基于現(xiàn)代財(cái)政視角下預(yù)算公開制度的完善

田頌歌

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 甘肅 蘭州 730101)

一、背景介紹

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的戰(zhàn)略舉措以來，國家開始深化財(cái)稅體制改革、推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建立。在這個(gè)大背景下，預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，要公開透明、完善立法、充分發(fā)揮中央和地方的積極性，從而提高財(cái)政資金的使用效率以及預(yù)算管理能力。黨的十九大報(bào)告也明確提出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。為貫徹十九大精神，我國近年來加強(qiáng)預(yù)算法治建設(shè)，逐步推進(jìn)預(yù)算公開制度的法治化。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過了《預(yù)算法》的第二次修正，其中的第十四條、第八十九條都明確指出預(yù)算要向社會(huì)公開；2019 年4月3日，新修訂的《政府信息公開條例》從多面詳細(xì)地對(duì)政府信息公開做出了規(guī)定，加大了公開力度；2020年8月3日，國務(wù)院公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，其中的第六條明確了預(yù)算公開的內(nèi)容。預(yù)算公開制度已成為促進(jìn)國家財(cái)政體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)代財(cái)政中的預(yù)算公開制度

預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政、建設(shè)法治國家的重要制度安排。而預(yù)算公開不僅是一種制度安排，更是一種基本原則。它要求預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、立法等環(huán)節(jié)都應(yīng)該及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向人大及公眾公開。這表明，預(yù)算公開不只是把政府預(yù)算收支的內(nèi)容公開，還要對(duì)整個(gè)執(zhí)行過程進(jìn)行公開。預(yù)算的公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，它不僅有利于推動(dòng)預(yù)算制度其他方面的改革，也有利于構(gòu)建透明、公正型政府，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政的高質(zhì)量發(fā)展。

三、我國預(yù)算公開制度的現(xiàn)狀與問題

根據(jù)國內(nèi)外權(quán)威機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果顯示，我國目前預(yù)算公開程度仍然不夠理想，在具體實(shí)踐過程中存在多方面問題。本文主要從中央政府和地方政府兩個(gè)層面來分析我國預(yù)算公開現(xiàn)狀，進(jìn)而指出現(xiàn)存問題。

在中央政府層面，主要是基于2019年 IBP 發(fā)布的《預(yù)算公開指數(shù)報(bào)告》進(jìn)行分析。報(bào)告指出受調(diào)查的 117 個(gè)國家中，最高得分的是新西蘭，得分為 87 分(滿分為100分)，而我國得分僅為 19分，遠(yuǎn)低于全球平均分45分。這表明，在全球范圍內(nèi)我國預(yù)算公開處于較低水平。但從歷年中國透明度得分情況來看，預(yù)算公開透明度從2010年的13分增長到2019年的19分，預(yù)算公開工作越來越受到國家政府部門的重視，預(yù)算公開水平在也在逐年提高。

在地方政府層面，主要是基于2019年清華大學(xué)發(fā)布的《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》(以下簡稱《透明度研究報(bào)告》)，以及中華人民共和國財(cái)政部發(fā)布的《2018年度地方預(yù)決算公開度排行榜》(以下簡稱《公開度排行榜》)來分析。

《透明度研究報(bào)告》涵蓋全國所有的市級(jí)政府，根據(jù)換算為百分制后的結(jié)果顯示，2019年北京市和廣州市均為85.87分，并列第一，之后依次是杭州、天津、上海、煙臺(tái)、深圳、成都、武漢、寧波?？傮w來看，得分超過60的城市有118個(gè)，低于60的城市有111個(gè)，財(cái)政透明公開的情況優(yōu)于2018年。根據(jù)《公開度排行榜》統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，受調(diào)查的 36個(gè)省(市、區(qū))政府預(yù)決算公開度的平均得分為 94.649 分，比 2017 年的92.958分稍有增長。但有16個(gè)省(市、區(qū))低于平均分，將近所調(diào)查地區(qū)數(shù)量的一半。由此可以看出，在地方政府層面，預(yù)算公開工作雖然在范圍、效果、內(nèi)容、機(jī)制方面都取得了階段性的進(jìn)展，但預(yù)算公開程度仍然不理想。

整體上看，我國預(yù)算公開質(zhì)量在逐年提升，但不可否認(rèn)的是，目前預(yù)算公開水平仍然與國際規(guī)定的公開透明標(biāo)準(zhǔn)存在一定距離，實(shí)踐中也依然存在多方面問題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、預(yù)算公開意識(shí)不強(qiáng)

雖然絕大部分部門單位都已經(jīng)做到預(yù)算公開，但多數(shù)是迫于規(guī)定，沒有主動(dòng)定期公開預(yù)算信息的意識(shí)。在實(shí)踐中存在預(yù)算單位相互推卸公開工作、人大和政協(xié)不承擔(dān)公開責(zé)任等現(xiàn)象。另外，對(duì)于那些政策文件鼓勵(lì)公開的內(nèi)容，以及公眾關(guān)心但沒有強(qiáng)制要公開的內(nèi)容，各地預(yù)算單位沒有引起足夠的重視，存在應(yīng)付預(yù)算公開的現(xiàn)象。

2、預(yù)算公開內(nèi)容不完整

首先，有關(guān)預(yù)算內(nèi)容的說明和細(xì)化程度不高。預(yù)算公開是面向全體社會(huì)公眾的，非專業(yè)人士可能連預(yù)算科目、預(yù)算分類等基本常識(shí)內(nèi)容都不清楚，更不要說看懂預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算了。這種現(xiàn)象的存在會(huì)極大阻礙社會(huì)公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮。其次，一些網(wǎng)站上公布的信息不完整，缺少個(gè)別年份，公開的文件存在不清晰和亂碼現(xiàn)象等。最后，預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性存疑，實(shí)踐中一些部門會(huì)有虛列支出、超范圍列支、虛減支出等違規(guī)問題，但這些問題是否反映在預(yù)算公開內(nèi)容尚未得知。

3、預(yù)算公開時(shí)效性不強(qiáng)

一方面，由于預(yù)算年度與全國人大、各級(jí)人大召開時(shí)間不同步，政府預(yù)算的通過往往是在預(yù)算年度開始的三四個(gè)月后，預(yù)算執(zhí)行也相應(yīng)的延后，這在很大程度上降低了預(yù)算信息的價(jià)值。另一方面，預(yù)算延遲公開的這段期間，預(yù)算單位處于無計(jì)劃狀態(tài)，具體運(yùn)作過程只有負(fù)責(zé)部門清楚，降低了預(yù)算的透明度。

4、預(yù)算公開方式不規(guī)范

我國目前預(yù)算公開的形式主要以網(wǎng)站為主，比如中央預(yù)決算平臺(tái)，各級(jí)政府官網(wǎng)、財(cái)政部門官網(wǎng)等，但公眾卻不清楚如何查詢預(yù)算公開信息。這一方面表明了各部門在線下宣傳普及預(yù)算方面存在欠缺，另一方面也說明了當(dāng)前預(yù)算公開途徑不規(guī)范的問題。另外，省、市、縣三級(jí)預(yù)算單位公開的文件格式差異較大，解釋說明也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不利于進(jìn)行縱向比較和橫向比較，阻礙了公眾對(duì)預(yù)算的深入了解。

5、預(yù)算公開監(jiān)督不夠

一方面，目前我國預(yù)算監(jiān)督主要以內(nèi)部監(jiān)督為主，其他方式為輔。由于是內(nèi)部的自我監(jiān)督，所以監(jiān)督能力有限，且可能存在“走流程”等形式問題；而社會(huì)公眾也由于難以行使在預(yù)算監(jiān)督的權(quán)利，導(dǎo)致這一層面的監(jiān)督作用大大減小。另一方面，我國沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)部門對(duì)預(yù)算過程進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督主體的作用較小，若要推動(dòng)預(yù)算改革發(fā)展，國家必須從法律層面上保障預(yù)算監(jiān)督的作用。

6、預(yù)算公開參與度不高

根據(jù)2019年IBP 發(fā)布的《預(yù)算公開指數(shù)報(bào)告》顯示，我國公眾參與情況得分為0(滿分 100)，全球平均分?jǐn)?shù)為14分，明顯低于全球平均水平。而且與其他國家相比存在差距，尤其是與我們的鄰國韓國(得分61)、日本(得分20)相差較大。

我國的公眾參與到預(yù)算過程中的機(jī)會(huì)很少，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：第一，預(yù)算編制的環(huán)節(jié)沒有充分的聽取群眾意見；第二，預(yù)算審批環(huán)節(jié)沒有向公眾公開；第三，預(yù)算審計(jì)環(huán)節(jié)由政府掌控，公眾很難參與到其中；第四，社會(huì)公眾沒有預(yù)算監(jiān)督意識(shí)。公眾對(duì)預(yù)算的不參與、不監(jiān)督是造成我國預(yù)算公開不足的重要原因之一，因此，必須要解決公眾參與預(yù)算積極性低的問題。

四、現(xiàn)代財(cái)政中預(yù)算公開制度創(chuàng)新的突破口

(一)明確預(yù)算公開主體及其責(zé)任

現(xiàn)代財(cái)政制度要求明確事權(quán)，對(duì)于預(yù)算公開而言，即要明確預(yù)算公開的主體及其承擔(dān)的責(zé)任。新《預(yù)算法》第十四條指出，本級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)把預(yù)算信息向社會(huì)公開，但公開預(yù)算信息的部門不應(yīng)該只有財(cái)政部門，凡是財(cái)政資金的使用者都應(yīng)該公開預(yù)算信息。其次，《預(yù)算法》應(yīng)該明確其他機(jī)關(guān)單位作為預(yù)算主體，比如人大、法院、檢察院等，并分別對(duì)這些主體應(yīng)該承擔(dān)的公開責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，若有違反必須給予懲罰。只有這樣才能做到預(yù)算的全面公開，進(jìn)而提升財(cái)政資金運(yùn)用的透明度。

(二)完善預(yù)算公開內(nèi)容

實(shí)行全口徑預(yù)算是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提，而全口徑預(yù)算要求政府所有收支全部統(tǒng)一管理，因此，必須完善預(yù)算公開內(nèi)容，拓寬預(yù)算信息的廣度，對(duì)收支科目不斷進(jìn)行規(guī)范、細(xì)化。首先，預(yù)算主體要做好四本預(yù)算所涉及的大量資金全部納入預(yù)算管理體系這個(gè)工作，不能只是公開某個(gè)部分。其次，《預(yù)算法》應(yīng)該增加有關(guān)預(yù)算超收超支等問題的規(guī)定，預(yù)算主體應(yīng)該對(duì)這些問題做出明細(xì)報(bào)告，并予以公開。最后，要對(duì)預(yù)算收支的科目編制進(jìn)一步細(xì)化，不能只公開到“類”，否則不僅不利于后續(xù)的預(yù)算監(jiān)督，也有悖于現(xiàn)代財(cái)政對(duì)預(yù)算公開透明的要求。

(三)加強(qiáng)預(yù)算公開時(shí)效性

為避免預(yù)算空白期，我國可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，在不改變預(yù)算編制審批時(shí)間的情況下修改預(yù)算年度，將其確定為4月1日至次年3月31日。另外，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程中的較大的預(yù)算修改、調(diào)整事項(xiàng)，預(yù)算單位須及時(shí)向公眾做出公開，保障公眾對(duì)預(yù)算調(diào)整內(nèi)容的知情權(quán)。

(四)拓寬預(yù)算公開途徑

預(yù)算工作應(yīng)該以定期的、有序的、多樣的、易懂的形式對(duì)外公開。我國建立的中央預(yù)決算平臺(tái)雖然便利了公眾的查閱和監(jiān)督，但對(duì)于非專業(yè)人員很少會(huì)去主動(dòng)去這個(gè)平臺(tái)查閱信息，甚至大部分人都不了解這個(gè)平臺(tái)。預(yù)算單位可以通過微博、微信、抖音等其他平臺(tái)，用通俗易懂的圖片、視頻、漫畫等形式對(duì)預(yù)算信息進(jìn)行解釋講解，讓社會(huì)公眾看懂預(yù)算。另外，預(yù)算單位也可以在線下通過報(bào)紙、宣傳欄、定期講座等多種方式進(jìn)行預(yù)算公開宣傳。這不僅有利于提升公眾對(duì)預(yù)算公開監(jiān)督的意識(shí)，更有利于加強(qiáng)預(yù)算公開的監(jiān)督力度。

(五)加強(qiáng)預(yù)算公開的監(jiān)督

預(yù)算編制、審批工作即使做的再好，沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，很可能導(dǎo)致之前所做的工作流于形式。保障預(yù)算公開必須要求各級(jí)監(jiān)督主體高效行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。首先，人民代表大會(huì)作為我國核心的權(quán)力機(jī)關(guān)，必須強(qiáng)有力地發(fā)揮其監(jiān)督作用，不能僅停留在表面工作，要對(duì)預(yù)算公開進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。這可以從以下幾方面改進(jìn)：第一，提高人大代表專業(yè)化水平，進(jìn)而提高預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量；第二，優(yōu)化人大否決權(quán)，拋棄“一刀切”的表決方式；第三，人大要嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算質(zhì)詢，把預(yù)算質(zhì)詢當(dāng)作自己身為代表的職責(zé)。

其次，提高審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，我國目前的審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)是預(yù)算主體上下級(jí)間的監(jiān)督，即使出現(xiàn)問題也會(huì)很容易的在內(nèi)部解決掉，對(duì)預(yù)算的約束力并不是很強(qiáng)。因此，為保障審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，要改變目前的審計(jì)模式，使預(yù)算審計(jì)不受審批的約束。

最后，健全預(yù)算主體內(nèi)部預(yù)算公開監(jiān)督制度，可以通過完善細(xì)化信息公開考核制度和追責(zé)制度，進(jìn)而加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督。只有嚴(yán)格的監(jiān)督才能快速提升預(yù)算公開的透明度，推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政的構(gòu)建進(jìn)程。

(六)提高公眾預(yù)算參與度

公眾參與到預(yù)算活動(dòng)是預(yù)算公開的內(nèi)在要求，這對(duì)于完善預(yù)算公開制度與提高預(yù)算透明度至關(guān)重要。因此，公眾必須改變對(duì)預(yù)算公開旁觀者的態(tài)度，提高監(jiān)督預(yù)算的意識(shí)，積極行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)的參與到預(yù)算監(jiān)督中。另一方面，政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)要引導(dǎo)公眾參與預(yù)算，可以通過線上線下相結(jié)合的方式做好宣傳普及預(yù)算的工作，讓更多的人了解預(yù)算，看懂預(yù)算，參與預(yù)算。這樣不僅可以進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算公開的監(jiān)督作用，還充分體現(xiàn)了現(xiàn)代財(cái)政制度的民主化。

(七)建立預(yù)算公開專項(xiàng)法律法規(guī)

現(xiàn)代財(cái)政要求對(duì)財(cái)政體系完善立法，但我國目前還沒有一部有關(guān)預(yù)算公開的法律，因此建立一套保障預(yù)算公開的法律制度顯得十分必要。這部保障預(yù)算公開的法律首先應(yīng)該對(duì)上述六個(gè)方面進(jìn)行清晰明確的規(guī)定，將其提升到更高的法律層面，這樣才能在有法可依、有法保障的前提下提升預(yù)算公開的質(zhì)量，有力地推動(dòng)預(yù)算制度的改革，進(jìn)而完善現(xiàn)代財(cái)政的法治體系。

五、結(jié)語

目前我國預(yù)算公開已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)規(guī)范化、法治化階段，它的完善有助于加快現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建。另外，預(yù)算信息的公開是公眾了解政府工作的一個(gè)窗口，它的公開透明體現(xiàn)了現(xiàn)代財(cái)政民主化的特點(diǎn)。因此，預(yù)算公開必須要提高質(zhì)量，不能讓預(yù)算公開工作流于形式，失去意義。當(dāng)然，預(yù)算公開制度的完善不僅要靠國家政策的宏觀支持，還需要社會(huì)公眾等多方面的共同配合，預(yù)算公開制度的完善必須落實(shí)到實(shí)際操作中。