kù)壩管理保護(hù)，結(jié)合Y市實(shí)際，特制定本制度。會(huì)議分為總河長(zhǎng)專(zhuān)題會(huì)、副總河長(zhǎng)專(zhuān)題會(huì)、市級(jí)河長(zhǎng)專(zhuān)題會(huì)、河長(zhǎng)制辦公室聯(lián)席會(huì)。

一直以來(lái)，Y市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)行一河一策，切實(shí)解決河流水域存在的垃圾、污水等突出問(wèn)題，維護(hù)水域健康。2017年6月底，建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)制組織體系；2017年底，全市河道全面落實(shí)了村級(jí)以上保潔、管護(hù)和巡查責(zé)任體系，基本建立了河道管理體系，主要河流水域編制完成治理方案、岸線管護(hù)規(guī)劃，完成河流水域岸線登記、確權(quán)；2018年全面實(shí)施工程措施，預(yù)計(jì)2020年底，水資源治理取得階段性勝利，有效保護(hù)水資源，遏制水污染，主要河流水域水質(zhì)達(dá)到IV類(lèi)水質(zhì)，重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到62.5%以上、飲用水水質(zhì)完全達(dá)標(biāo)，重點(diǎn)區(qū)域地下水水位控制達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%以上。全市河流實(shí)現(xiàn)“四無(wú)六有”目標(biāo)。

四、協(xié)同治理視角下河長(zhǎng)制存在的問(wèn)題分析

(一)“河長(zhǎng)辦”缺乏權(quán)威，各部門(mén)工作協(xié)調(diào)難度大

在Y市，河長(zhǎng)制是由水務(wù)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)共同組成，雖然在分工時(shí)盡可能避免出現(xiàn)職責(zé)、責(zé)任不清晰的問(wèn)題，但實(shí)際過(guò)程中，還是會(huì)產(chǎn)生各種問(wèn)題，因此成立河長(zhǎng)辦，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，但河長(zhǎng)辦主任是由水利局局長(zhǎng)擔(dān)任，河長(zhǎng)辦實(shí)質(zhì)上仍是水利局下設(shè)的公益類(lèi)事業(yè)單位，與其他政府部門(mén)并不存在上下級(jí)關(guān)系。因此在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作當(dāng)中，對(duì)其他單位約束力較小。另一方面，河長(zhǎng)辦成員單位在治理河道上一片空白，部分單位認(rèn)為治理河道只是水務(wù)部門(mén)的工作，與自己關(guān)系不大，這間接導(dǎo)致成員單位辦事效率低下，最后很大可能還是有河長(zhǎng)辦或者水利部門(mén)獨(dú)自完成任務(wù)。這不僅僅增加了河長(zhǎng)辦與其成員單位溝通的壓力，更是降低了河長(zhǎng)制的工作效率。

(二)缺乏公眾、社會(huì)組織參與

協(xié)同治理的最大特點(diǎn)就是多元主體共同治理，而河長(zhǎng)制在水治理過(guò)程中，更多的是跨部門(mén)協(xié)作，而忽略了群眾、企業(yè)以及社會(huì)組織等力量。水環(huán)境治理過(guò)程中最大的難度就是其流動(dòng)性，僅僅依靠政府部門(mén)自身的力量多少都會(huì)顯得獨(dú)木難支。在Y市，河長(zhǎng)制制度實(shí)施推行過(guò)程中，很少提及群眾、企業(yè)以及社會(huì)組織，哪怕是最貼近群眾的巡河、護(hù)河也很少見(jiàn)群眾的參與，即使有群眾參與，也是由河長(zhǎng)辦聘用而來(lái)，并不是出于自愿參加的，這大大降低了工作效率。而且在調(diào)查走訪過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)很多河道周邊的居民對(duì)河長(zhǎng)制了解并不深，認(rèn)為這只是政府部門(mén)的工作，和自己無(wú)關(guān)。另一方面，在監(jiān)督考核中，并沒(méi)有將群眾的意見(jiàn)納入考核標(biāo)準(zhǔn)。

(三)“河長(zhǎng)制”缺乏法律保障，“人治”色彩濃重

習(xí)總書(shū)記曾在多次講話中指出依法治國(guó)的重要性，法律是河長(zhǎng)制的基本保障，但自河長(zhǎng)制出世以來(lái)，已有十年之久，河長(zhǎng)制的法律建設(shè)進(jìn)程仍很緩慢。很大一部分地區(qū)在河長(zhǎng)制推行中只是以行政命令為主，僅有部分地區(qū)在推行過(guò)程中建立了地方法規(guī)，但在河長(zhǎng)制落實(shí)過(guò)程中，仍存在法律建設(shè)滯后、不全面等問(wèn)題。Y市雖然推出相關(guān)工作通知，但河長(zhǎng)制的實(shí)施主要依靠黨政負(fù)責(zé)人，并沒(méi)有法律的明確限制，只是以領(lǐng)導(dǎo)的想法來(lái)行動(dòng)，這也是人們質(zhì)疑河長(zhǎng)制在實(shí)施過(guò)程中“人治”色彩濃重的原因。

(四)缺乏專(zhuān)業(yè)信息管理平臺(tái)

在信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)的出現(xiàn)為我們?cè)诠芾磉^(guò)程中提供了全新的方式，借用互聯(lián)網(wǎng)等信息管理平臺(tái)工作也是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。Y市的水環(huán)境治理過(guò)程中，需要收集各種信息，水利、環(huán)保、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)在協(xié)同治理過(guò)程中，得到的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、水雨情情況、污染排污情況以及視頻監(jiān)控情況等數(shù)據(jù)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的APP來(lái)進(jìn)行匯總、分析，很多地方仍是通過(guò)傳統(tǒng)的QQ、微信來(lái)進(jìn)行交流，然后人工匯總，這大大影響了辦事效率，很可能由于信息沒(méi)法快速的傳遞而耽誤工作開(kāi)展的最佳時(shí)機(jī)。

(五)考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制未完善

能否使河長(zhǎng)制發(fā)揮其最大的效用，首先就要看其考核問(wèn)責(zé)制度是否完善。目前河長(zhǎng)制考核問(wèn)責(zé)制度仍存在一些問(wèn)題。在Y市的河長(zhǎng)制考核過(guò)程中，只是政府內(nèi)部進(jìn)行考核，自己出卷子然后自己答題，即使考核部門(mén)在考核中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也很可能直接私底下解決。事實(shí)上，水環(huán)境治理是公眾最在意的事情，也是直接關(guān)乎到群眾的利益，因此群眾的評(píng)價(jià)往往比政府內(nèi)部考核更加客觀，但是政府并沒(méi)有賦予公眾以及社會(huì)組織等足夠的監(jiān)督權(quán)力，考核中也并沒(méi)有將公眾的評(píng)價(jià)納入考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。另一方面，Y市的河長(zhǎng)并沒(méi)有編制，在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，由于缺乏法律的依據(jù)，往往停留在行政處分上。

五、河長(zhǎng)制協(xié)同治理思路創(chuàng)新

(一)運(yùn)用“協(xié)同思維”創(chuàng)建跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制

科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制可以讓決策超出預(yù)期的成果。首先，應(yīng)賦予河長(zhǎng)辦足夠的權(quán)力。河長(zhǎng)辦在為各部門(mén)傳遞信息的同時(shí)也要監(jiān)督各成員單位的工作情況，作為平級(jí)單位，河長(zhǎng)辦往往沒(méi)有很大的威懾力。只有讓河長(zhǎng)辦更具權(quán)威性，才能在水環(huán)境治理過(guò)程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好河長(zhǎng)辦成員單位。其次，應(yīng)認(rèn)真梳理部門(mén)出現(xiàn)的交叉職能，合理制定各部門(mén)職責(zé)，在需要多部門(mén)協(xié)作共同治理的工作中，明確牽頭部門(mén)，并細(xì)化各部門(mén)工作，使水環(huán)境治理工作有序的開(kāi)展。最后，將水環(huán)境治理責(zé)任合理分解，落實(shí)到每一個(gè)河長(zhǎng)辦成員單位。避免成員單位在工作中出現(xiàn)互相推諉，逃避責(zé)任的情況，部門(mén)與部門(mén)之間有效協(xié)同配合的過(guò)程中，既減少了工作量，也提高了工作效率。

(二)引導(dǎo)公眾、社會(huì)組織、企業(yè)共同參與

在公眾方面，首先，加強(qiáng)河長(zhǎng)制宣傳，尤其是沿河村莊，讓更多的公眾了解到河長(zhǎng)制，為公眾參與營(yíng)造良好氛圍；其次，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)村民設(shè)立巡河隊(duì)，并且可以將河長(zhǎng)工作與扶貧相結(jié)合，由河長(zhǎng)辦設(shè)立公益性崗位(例如：護(hù)河員)，既為貧困家庭解決了就業(yè)問(wèn)題，也加強(qiáng)了群眾的參與度；最后，設(shè)立河長(zhǎng)制公示牌，并建立專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站，可以讓公眾及時(shí)掌握河長(zhǎng)制信息。在社會(huì)組織方面，一方面建設(shè)志愿者隊(duì)伍，讓更多的社會(huì)團(tuán)體加入進(jìn)來(lái)；另一方面，邀請(qǐng)水環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家作為顧問(wèn)，定期對(duì)水環(huán)境保護(hù)進(jìn)行研討協(xié)商，解決技術(shù)問(wèn)題并保障決策的科學(xué)性。在企業(yè)方面，委任出色企業(yè)家為河長(zhǎng)，一方面使企業(yè)家更具社會(huì)責(zé)任，另一方面倒逼企業(yè)減少污水排放，加強(qiáng)水污染防治。

(三)出臺(tái)法規(guī)條例完善法制建設(shè)

河長(zhǎng)制的推行離不開(kāi)法律的保障。隨著河長(zhǎng)制的不斷完善，要細(xì)化責(zé)任分配、績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)等方面的法律制度。通過(guò)出臺(tái)法律條規(guī)，明確各部門(mén)的職責(zé)，以法律形式解決跨部門(mén)的行政壁壘問(wèn)題，完善考核制度，明確考核指標(biāo)、考核對(duì)象、考核程序等，并設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)程序以及問(wèn)責(zé)結(jié)果等。通過(guò)建立嚴(yán)格、有效的法律制度，將水環(huán)境保護(hù)和治理的責(zé)任落實(shí)到實(shí)處，用法律手段為河長(zhǎng)制的推廣和實(shí)行保駕護(hù)航。

(四)打造協(xié)同治理下的河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的分析能力往往決定著工作效率。目前河長(zhǎng)制僅僅依靠QQ、微信等通訊手段，通過(guò)人工對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，極大地影響了工作效率，因此，河長(zhǎng)制有必要建立專(zhuān)門(mén)的信息平臺(tái)。專(zhuān)門(mén)的信息化平臺(tái)一方面可以及時(shí)掌握巡查人員上崗情況；另一方面，水利、環(huán)保、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)在協(xié)同治理過(guò)程中，將得到的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、水雨情情況、污染排污情況以及視頻監(jiān)控情況等數(shù)據(jù)上傳到專(zhuān)業(yè)的APP中，通過(guò)APP的匯總分析，反映到河長(zhǎng)辦個(gè)成員單位，既加快了工作效率，又為河長(zhǎng)制決策提供數(shù)據(jù)支持。

(五)建成和完善考核評(píng)價(jià)體系

河長(zhǎng)制考核既要接受政府內(nèi)部合理科學(xué)的監(jiān)督評(píng)價(jià)，也要接受公眾、社會(huì)組織的考核。公眾是水環(huán)境治理最直接的受益者，因此他們的評(píng)價(jià)也是較為客觀的。大力宣傳，鼓勵(lì)群眾通過(guò)微信公眾號(hào)或者專(zhuān)門(mén)APP，讓公眾對(duì)河長(zhǎng)的工作進(jìn)行匿名評(píng)價(jià)，考核結(jié)果在平臺(tái)公示，并將公眾的考核納入年終考核當(dāng)中?？茖W(xué)制定考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，使河長(zhǎng)制發(fā)揮最大效用。