論全球性突發(fā)環(huán)境事件中應急管理的國際合作

閆美青

(西北政法大學 陜西 西安 710063)

自從進入政治經濟高速發(fā)展的21世紀以來,全球各國的距離也越來越小，從全球化到如今的人類命運共同體，各國聯系越來越緊密，相伴而來的是各種各樣的突發(fā)事件，給我們帶來巨大威脅的不只是經濟上的危機，更多的反而是公共危機，其中首當其沖的就是突發(fā)性環(huán)境事件。突發(fā)性環(huán)境事件具備了公共危機的所有特點，阻礙經濟發(fā)展的同時，對社會秩序的穩(wěn)定、公眾的生命安全都產生了極大的威脅。面對如此危機我們不能閉門造車，應當通過加強應急管理國際合作來更有效的去應對突發(fā)性環(huán)境事件。

一、突發(fā)性環(huán)境事件和應急管理的概況

突發(fā)性環(huán)境事件和一般危機的根本區(qū)別是因為突發(fā)性環(huán)境事件具有更強的公共性，即某個特定區(qū)域的公民都有可能會成為危機侵害的對象。全球性突發(fā)環(huán)境事件是指在兩個或兩個以上國家內引起廣泛影響的危機事件。全球性突發(fā)環(huán)境事件的特征主要表現在三個方面:一是危機的爆發(fā)是廣泛的、多樣的和多階段的；其次，負面影響是巨大的破壞力和持續(xù)性的破壞；三是不分區(qū)域的大范圍擴散范圍廣，靠一己之力難以控制。

這里所稱的公共危機管理,也即政府危機管理,專指面對公共危機發(fā)生時，政府所做的包括管理、處置等一系列反應，主要包括在危機事件發(fā)生時，為了減少或消除危機所造成的破壞，危機管理機構按照相關的計劃和程序所作出的對策和管理活動。其中的危機管理就是政府和有關部門為了高效的預防和及時的應對突發(fā)性環(huán)境事件而進行的一系列活動，這是政府在進行環(huán)境管理的重要一步,具體措施包括突發(fā)性環(huán)境事件的預防、預警、處置、恢復等階段性活動。

二、環(huán)境危機應急管理國際合作的現狀及問題

(一)突發(fā)性環(huán)境危機應急管理國際合作的重要意義

隨著全球化進程的推進，各國經濟、文化日趨融合，整個世界早已成為一個“地球村”，也正是因為大家逐漸融合為一個整體，一個地區(qū)或者一個國家的環(huán)境危機很有可能會成為全球性的環(huán)境危機。比如這次新冠肺炎，起初只是在中國爆發(fā)，時至今日卻已經變成了全球性流行病。由此可見，現在我們都是同一個整體，無論是哪個地區(qū)發(fā)生環(huán)境危機，都有可能會對他周邊甚至是范圍更廣的國家產生不利影響。這些突發(fā)性環(huán)境危機并不是簡單的產生到結束，它往往具有復雜性和持續(xù)性的特點，因此任何一個國家都不可以置身事外，危機的解決也不是單靠一國或者幾國就可以解決的，只有國際社會采取合作的態(tài)度，相互分擔危機，分享應對危機的經驗，才可以使危機得以解決。

(二)突發(fā)性環(huán)境危機應急管理國際合作的現狀

目前，當全球性危機產生時，首先該項危機會成為聯合國關注的焦點，因為聯合國作為當今世界上影響力最大的國際組織，它擔負著維護世界和平、解決沖突、化解危機等重任。面對突發(fā)性公共危機，早在1991年12月，聯合國為就已經設立了緊急救助協(xié)調員(ERC)制度。并且在此之后為了ERC的有效實施還設立了機構間聯合呼吁機制(CAP)、中央緊急循環(huán)基金和人道主義事務部(DHA)。

聯合國在應對突發(fā)性環(huán)境危機進行公共危機管理方面產生著不可或缺的作用。首先作為聯合國的成員國，就需要接受相關規(guī)定的約束，同時聯合國可以通過協(xié)調各國，以便于解決公共危機所造成的問題，也可以通過和其他國際組織產生聯系，通過協(xié)調共同解決國際性公共問題。聯合國是目前公共危機應急管理國際合作的重要環(huán)節(jié)之一。

針對某些特定方面的環(huán)境危機，國際上有許多專門性的機構，它們可以針對某一特定領域的環(huán)境危機來進行調整，開展國際合作。這類組織不局限于政府間的國家組織，很多非政府組織也在為解決環(huán)境相關問題作著不懈的努力。例如針對環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面的環(huán)境問題，有世界自然保護聯盟；針對海洋方面的環(huán)境危機，就是由世界海洋保護組織等組織進行調節(jié)的。這些組織是具有專門知識的，可以為解決危機提供更有效的方法，對特定的領域的環(huán)境危機問題的解決起著不可替代的作用。除此之外還會有一些主要區(qū)域性國際協(xié)作的組織，他們在環(huán)境危機應急管理中也發(fā)揮著重要作用。

(三)突發(fā)環(huán)境危機應急管理國際合作的問題

1.聯合國的局限性

首先聯合國作為世界上最大并且最有影響力的國際組織，其所作出的決策缺乏強制力來保證實施，這主要是因為聯合國的權利本身就來自于各個成員國的讓渡，相對應的當成員國違反其規(guī)定也并沒有相應的處罰措施。所以它對成員國的影響主要是政治影響，聯合國并沒有辦法去阻止某一國家執(zhí)意想按照自己的想法行事。

其次缺乏雄厚的資金實力，聯合國的經費主要是來源于會員國的分攤會自愿捐贈，進行環(huán)境危機的管理、修復則需要大量的資金，經費不足的問題就會影響到聯合國相關決策實施的效果。

最后聯合國現在并不能單獨應對新形勢下的全球危機，全球化進程不斷的推進，人類命運共同體的構建都已經表明，我們彼此之間的緊密聯系的，跨國問題多發(fā)，危機逐漸蔓延至全球，每個政府都面臨的逐漸相同的問題，面對全新的國際形勢和越來越多的全球性公共危機，傳統(tǒng)的聯合國已經不能及時有效的應對。而且聯合國解決問題的能力、提供公共物品的能力也在下降，靠聯合國并不能很好的應對全新的問題。

2.應急管理模式不完善

單一的國家或地區(qū)中大多存在危機應急管理，專門針對全球性的應急管理國際合作尚缺乏有效的管理模式，整體較零散不成體系。也正是因為不成體系，所以沒有辦法協(xié)調多個參與國或者國際組織的力量，使得現在環(huán)境危機下的國際合作很難進行下去，從而影響了國際合作的成效，也影響了全球性環(huán)境危機解決效果。

目前針對全球性的環(huán)境危機應急管理，大多是事后援助，缺乏事前預防。我們要明確應急管理不能僅僅是突發(fā)事件發(fā)生之后他發(fā)揮救濟作用，而是應當在整個全過程都發(fā)揮應急管理作用。發(fā)達國家內部的應急管理模式更注重風險預防預警，可在國際合作當中卻缺乏事前的阻止和防范預警，仍以事后的國際救援為主。

3.缺乏有效的信息共享機制

在應對危機時，要想實現良性的國際合作、成功的應對突發(fā)性環(huán)境危機，與危機相關的信息交流和共享是合作的關鍵內容。如果不能及時的掌握突發(fā)性環(huán)境危機的發(fā)展情況，就很難對癥下藥采取有效的措施，不能將危機帶來的損失降到最低。其次是有很多組織和國家選擇各自為政，獨自采取應對措施，這樣就很難建立一個有效的信息溝通平臺，缺乏相關的數據，就會做出錯誤的形勢分析，使得各組織不能根據實際情況進行資源配置，這在一定程度上影響了措施實施的效果，降低了危機應對效率。

當正確的信息缺乏正規(guī)渠道難以傳播，甚至在傳播時受阻都有可能會導致一些缺乏準確性的信息從非正規(guī)渠道傳播，很多別有用心的人還會對這些信息加以歪曲利用，在一定程度上會引起恐慌，這樣會影響一國政府的國際聲譽。

三、建立危機應急管理國際合作的構想

(一)發(fā)揮聯合國等組織的作用

一個國家想要長久的運行，就需要政府作為幫手，幫助協(xié)調、管理國家事務，同樣的，在國際社會中，同樣需要一個類似于政府的組織，把分散的各國通過聯合，成為團結有力的統(tǒng)一整體。當今國際社會中承擔著這樣任務的重要組織就是聯合國。根據聯合國的章程和宗旨，聯合國在解決國際事務中發(fā)揮著不可或缺的作用，但是由于其自身弊端導致其原本的功能和職能難以應對全新的情況，在處理國際事務的過程中，并沒有團結各國。要想改變這一情況，需要各個國家增強權利義務意識，團結起來，推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序。爭取各個國家可以平等對話，加強溝通。以聯合國為媒介，各主權國家可以通過多種方式方法，團結各國合作的同時來明確當環(huán)境危機發(fā)生時，面對不同的程度，各個國家應當擁有什么樣的權利義務，以及應當分擔多少的風險。并且通過建立獨立的監(jiān)督機制和聯合國專門工作小組來督促并協(xié)助相關工作的實施。以確保危機的順利解決。

(二)建立應對環(huán)境危機專門機構

全球性環(huán)境危機發(fā)生時，每個國際成員都是其中的參與者，由于它們代表著不同的利益方，因此在具體實施過程中難免會出現各自為政的現象，追求己方利益最大化，建立一個獨立的環(huán)境危機應急管理機構是解決這一問題的最優(yōu)選擇。

當前國際組織的權力來自于主權國家的授權或者轉移，那么成員國的行為必然會影響到該組織，二戰(zhàn)之后，隨著各類組織的蓬勃發(fā)展，專門性國際組織中逐漸出現了想要獨立于主權國家的傾向。這樣的組織在保證自己較強的專業(yè)性的前提下還保持了自己獨立性。當我們面對可能會來自不同領域的危機之前，我們就應對在不同危機的領域內建立這種專業(yè)性的專門機構。有一點需要我們注意的是，該機構一旦成立，各成員國投入的專門人才作為國家的代表，進入機構與其他國家的代表共同合作，其職能是運用自己的專業(yè)知識在機構中開展工作。這樣可以加強專門性國際組織和成員國的聯系，以代表為紐帶從而使各國在面對危機可以協(xié)調一致。

專門性的環(huán)境危機處理機構的建立在一定程度上還可以提高處理效率，為本國提供危機狀態(tài)下國際社會有關信息，這樣反過來也可以促進國內政府決策的合理性，這樣可以使得本國同國際社會采取步調一致的行動，在為解決危機作出貢獻的同時也有利于國際形象的建設。

(三)建立全過程應急管理工作程序

應急管理包括四個發(fā)展階段，這四個階段是分別是預防、準備、相應和恢復。預防是指，潛在危機顯露時，及時各國及時溝通，并作出反應對其進行制止，爭取可以阻止緊急事件的發(fā)生；準備是指面對危機時提高各國應對危機的能力，準備充足物資；響應是指危機發(fā)生的時候各國在自己能力范圍內緊急處理，靠自己難以解決時其他有能力的國家應提供各方面的援助；恢復是指危機結束后通過各國相互合作使各國受損的經濟、政治等領域盡快的恢復生機與活力。其中，應急管理工作能否取得成功，很大程度上依賴于是否擁有完善的預防和預警機制。

危機的全球性和危機的蔓延性，決定了危機所在國必須為本國境內出現的危機負責的同時與其他國家合作，防止危機進一步蔓延。因此在預防過程中首先應當做好自己國內的危機防范，其次應當樹立國際合作意識，促進環(huán)境危機預防的國際合作機制的建立，這樣不僅有利于促進危機防范工作的推進，還可以把有可能引發(fā)危機發(fā)生的誘因進行消除，降低危機發(fā)生概率或為響應危機做好充足準備。

四、加強信息共享平臺的建設

以信息共享原則加強對信息共享平臺的建設。信息共享原則，是指將關系到危機起源、發(fā)展情況、應對策略和手段段等信息以分級管理的方式，使得國與國之間加強了解，雖然在一些國際文件中有類似信息共享的要求，但是范圍有限。例如《國際衛(wèi)生條例(2005)》中第七條規(guī)定了締約國應履行對流行疾病的檢測和報告義務，但是這種匯報制度只是締約國向世界衛(wèi)生組織單向匯報，并未要求向其他締約國開放這些信息。因此我認為應根據信息的內容分級管理，建立一個國際信息共享平臺，其中既包括國際組織可以查閱到環(huán)境危機動態(tài)，也包括國家可以利用該平臺獲取有關應對危機的概況。

四、結語

當前公共環(huán)境事件多發(fā)的今天，對國際社會任何一個國家而言，承擔責任首先是要展現合作的態(tài)度。在構建人類命運共同體的今天，我們要看到機遇和風險是并存的，只有在危急時刻相互支持，人類社會才有可能擁抱美好健康的未來。