國家監(jiān)察體制改革的憲法學思考

伊士國

(河北大學 國家治理法治化研究中心，河北 保定 071002)

提要： 國家監(jiān)察體制改革是重大的政治體制改革，是構建“不能腐”制度籠子的頂層設計，必須要做到于憲有據。盡管我們通過修憲已經初步解決了國家監(jiān)察體制改革的憲法依據問題，但由于國家監(jiān)察體制改革仍處于試點階段，改革中的一些重大問題依然需要從憲法的高度準確界定，特別是監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權的憲法定性問題、監(jiān)察委員會的憲法地位問題、監(jiān)察委員會的憲法約束問題等須依憲規(guī)范，以保障、引領國家監(jiān)察體制改革的順利進行。

一、問題的提出

國家監(jiān)察體制改革是我國政權體制的自我革新和重大革命，其目的主要在于有效整合現(xiàn)有的各種反腐力量和反腐組織，建立起一個獨立權威高效的反腐機構，集中行使反腐權力，形成全面覆蓋各級黨組織、國家機關、企事業(yè)單位、基層群眾自治性組織及其所有行使公權力人員的國家監(jiān)察體系，構建“不能腐”的制度牢籠，克服我國傳統(tǒng)反腐機制長期存在的“反腐力量分散、監(jiān)察對象不全面”等弊端，從體制上機制上根治我國的腐敗問題。但國家監(jiān)察體制改革涉及大量憲法問題，需要我們從憲法的高度審視這一改革的合憲性、合法性問題，并對其中涉及的憲法問題予以一一回應。對此，法學界產生了種種爭議，其中核心的爭議在于國家監(jiān)察體制改革是否必須有憲法依據？一方的觀點認為，國家監(jiān)察體制改革必須要有憲法依據，必須要先修憲，依憲設立監(jiān)察委員會，依憲制定監(jiān)察法等①。主要理由有：“監(jiān)察體制改革是一項政治改革，直接關系憲法規(guī)定的國家機構體系，同時也涉及地方國家機構的調整，對整個憲法體制產生重大影響。從憲法體制的構造與功能看，應充分發(fā)揮全國人大的作用，使監(jiān)察體制改革在憲法框架與程序內進行。如前所述，在創(chuàng)設新的國家機關時，無論是全國人大還是常委會都無權用‘授權’方式賦予其合法性?！雹诹硪环降挠^點則相反，認為國家監(jiān)察體制改革不一定需要修改憲法。主要理由有：“第一，憲法并沒有禁止設立監(jiān)察委員會或者類似監(jiān)察委員會性質的機構”；“第二，全國人大有權制定國家機構方面的基本法律”；“第三，憲法第三章‘國家機構’中雖然沒有監(jiān)察委員會這一國家機構，但上述憲法第62條的規(guī)定本身就在‘國家機構’這一章中”；“第四，應當注意的是，憲法第62條有關全國人大可以制定國家機構方面基本法律的規(guī)定，并不意味著全國人大只有對憲法明確規(guī)定的國家機構才能立法”③。對此，筆者認為，國家監(jiān)察體制改革無疑屬于重大政治體制改革，屬于對我國政權組織形式的重大變革，將使各級人大下的“一府兩院”體制變革為“一府一委兩院”體制，必須要有憲法依據，必須要先修憲，依憲設立監(jiān)察委員會，依憲制定國家監(jiān)察法。這既是“重大改革于法有據”的直接體現(xiàn)，也是依憲治國、依憲執(zhí)政的必然要求。那種認為不需要修憲就可以設立監(jiān)察委員會的觀點無疑是站不住腳的。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議修憲時，我們依憲設立了監(jiān)察委員會，依憲制定了監(jiān)察法，既是對上述爭論的最終回應，也解決了監(jiān)察委員會的合憲性問題，為國家監(jiān)察體制改革提供了憲法依據和根本法保障。但是，國家監(jiān)察體制改革中的一些問題，依然需要我們從憲法的高度準確界定，特別是監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權的憲法定性問題、監(jiān)察委員會的憲法地位問題、監(jiān)察委員會的憲法約束問題等，以實現(xiàn)重大政治體制改革于憲有據，同時為國家監(jiān)察體制的后續(xù)深入改革提供憲法依據和根本法保障。對此，秦前紅教授曾指出：“可以發(fā)現(xiàn)，與此前的行政監(jiān)察機關和行政監(jiān)察權有別的是，國家監(jiān)察機關因改革而具有的憲法機關的地位，國家監(jiān)察權亦由此成為一項憲定權力。如此一來，有關監(jiān)察機關定位和監(jiān)察權性質的討論，在相當程度上便成了一個憲法學問題?！盵1]

二、監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權的憲法定性

國家監(jiān)察體制改革無疑屬于十八屆四中全會所界定的“重大改革”，必須要于法有據、于憲有據。特別是作為國家監(jiān)察體制改革產物的監(jiān)察委員會，必須要依憲設立，依憲授權，依憲明確其性質和地位，這是現(xiàn)代民主法治的基本要求和應有之義。因而，在我國現(xiàn)行憲法并無監(jiān)察委員會相關條款，且無法通過憲法解釋予以解決監(jiān)察委員會憲法依據的情況下，修憲就成為我們的必然選擇。為此，十三屆全國人大一次會議對我國現(xiàn)行憲法進行了第五次部分修改，將監(jiān)察委員會載入了憲法，使監(jiān)察委員會成為憲法機關，并對各級監(jiān)察委員會的產生、性質、地位、人員組成、任期任屆、領導體制等內容進行了明確規(guī)定。這似乎明確了我國各級監(jiān)察委員會的憲法定性及其地位，但細究之下，可以發(fā)現(xiàn)，由于對監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權的定性不明，導致監(jiān)察委員會的憲法地位并不明了，甚至爭議很大，這就需要我們從憲法理論上進一步予以明確。

(一)監(jiān)察委員會的憲法定性

從我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定來看，我國憲法將監(jiān)察委員會定位為了國家的監(jiān)察機關，但是國家的監(jiān)察機關對我們而言是一個新生事物，其根本不同于原先的行政監(jiān)察機關。我國現(xiàn)行憲法對其并沒有明確界定，全國人大常委會也沒有及時通過憲法解釋的途徑對此予以明確，這就導致理論界與實務界對監(jiān)察委員會的憲法定性產生了種種爭議④。而人們之所以對監(jiān)察委員會“國家監(jiān)察機關”的憲法定性爭議較大，原因主要在于，監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察體制改革的成果，是國家各種反腐力量、反腐機構、反腐資源有效整合、有機統(tǒng)一的產物，既包括了作為行政機關的原行政監(jiān)察機關，也包括了作為司法機關的檢察院的反貪、反瀆以及職務犯罪偵查等部門，且由于其與同級黨委的紀委部門合署辦公，“兩塊牌子、一套人馬”，實際上也包括了作為黨的機關的同級黨委的紀委部門，這樣就使得監(jiān)察委員會實際上成為一個集黨的機關、行政機關、司法機關于一體的混合機關或復合機關。且國內外也沒有與我國監(jiān)察委員會類似的機構，像我國臺灣地區(qū)的“監(jiān)察院”雖然名義上與之很相似，但實際上其性質只是“準司法機構”，與我國監(jiān)察委員會差別也很大，這就導致我們對監(jiān)察委員會難以準確定性，也無法借鑒域內外的相關經驗和做法。此外，我們對監(jiān)察委員會難以定性的原因還在于，受傳統(tǒng)政治學和憲法學理論影響，我們一般基于立法權、行政權、司法權的三權劃分，將國家機關相應劃分為立法機關、行政機關、司法機關三類，但如上所述，監(jiān)察委員會顯然不屬于一般意義上的立法機關、行政機關、司法機關，難以對其進行準確定性。

那么，如果將監(jiān)察委員會定性為國家反腐敗工作機構是否準確？對此，我們認為，監(jiān)察委員會作為國家反腐敗工作機構，但卻不是唯一的國家反腐敗工作機構，我國的人大及其常委會、檢察院、法院、審計機關等也承擔著反腐敗的職能，從寬泛意義上講，上述機關也是國家反腐敗工作機構，因而，將監(jiān)察委員會定性為國家反腐敗工作機構似乎不太準確。雖然反腐敗是監(jiān)察委員會的主要職能，但不能據此將其定性為國家反腐敗工作機構，就像公訴是檢察院的主要職能之一，但我們不能據此將檢察院定性為公訴機關，而是將檢察院定性為法律監(jiān)督機關。另外，像香港的廉政公署也是反腐敗工作機構，但其卻被定性為行政機關。

另外，如果將監(jiān)察委員會定性為行使國家監(jiān)察職能的專責機關是否準確呢？根據《監(jiān)察法》第3條，理論界與實務界有人將監(jiān)察委員會定性為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。例如，全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛(wèi)東在接受媒體采訪時，指出“監(jiān)察委員會不是行政機關，也不是司法機關，是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照法律規(guī)定，獨立行使監(jiān)察權”⑤。那么，何謂行使國家監(jiān)察職能的專責機關呢？中共中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》在對《監(jiān)察法》第3條釋義指出，根據黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的部署，監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公。由于紀委被定位為黨內監(jiān)督的專責機關，為了與之相配套，監(jiān)察委員會被定位為國家監(jiān)察的專責機關⑥?？芍?，行使國家監(jiān)察職能的專責機關實際上只是對監(jiān)察委員會職責的定位，并不是對其自身的定性。而且，將監(jiān)察委員會定性為行使國家監(jiān)察職能的專責機關也不符合憲法上的習慣表述和規(guī)范用語，也不像立法機關、行政機關、司法機關這樣的憲法定性簡潔明了和具有特定的內涵。

此外，如果將監(jiān)察委員會定性為國家政治機關是否準確呢？據新華社報道，官方將監(jiān)察委員會定性為政治機關。對此，筆者認為，盡管監(jiān)察委員會具有很強的政治屬性，但是據此將監(jiān)察委員會定性為政治機關似乎也不準確，原因在于政治機關難以準確概括監(jiān)察委員會的自身屬性，也準確概括不了監(jiān)察委員會的主要職能所在。且在中國共產黨的領導下，我國所有的國家機關都要講政治，都具有很強的政治屬性，從寬泛意義上講，我國所有的國家機關都可以定性為政治機關，它們之間的政治屬性只有強弱之分，并無本質之分，我們不能因某一機關政治屬性強就將其定性為政治機關，這是不嚴謹?shù)?，也是不科學的。且政治機關作為監(jiān)察委員會的政治定性尚可，而作為監(jiān)察委員會的憲法定性則不太準確，因為各國憲法和法律均無政治機關的表述，也無法從憲法和法律的角度對政治機關進行準確定性。

綜上，我們究竟應將監(jiān)察委員會定性為何呢？筆者認為，將監(jiān)察委員會定性為一種新型國家機關或第五種國家機關即監(jiān)察機關是比較準確的。理由主要在于：其一，將監(jiān)察委員會定性為監(jiān)察機關更為符合我國憲法原意。從我國憲法條文字面意思上看，監(jiān)察委員會就是我國的監(jiān)察機關，其與我國的權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關一樣，都是我國的一個獨立的國家機關。王晨副委員長在關于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明中也明確指出，本次修改憲法的重要內容和目的之一就是將監(jiān)察委員會載入憲法，為新成立的監(jiān)察委員會提供憲法依據，使其成為一個獨立的國家機關。其二，將監(jiān)察委員會定性為監(jiān)察機關是中國特色社會主義制度理論與實踐創(chuàng)新的產物。如上所述，由于監(jiān)察委員會的混合機關特征，將其定性為立法機關、行政機關、司法機關均不準確，但囿于傳統(tǒng)政治學與憲法學理論的限制，人們又習慣于從立法機關、行政機關、司法機關的思路來對監(jiān)察委員會進行定性，自然難以對監(jiān)察委員會進行準確定性。實際上，我們的國家監(jiān)察體制改革本身在世界上就獨樹一幟，監(jiān)察委員會的設置更是“前無古人”，是中國特色社會主義制度理論與實踐創(chuàng)新的產物，因而，我們對監(jiān)察委員會的定性就不能囿于傳統(tǒng)政治學和憲法學理論的限制，而應該實現(xiàn)理論創(chuàng)新，將其定性為監(jiān)察機關，使其成為一種新型的國家機關或第五種國家機關，不同于傳統(tǒng)的立法機關、行政機關、司法機關。實際上，我國的國家機構設置本身就具有鮮明的中國特色，如我國的人大及其常委會既不同于西方資本主義國家的議會，也不完全同于其他社會主義國家的蘇維埃等。而人大常委會作為我國縣級以上人大的常設機關，被稱為“議會中的議會”，更是具有鮮明的中國特色。因而，我們對國家機關的設置，在符合國家機構建設基本原理的情況下，完全可以根據中國特色社會主義實踐的要求，不斷進行創(chuàng)新，不必拘泥于既有定勢。

(二)監(jiān)察權的憲法定性

由于憲法是“整體權力來自被統(tǒng)治者的政府憲章”[2]，我們不僅要依憲設立監(jiān)察委員會，還要依憲賦予其監(jiān)察權。但是，如上所述，由于對監(jiān)察委員會的性質定位不明，導致人們對監(jiān)察權的性質也定位不明，產生了種種爭議。

應該說，目前存在的爭議均有一定的合理之處，導致他們產生分歧的主要原因就是因為監(jiān)察委員會實際上是一個集黨的機關、行政機關、司法機關于一體的混合機關或復合機關，而與之相伴隨，監(jiān)察權實際上也由不同性質的權力所組成，既有原行政監(jiān)察機關的行政權屬性，也有檢察機關的檢察權屬性，還涉及紀委的黨紀監(jiān)督權，因而，人們自然難以對監(jiān)察權的性質進行準確界定。由于前面我們已經將監(jiān)察委員會的性質定位為國家的監(jiān)察機關，與之相伴隨，基于相同理由，我們應將監(jiān)察權性質定位為一種新型的國家權力，其不是一般意義上的立法權、行政權、司法權[3]，而是第五種國家權力即國家監(jiān)察權，其根本不同于原有的行政監(jiān)察機關的行政監(jiān)察權、檢察機關的檢察權，其與國家立法權、行政權、審判權、檢察權處于平行的地位?？梢哉f，只有這樣，我們才能從憲法的高度對監(jiān)察權進行準確的定性。

此外，監(jiān)察權不是一種綜合性權力，而是一種復合性權力，其既具有行政監(jiān)察機關行政權的屬性，也具有檢察機關司法權的屬性，還具有黨紀部門黨紀監(jiān)督權的屬性，是不同權力屬性的有機整合、提煉、提升，絕不是上述幾種不同權力的簡單相加，而是上述幾種權力有機整合之后的一種嶄新權力形態(tài)，具有獨特的權力屬性。那么，我們應如何正確理解或認識監(jiān)察權的復合性權力特性呢？對此，筆者認為，可以考慮用“權能分治”來予以解釋。當然這里的“權能分治”不同于孫中山先生提出的“權能分治”⑦。我們這里的“權能分治”是指監(jiān)察權是一種完整權力，是統(tǒng)一的、不可分割的，由監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使，但監(jiān)察委員會的職能卻是分開的，分為三種即黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督，當監(jiān)察委員會履行黨紀監(jiān)督職能時，此時其行使的監(jiān)察權便具有黨紀監(jiān)督權屬性；當監(jiān)察委員會履行行政監(jiān)督職能時，此時其行使的監(jiān)察權便具有行政監(jiān)察權屬性；當監(jiān)察委員會履行法律監(jiān)督職能時，此時其行使的監(jiān)察權便具有檢察權屬性。這樣，就把監(jiān)察權的“權”“能”有效分開了，便于我們理解監(jiān)察權的復合性特征，也便于監(jiān)察委員會更好地行使監(jiān)察權、履行監(jiān)察職能。

三、監(jiān)察委員會的憲法地位

國家監(jiān)察體制改革是我國的重大政治體制改革，隨著監(jiān)察委員會載入我國憲法，我國的政權組織形式發(fā)生了重大變革，即從人大之下的“一府兩院”變革為了人大之下的“一府一委兩院”。但由于對監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權定性不明，也直接影響了監(jiān)察委員會憲法地位的界定。此外，由于監(jiān)察委員會的憲法地位是相較于其他國家機關的憲法地位而言的，我們要正確理解和界定監(jiān)察委員會的憲法地位，就需要正確認識與處理其與其他國家機關之間的關系，既包括縱向上與同級人大及其常委會之間的憲法關系，也包括橫向上與其他國家機關之間的憲法關系。具體說來：

第一，監(jiān)察委員會與人大及其常委會之間的憲法關系。監(jiān)察委員會與人大及其常委會的憲法關系包括三層含義：一是人大及其常委會法律地位高于監(jiān)察委員會。盡管監(jiān)察委員會地位超脫、職權廣泛，但其必須在人大及其常委會之下，這是由人大及其常委會國家權力機關的性質和地位所決定的。二是監(jiān)察委員會由人大選舉產生，由人大依法授權。三是監(jiān)察委員會對同級人大及其常委會負責，受同級人大及其常委會監(jiān)督。這里面有兩個問題需要明確，一是地方各級監(jiān)察委員會既要對同級人大及其常委會負責并接受其監(jiān)督，還要對上一級監(jiān)察委員會負責并接受其監(jiān)督，兩者是否會存在沖突？答案是否定的，原因在于兩者不是一個層面的“負責”與“監(jiān)督”。由監(jiān)察委員會上下級之間的領導與被領導關系所決定，上下級監(jiān)察委員會之間的這種“負責”和“監(jiān)督”是領導層面的，是領導體制內部的“負責”和“監(jiān)督”，根本不同于監(jiān)察委員會對同級人大及其常委會的“負責”及同級人大及其常委會對監(jiān)察委員會的“監(jiān)督”，兩者不屬于同一個層面，并不沖突。二是監(jiān)察委員會對人大及其常委會機關公務員進行監(jiān)察，與人大及其常委會監(jiān)督監(jiān)察委員會是否相矛盾？因為這容易給人們一種錯覺，使人們誤認為監(jiān)察委員會也可以對人大及其常委會進行監(jiān)察，認為其與人大及其常委會監(jiān)督監(jiān)察委員會相矛盾，也與我國民主集中制原則嚴重不符。對此，我們需要明確的是，監(jiān)察委員會只是“對人監(jiān)察”，即只能對人大及其常委會機關的公務員進行監(jiān)察，而不能對人大及其常委會進行監(jiān)察。

第二，監(jiān)察委員會與行政機關的憲法關系。監(jiān)察委員會作為國家的監(jiān)察機關，不再是國家行政機關下屬的原行政監(jiān)察機關，與國家行政機關之間的關系發(fā)生了顛覆性的轉變，與國家行政機關處于平行的地位。此外，監(jiān)察委員會與行政機關的憲法關系還體現(xiàn)在兩個方面，一是行政機關不得干涉監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權。二是監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，與行政執(zhí)法部門互相配合、互相制約。從法理上講，我國現(xiàn)行憲法第127條第二款中規(guī)定的“執(zhí)法部門”顯然不是寬泛意義上的執(zhí)法部門，而應是行政執(zhí)法部門或者主要是行政執(zhí)法部門，包括公安機關、國家安全機關、審計機關以及質檢部門、安全監(jiān)管部門等，它們在監(jiān)察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件時，如果與監(jiān)察委員會存在分工負責的關系，自然就存在互相配合的法定義務。而互相制約條款的設計則意味著監(jiān)察委員會的權力不是無限的，要受到包括執(zhí)法部門在內的其他國家機關的制約。這就是說，盡管監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，行政執(zhí)法部門有義務配合，但必須依法進行，否則，行政執(zhí)法部門便有權予以不配合，以相互制約，避免監(jiān)察權力的濫用以及冤假錯案的發(fā)生。最后，需要說明的是，上述互相制約關系并不意味著監(jiān)察委員會與行政執(zhí)法部門之間就是一般的互相制約關系，這里有一個基本前提，即只有在監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，才與行政執(zhí)法部門存在互相制約關系，且這里的互相制約，主要是一種程序設計上的制約，并不是監(jiān)察委員會與行政執(zhí)法部門之間就存在互相制約關系。

第三，監(jiān)察委員會與審判機關、檢察機關的憲法關系。根據我國現(xiàn)行憲法的有關規(guī)定，監(jiān)察委員會與審判機關、檢察機關的憲法關系表現(xiàn)在兩個層面：一是在監(jiān)察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件時，與審判機關、檢察機關存在相互配合的關系。這是由中國人大制度下不同國家機關之間的分工合作關系所決定的，是民主集中制原則的體現(xiàn)。根據憲法和監(jiān)察法的相關條款，監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，與審判機關、檢察機關存在互相配合的關系，以履行不同國家機關的不同職能，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力。另外，這種互相配合關系還表現(xiàn)在多方面，如檢察機關、審判機關向監(jiān)察機關移交有關人員職務違法或犯罪問題線索等。二是在監(jiān)察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件時，與檢察機關、審判機關存在互相制約的關系。為了避免監(jiān)察委員會濫用權力，制造冤假錯案，成為新的腐敗源，我國現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，要與檢察機關、審判機關互相制約。應該說，這是非常必要的，也是相當難得的，因為我國憲法一般強調不同國家機關之間的分工合作，較少強調不同國家機關之間的互相制約，過去我國憲法只是規(guī)定公安機關、檢察機關、審判機關在刑事訴訟中存在互相制約的關系，其目的就是為了避免“公、檢、法”濫用權力。而此處我國憲法和監(jiān)察法中新增加了上述“互相制約”條款，顯然也是為了避免監(jiān)察委員會濫用權力，通過檢察機關和審判機關加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約，對其所辦理的職務違法和職務犯罪案件進行“把關”。最后，同樣需要說明的是，上述互相制約關系并不意味著監(jiān)察委員會與審判機關、檢察機關之間就是一般的互相制約關系，這里有一個基本前提，即只有在監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，才與審判機關、檢察機關存在互相制約關系，且這里的互相制約，主要是一種程序設計上的制約，并不是監(jiān)察委員會與審判機關、檢察機關之間就存在互相制約關系。另外，監(jiān)察委員會對審判機關公務員、檢察機關公務員依法進行監(jiān)察，也不意味著監(jiān)察委員會可以監(jiān)督制約審判機關、檢察機關。因為監(jiān)察委員會只是“對人監(jiān)察”，而不是“對機關監(jiān)察”。且根據我國《憲法》相關條款，審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權，只受執(zhí)政黨領導、人大及其常委會監(jiān)督，不受監(jiān)察委員會等其他國家機關的監(jiān)督制約。

四、監(jiān)察委員會的憲法約束

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵4]盡管監(jiān)察委員因反腐而生，但如其權力不受監(jiān)督和制約，也必然導致濫用和腐敗，成為新的腐敗產生源，特別是面對監(jiān)察委員會超脫的地位、廣泛的職權，人們不禁會問“誰來監(jiān)督與制約監(jiān)察委員會？”這應該是伴隨國家監(jiān)察體制改革始終的共性問題。實際上，自國家監(jiān)察體制改革開始“試點”時，理論界與實務界便意識到監(jiān)察委員會不是法外機關，監(jiān)察權不是法外之權，必須要對其進行相應的監(jiān)督制約，以避免國家監(jiān)察體制改革的目的不能如期實現(xiàn)。正如有學者指出：“缺乏有效監(jiān)督制約的權力必然導致腐敗，監(jiān)察權也不例外?！雹酁榇耍覀冊谝缿椩O立監(jiān)察委員會并對其賦權的同時，也設計了監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約機制，主要包括以下方面：

第一，監(jiān)察委員會要接受同級黨委的領導。我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定了堅持黨的領導原則，包括監(jiān)察委員會在內的所有國家機關都必須要堅持黨的領導，這也是監(jiān)察委員會依法行使監(jiān)察權的根本保證所在。對于各級監(jiān)察委員會來說，其必須要接受同級黨委的直接領導，也就意味著要接受同級黨委的直接監(jiān)督制約，特別是監(jiān)察委員會與同級黨委的紀委部門合署辦公，“兩塊牌子、一套人馬”，由同級黨委紀委書記兼任監(jiān)察委員會主任(中央層面除外，由中紀委副書記兼任國家監(jiān)察委主任)，其更是要向同級黨委全面負責，接受同級黨委的有效監(jiān)督，這是對監(jiān)察委員會第一位的監(jiān)督，也是最有效的監(jiān)督，因為“黨的領導本身就包含教育、管理和監(jiān)督”[5]。但是，由于監(jiān)察委員會與同級黨委紀委部門合署辦公，因而，同級黨委對監(jiān)察委員會的監(jiān)督屬于同體監(jiān)督，難免具有同體監(jiān)督的弊端，會在一定程度上影響監(jiān)督效果，必須要借助于其他監(jiān)督力量，發(fā)揮不同監(jiān)督力量的應有作用，形成合力，保證監(jiān)督效果。

第二，監(jiān)察委員會要接受同級人大及其常委會監(jiān)督。由于人大監(jiān)督是權力機關的監(jiān)督，具有地位高、權威性強的特點，在對監(jiān)察委員會的監(jiān)督體系中具有極其重要的地位[6]，因而，同級人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督是非常有力的，主要包括以下方面：一是同級人大及其常委會可以通過依法行使任免權，對監(jiān)察委員會進行有效監(jiān)督。根據我國現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，同級人大依法選舉、罷免監(jiān)察委員會主任，同級人大常委會依法選舉、罷免監(jiān)察委員會副主任、委員，因而，當監(jiān)察委員會主任、副主任、委員濫用職權或有其他違法亂紀行為時，同級人大及其常委會可以依法行使任免權，將監(jiān)察委員會主任、副主任、委員予以罷免，以實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。二是監(jiān)察委員會對同級人大及其常委會負責，接受其監(jiān)督。這里的問題是，監(jiān)察委員會要不要向人大報告工作？對此，我國現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法并沒有明確規(guī)定。在這種情況下，“這里可能有兩種思路，一種是基于監(jiān)察委員會的獨立性，采取只負責，不報告工作，以減少權力機關或者人大代表對監(jiān)察機關監(jiān)督職能的約束；另一種是基于監(jiān)察委員會的民主正當性與受人大監(jiān)督的必要性，主張監(jiān)察委員會與‘一府兩院’一樣，向人大報告工作”⑨。盡管實踐已經表明監(jiān)察委員會不向同級人大報告工作，其主要理由是基于監(jiān)察委員會工作保密的需要，但我們仍主張監(jiān)察委員會應向同級人大報告工作，這是對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約的重要環(huán)節(jié)，也是監(jiān)察委員會對人大負責的應有之義，且監(jiān)察委員會的工作絕不會同中央軍事委員會一樣具有高度保密性，向人大報告工作具有現(xiàn)實可行性。三是同級人大常委會可以對監(jiān)察委員會工作進行經常性監(jiān)督。盡管我們尚未對監(jiān)督法進行修改，但學界普遍認為，基于我國現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法的相關規(guī)定，同級人大常委會除了聽取監(jiān)察委員會專項工作報告外，還可以運用監(jiān)督法規(guī)定的其他監(jiān)督形式，如執(zhí)法檢查、組織特定問題調查委員會等開展監(jiān)督，以保證監(jiān)察委員依法履行職責。

但是，必須指出的是，由于監(jiān)察委員會與同級黨委紀檢部門合署辦公，且“兩塊牌子、一套人馬”，高度一體，這樣當同級人大及其常委會對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督時，就會不可避免地監(jiān)督到黨的機構頭上，就會引起人大能不能監(jiān)督黨的機構爭論，也容易導致人大“不敢”監(jiān)督或“不愿”監(jiān)督監(jiān)察委員會[7]。另外，監(jiān)察委員會對人大及其常委會機關公務員進行監(jiān)察，在某種程度上也影響了人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督⑩。因而，在今后的工作中，必須要妥善處理好這些問題，否則，就會影響同級人大及其常委會對監(jiān)察委員會監(jiān)督工作的有效開展。

第三，監(jiān)察委員會要受到同級其他國家機關的制約。如前所述，監(jiān)察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件時，要與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相制約。這里的問題是，上述條款規(guī)定或制度設計能否在實踐中真正得以落實，以發(fā)揮其應有的作用。主要原因在于，不同國家機關在實踐中要能夠做到互相制約，不僅僅取決于憲法法律的相關規(guī)定，更重要的取決于不同國家機關處于一個大致平等的法律地位和政治地位，否則，如果某一國家機關法律地位或政治地位高于其他國家機關，不同國家機關之間的“互相制約”關系在實踐中就不會真正形成。而由于監(jiān)察委員會與同級黨委紀委部門合署辦公，由紀委書記兼任監(jiān)察委員會主任(中央層面除外，由中紀委副書記兼任國家監(jiān)察委員會主任)，導致監(jiān)察委員會容易處于中心地位，很難與同級審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門形成互相制約的關系[8]。因而，這一點需要我們今后特別加以重視，并采取有效措施予以解決或避免。最后，需要說明的是，之所以提出這個問題，也是對過去實踐經驗的總結。根據我國現(xiàn)行憲法和刑事訴訟法規(guī)定，“公、檢、法”在辦理刑事案件過程中存在互相制約關系。但是由于在過去的實踐中，一般由政法委書記兼任公安局長，導致公安機關的政治地位明顯高于人民法院和人民檢察院，使得公安機關往往處于中心地位，在某種程度上“公、檢、法”三家辦案實際上變成了公安機關一家辦案，而公安機關在缺少有效監(jiān)督制約的情況下，冤假錯案就不可避免。我國過去一段時間，冤假錯案頻出，與此恐怕不無關系?；蛟S正是看到這一弊端，根據黨中央部署，2012年之后，一般不再由政法委書記兼任公安局長，以平衡公安機關與人民法院、人民檢察院之間的關系[9]。

第四，監(jiān)察委員會內部的監(jiān)督制約。為了實現(xiàn)內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，我們不僅建立了監(jiān)察委員會外部監(jiān)督制約機制，還建立了監(jiān)察委員會內部監(jiān)督制約機制，其主要包括兩個方面：一是上級監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。根據我國現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法的相關條款，上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的領導，本身就是一種強有力的監(jiān)督制約，上級監(jiān)察委員會可以通過聽取匯報、批準留置、指定管轄、提級管轄等方式對下級監(jiān)察委員會的工作進行有效的監(jiān)督制約。二是在監(jiān)察委員會內部設置專門監(jiān)督機構。為了加強對監(jiān)察委員會工作人員的監(jiān)督，我們在監(jiān)察委員會內部設置了專門的監(jiān)督機構，專司自我監(jiān)督職責，防止出現(xiàn)“燈下黑”。而且，在監(jiān)察委員會內部設立專門的監(jiān)督機構，還有利于彌補外部監(jiān)督的不足。由于監(jiān)察工作具有較強的保密性和技術性，外部監(jiān)督主體在對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督時，往往會存在信息不對稱或缺乏專業(yè)知識的難題，而在監(jiān)察委員會內部設立專門的監(jiān)督機構，“內行監(jiān)督內行”，便會解決上述難題，與外部監(jiān)督形成合力，增強監(jiān)督實效[10]。三是建立內部監(jiān)督制約制度。為了實現(xiàn)對監(jiān)察委員會及其工作人員監(jiān)督的制度化，我國監(jiān)察法還建立了一系列內部監(jiān)督制約制度，如對打聽案情、過問案件、說情干預的報告和登記備案制度，監(jiān)察人員的回避制度，監(jiān)察人員脫密期管理制度，監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制制度，對監(jiān)察委員會及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度等[11]，有利于從根本上防范監(jiān)察權的濫用。此外，對于特別重要的留置措施，我國監(jiān)察法第43條建立了集體決策制度，即監(jiān)察機關采取留置措施，應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定。

當然，毋庸諱言的是，監(jiān)察委員會內部的自我監(jiān)督也存在著“自己監(jiān)督自己”之嫌，監(jiān)督制約的效果也容易因“自己監(jiān)督自己”得不到保證，這也是日后我們加強對監(jiān)察委員會監(jiān)督工作需要改進的重點所在。目前，學界比較一致的觀點是，應將監(jiān)察人員的職務犯罪案件交由檢察院來偵查、監(jiān)督，主要理由在于：一是監(jiān)察委員會對監(jiān)察人員的監(jiān)督盡管有其優(yōu)勢所在，但畢竟屬于“同體監(jiān)督”，難免存在自我監(jiān)督的嫌疑和弊端，而檢察院對監(jiān)察人員的監(jiān)督則屬于“異體監(jiān)督”，有利于實現(xiàn)監(jiān)督無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，這樣可以有效解決監(jiān)察委員會自我監(jiān)督的弊端，防止出現(xiàn)“燈下黑”[12]；二是可以發(fā)揮檢察院作為法律監(jiān)督機關的應有作用，加強對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督。因為檢察院既具有對國家機關工作人員職務犯罪案件進行偵查、監(jiān)督的能力和經驗，也具有相關職權，如其依然保留一部分偵查權，可以對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件進行立案偵查，也可以對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件進行立案偵查，還可以對監(jiān)察委員會移送的、需要補充核實的案件自行補充偵查[13]。因而，如果我們修改相關法律，授權檢察院對監(jiān)察人員的職務犯罪案件進行偵查、監(jiān)督，具有現(xiàn)實可行性，也容易與我國憲法和法律的相關規(guī)定相銜接，不會造成現(xiàn)有憲法法律資源的浪費。

注 釋：

①參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期；秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期；童之偉：《憲法學研究須重溫的常識和規(guī)范——從監(jiān)察體制改革中的一種提法說起》，載《法學評論》2018年第2期。

②參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期；秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期；童之偉：《憲法學研究須重溫的常識和規(guī)范——從監(jiān)察體制改革中的一種提法說起》，載《法學評論》2018年第2期。

③參見劉松山：《另一種觀點：監(jiān)察法(草案)在憲法上總體是站得住的》《制定監(jiān)察法，建議慎重研究修憲與否的利與弊》，分別刊載于《中國法律評論》2017年11月17日和12月1日的微信公眾號。

④有論者將其法律性質定位為行政機關、司法機關或是政治機關；亦有論者認為監(jiān)察機關乃是被憲法授予國家監(jiān)察權的新的國家機構。而改革者則認為監(jiān)察機關實質上就是“反腐敗工作機構，是政治機關，不是行政機關、司法機關”。參見秦前紅：《我國監(jiān)察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，載《中外法學》2018年第3期。

⑤《法工委：監(jiān)察委不是司法機關，是行使國家監(jiān)察職能的專責機關》，https：//www.sohu.com/a/224341746_260616，訪問日期：2020年7月18日。

⑥監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，從而實現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，不是行政機關、司法機關。參見中共中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第61-63頁。

⑦孫中山先生把國家的政治權力分為“政權”(或者“民權”)和“治權”兩部分，“政權”即“權”分為四部分，即選舉權、罷免權、創(chuàng)制權、復決權，由人民所保留；“治權”即“能”分成五個部分，即立法權、行政權、司法權、監(jiān)察權和考試權，分別由立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院五個機關來行使。因而，“權能分治”實際上即“權能分開”。

⑧具體觀點和理由，請參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，載《法學評論》2017年第1期。

⑨具體觀點和理由，請參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期。

⑩盡管監(jiān)察委員會對人大及其常委會機關公務員的監(jiān)察屬于“對人監(jiān)察”，而不屬于“對機關監(jiān)察”，但人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作很多是由這些公務員承擔的，這就會在某種程度上影響人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。