委托代理理論對政府績效審計的影響

白金鑫 孫 悅

(西京學院 陜西 西安 710123)

一、委托代理理論基本概念

委托代理理論的概念提出于20世紀60年代末、70年代，起初是由部分研究企業(yè)內部信息的經濟學家所提出來的，最開始是為解決經營中存在的信息不均衡問題。是對契約理論的進一步衍生與探討。其重點研究的是在雙方存在信息不對稱以及委托代理方利益存在沖突的現(xiàn)狀下，試圖設計各種激勵計劃。最初的委托代理理論是以獨立的委托人、代理人以及事務為研究范式的多邊代理問題，在此之后，通過進一步對委托人、代理人以及事務數(shù)量的發(fā)展以及研究，才逐漸形成多代理人理論、多任務代理理論以及共同代理理論。委托代理理論的關鍵問題來自于企業(yè)日常的經營以及管理過程之中，在各國學者多年的研究中，逐步形成了比較豐富的研究積累。

伴隨著委托代理理論的逐步發(fā)展，其研究對象從企業(yè)經營模式研究擴展到公共管理的領域。Coleman認為，如果在業(yè)務中，存在單方面?zhèn)€體不具備完成某項工作必要知識、能力的情況，而去委托另一個體協(xié)助其完成該任務，那么在理論上其兩者之間就存在著委托代理關系。美國著名學者大衛(wèi)·古斯頓指出：“政府以及科學之間的關系可以解釋為一種特殊的代理模式，便是委托代理模式”。他認為，政府管控者為實現(xiàn)特定的目標，會將各種資源以不同的方式委托給專家，專家利用其自身技能合理利用被分配資源實現(xiàn)政府最初制定的目標。DietmarBraun基于委托代理理論，將政府科研資金的發(fā)展進程分為盲選、激勵、合約以及共享四個過程。我國的相關學者，從20世紀80年代末90年代初起開始對委托代理相關理論進行研究，包括科研資源管理中的知識專利、項目資源分配等問題。探討該理論與企業(yè)委托代理模式的差異，并以此分析目前我國科研資源管理中存在的不足?，F(xiàn)有案例研究以微觀層面為主，研究委托人以及代理人之間存在關系，探尋信息不對稱在科研資源管理中具體問題的解決方法，尚未形成完整、有效的理論體系。

二、委托代理理論下政府績效審計工作應用機制研究

委托代理理論研究在新公共管理學說中的具有很強的權威性，近年來，委托代理理論在新公共管理學以及我國企業(yè)行政管理中的理論實踐以及數(shù)據(jù)研究成果較為可觀，本文的核心研究問題是委托代理理論在地方政府績效審計中存在的問題及對策探究。王千和王坦運用委托代理理論分析了委托代理風險，提出了防范政府績效審計委托代理風險的制度安排措施，包括培育政府績效審計代理市場、完善政府績效審計信息披露機制和建立政府績效審計公眾參與機制。吳建南等人運用博弈模型分析了績效信息使用者(如組織部門)與信息提供者(如評價對象)之間的博弈策略及其規(guī)避對策，包括加大對提供不誠信信息的處罰力度、降低政府績效信息使用者的檢查成本、改革現(xiàn)行績效評價體系等。張萬寬和焦焱運用多任務委托代理模型進行分析，發(fā)現(xiàn)績效指標的優(yōu)化設計與地方政府承擔不同任務的結果的可觀察程度、互補性或沖突性密切相關，并提出相應的政策建議。彭國甫等人將委托代理理論應用于地方各級政府的公用事業(yè)管理事務之中，并從委托代理理論出發(fā)完善了招投標管理機制，進一步保障了政府、社會的保障體系，從委托代理風險管理控制方面提出了改革地方各級政府公用事業(yè)管理模式、政府資源整合創(chuàng)新機制的基本路徑。盛明科、劉燁從委托代理關系分析了政府績效信息失真的原因，并從產權管理模式、信息資源管理、信息主體間利益關系、激勵以及監(jiān)管等方面提出了政府績效信息失真的對策。

三、政府績效審計下多元利益主體博弈現(xiàn)狀分析

(一)“理性經濟人效應”對政府績效審計的不良影響

政府績效審計主體是由多個主體組成的治理結構。政府績效審計中不同主體的利益偏好是不同的、不平衡的，審計主體習慣性地站在滿足自身利益的立場上衡量政府績效水平。不同政府績效審計主體的利益預期不同，伴隨的認知缺陷會影響政府績效審計最終結論的科學性。政府績效審計主體之間的利益差異是政府部門“理性經濟人”作用的客觀結果。在地方政府績效評估過程中，形成了一個漫長而復雜的委托代理鏈。在這個委托代理鏈中存在著許多由不同機構和集團組成的審計主體集群。從應有追求和價值追求的角度來看，政府組織及其公務員應盡最大努力提供公共服務，實現(xiàn)公共利益最大化。但在現(xiàn)實社會中，政府組織及其公務員也具有“理性經濟人”的特征，也有一定的自我意識和追求自身利益的傾向?！半m然各級政府組織理論上只是“非個人”部門，但實際上它們在政府中形成了非常重要的獨立個體，在各級都有自己的利益、價值觀和權力基礎。

(二)部分政府存在自身利益趨向性，缺乏長遠眼光

地方政府的政績評價多元利益主體化是地方政府的業(yè)績評價的過程中，部分地方政府在關注自己的利益傾向于維持個人的利益，重視眼前、單位全體的利益，輕視長期利益的情況下，會出現(xiàn)不同地區(qū)的利益分化，對于少數(shù)政府來說，有關部門還一定程度的存在權力的脫節(jié)，在政府決定和執(zhí)行過程中實現(xiàn)自身利益的過程被看作為熱衷于對權力的追求。從政府官員個人來看，個體都是傾向于實現(xiàn)自己的利益，政府公務員和其他組織的人一樣，多數(shù)情況下，首先為了追求自身眼前利益，個人、集團的利益，全部都是集團共同關心的問題，盡管這一共同集體的部分成員，對其他個體勞動成本不感興趣，但每個人都希望集團中的其他個體支付所有成本，但它本身卻積極享受集團帶來的利益。

四、委托代理角度政府績效審計工作優(yōu)化機制分析

(一)針對信息不對稱問題，客觀分化審計資源

在理論界，通常采用生態(tài)行政理論、民主行政理論、新公共管理理論等理論來研究地方政府績效審計。本文將委托代理理論作為分析工具，解釋地方的政府績效審計工作中存在的問題，此外以政府工作層次特殊性為基礎來分析績效考評存在的問題及原因。然后利用委托代理理論對地方政府績效考評機制進行優(yōu)化和提高[4]。

信息不對稱以及利益沖突是委托代理理論的核心，同時如何在最優(yōu)條件下集體對各級代理人的激勵工作也是重要內容。信息不對稱問題在政府績效審計工作中是普遍存在的，在實際審計工作過程中，政府績效審計的本質是外部審計，對被審計目標的基本情況以及各種體制是不了解的，但是又為了保證審計結果的公允性，避免過度詢問被審計單位出現(xiàn)造假等問題[6]。政府為實現(xiàn)特定目標，就可以將部分審計資源委托給專業(yè)人事，利用其自身特有資源去實現(xiàn)政府目標，進一步提高各級地方政府績效審計風險考評管理機制，通過完善各級地方政府績效考評信息處理機制、社會公開機制以及政府資源共享機制來解決集體間的信息不對稱問題；從另一方面來看，委托代理方存在的矛盾在政府績效審計工作中的不良影響是可以忽略的，由于我國特殊的社會體制，政府具有很強的權威性以及強制性[7]。

(二)完善委托代理契約，優(yōu)化激勵約束機制

一要努力提高各級地方政府績效審計體系創(chuàng)新機制。對考評指標體系進行動態(tài)調整以及測試，進一步優(yōu)化考評體系，使其更具完備性、科學性；二是對各級地方政府績效審計激勵機制進行創(chuàng)新優(yōu)化。通過創(chuàng)新各級地方政府績效審計工作激勵機制、專家監(jiān)督機制以及法律責任追究機制來優(yōu)化并引導各級地方政府績效審計機制沿著正確的道路進行[8];三要努力提高地方政府績效審計結果的運用機制，對于政府績效審計的實際運用效果要利用地方政府績效審計結果執(zhí)行和反饋等機制。利用這些機制的創(chuàng)新從而使得績效審計結果成為引導被審計單位以及經濟平穩(wěn)運行的有效途徑，從“經濟理性”轉向“制度理性”，實現(xiàn)工具理性和價值理性的有機統(tǒng)一，推動委托代理理論在政府績效審計工作中進一步貫徹落實[9]。

五、研究展望

政府績效審計是完善各級地方政府執(zhí)行新發(fā)展理念的有效措施，也是評價地方政府管理質量與治理成果好壞的有力工具，這些是促進地方政府發(fā)展理念轉變、發(fā)展方式轉型、發(fā)展模式轉向的動力。但是通常因為考評指標的不完善、績效信息的不對稱以及監(jiān)督檢查負荷，下級政府為了政績而競爭的沖動，容易產生委托代理問題。本文側重于理論分析，但還有待完善之處：

(1)對地方政府績效審計博弈過程的論證有待提高，地方政府績效審計的委托方和代理方之間的博弈過程、雙方的目標函數(shù)差異等需要進一步推演來論證。用更直白的方式論證文章的論點。這是本篇文章應當進一步提高之處。

(2)案例研究和實證研究應當進一步提高，本篇文章對績效審計工作中存在問題的研究側重在理論研究，限于案例素材的可得性和可描述性，本文關于績效考評的典型案例分析不夠到位。為了提高文章的說服力和針對性，此后預期要用問卷調查和深度訪談的方法收集更加詳細的資料來進一步完善和充實。這是今后需要進一步強化和提高的部分。