檢察機(jī)制的新選擇：“捕訴合一”

楊紅文，江文廣

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

問題的提出

隨著司法改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)也在做相應(yīng)的調(diào)整，尤其是反貪反瀆職部門及人員的轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委后，檢察機(jī)關(guān)的職能也隨之發(fā)生變化，檢察機(jī)關(guān)擁有的批捕權(quán)和公訴權(quán)地位顯得更重要，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，使其能發(fā)揮最大的效能和“案多人少”以及“兩法銜接”①“兩法銜接”既是指刑事訴訟法與行政處罰法的銜接，也是指刑事訴訟法與國家監(jiān)察法的銜接。這種銜接，尤其是在職務(wù)違法、犯罪的調(diào)查和檢察機(jī)關(guān)審查批捕、起訴等程序上的銜接。適用是檢察機(jī)關(guān)當(dāng)下必須直面的現(xiàn)實(shí)問題。檢察機(jī)關(guān)必須面對的問題，是維持“捕訴分離”，還是改革實(shí)行“捕訴合一”？從試點(diǎn)來看，盡管改革還存在一定的爭議，但“捕訴合一”已全面鋪開。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對“捕訴合一”的改革所持觀點(diǎn)不同，學(xué)界更多的是反對的聲音，主要擔(dān)心實(shí)行“捕訴合一”后檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的監(jiān)督力度會下降和不利于律師的辯護(hù)等；實(shí)務(wù)界則是基于我國案多人少、司法資源有限的國情考慮，贊同“捕訴合一”的改革?！安对V合一”牽動檢察機(jī)關(guān)的深層次改革，選擇何種捕訴模式，應(yīng)根據(jù)司法改革大環(huán)境及實(shí)踐需要等層面進(jìn)行考慮以及進(jìn)行系統(tǒng)深入研究[1]。

回溯歷史，從1978年檢察機(jī)關(guān)重新建立至1996年最高人民檢察院提出捕訴分設(shè)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，“捕訴合一”模式已經(jīng)存在近20年，就是當(dāng)時(shí)歷史條件的需要而選擇的捕訴模式。目前，在最高人民檢察院的統(tǒng)一部署下，全國檢察機(jī)關(guān)全面啟動“大部制”改革方案，推行“捕訴合一”機(jī)制的運(yùn)行。筆者擬先對“捕訴合一”的概述簡要分析，再通過對“捕訴分合”改革歷史的梳理，分析選擇“捕訴合一”模式具有的優(yōu)勢，最后提出完善“捕訴合一”相關(guān)的制度構(gòu)建。

一、“捕訴合一”的內(nèi)涵

第一，“捕訴合一”的概念?！安对V合一”是將檢察機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)的偵查監(jiān)督部和行使審查起訴權(quán)的公訴部合二為一，由同一員額檢察官或辦案組負(fù)責(zé)對案件的批準(zhǔn)逮捕和審查起訴工作。與之相對的“捕訴分離”是指對一個(gè)案件的批準(zhǔn)逮捕和審查起訴工作分別由不同的檢察官或辦案組負(fù)責(zé)。在我國1979年至1999年間，大部分的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行“捕訴合一”模式。因此，有學(xué)者認(rèn)為這是一種歷史的倒退，其實(shí)不然，現(xiàn)在重新選擇是基于國情的變化、司法改革和實(shí)踐的需要而做出的新選擇。同時(shí)，在立法上，根據(jù)我國2018年修改的《刑事訴訟法》第三條有關(guān)規(guī)定，人民檢察院負(fù)責(zé)案件批準(zhǔn)逮捕和提起公訴等工作。從《人民檢察院組織法》的規(guī)定來看也沒有硬性規(guī)定批準(zhǔn)逮捕和審查起訴應(yīng)當(dāng)由兩個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，所以推進(jìn)“捕訴合一”的改革并無違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定[2]。

第二，“捕訴合一”的性質(zhì)。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，將人民檢察院性質(zhì)定位為國家的司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這樣檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)逮捕權(quán)和審查起訴權(quán)也都具有監(jiān)督性質(zhì)且都屬于司法權(quán)的一部分，與西方國家劃分有所不同。各國根據(jù)不同的國情，西方實(shí)行三權(quán)分立體制，在三權(quán)分立下公訴權(quán)屬于行政權(quán)，批捕權(quán)則屬于司法權(quán)，是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，不能由同一部門行使，所以得出公訴權(quán)歸檢察院，而批捕權(quán)則歸法院行使的結(jié)論。因此，有的學(xué)者直接套用西方國家的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為不宜實(shí)行“捕訴合一”的改革，認(rèn)為不同性質(zhì)的權(quán)利不能合并，該觀點(diǎn)是有待商榷的。前提是國家的體制不同，在西方三權(quán)分立制度下得出的結(jié)論并不適用于我國司法實(shí)踐，我國實(shí)行人民代表大會制度，《憲法》和相關(guān)法律都將批捕權(quán)和公訴權(quán)定位為司法權(quán)的一部分，所以，實(shí)行“捕訴合一”改革不違反法理也不違憲。

第三，“捕訴合一”的特點(diǎn)?！安对V合一”模式主要特點(diǎn)：一是部門合一，由原來的偵查監(jiān)督部和公訴部合并為刑事檢察部，部門的合一并不等于訴訟程序的合一，在程序上依然是兩個(gè)司法環(huán)節(jié)，所以不會出現(xiàn)有的觀點(diǎn)認(rèn)為“捕訴合一”后犯罪嫌疑人或辯護(hù)人只有一次辯護(hù)機(jī)會，不利于嫌疑人權(quán)益的保護(hù)的情形；二是權(quán)利主體合一，這是“捕訴合一”的最本質(zhì)特點(diǎn)，“捕訴合一”就是由同一員額檢察官或辦案組負(fù)責(zé)對案件的批準(zhǔn)逮捕和審查起訴工作，在案件不同的階段行使不同的權(quán)利；三是責(zé)任合一，由于“捕訴合一”是由同一權(quán)利主體行使兩種權(quán)利，所以要承擔(dān)因行使兩種權(quán)利可能出現(xiàn)的責(zé)任[3]32。實(shí)行“捕訴合一”后，能有效應(yīng)對當(dāng)出現(xiàn)錯(cuò)案時(shí)，兩個(gè)部門的辦案人員相互推諉責(zé)任的情形，這就要求承辦案件的員額檢察官或辦案組從對案件的批捕工作起就要認(rèn)真負(fù)責(zé)，在追求效率的同時(shí)要保障案件的質(zhì)量，經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。

二、我國“捕訴分合”的歷史

任何改革的進(jìn)行都有其特定的歷史背景，“捕訴合一”在我國檢察歷史上曾存在過一段時(shí)期，對我國檢察制度歷史的分析，總結(jié)逮捕權(quán)和公訴權(quán)之間的關(guān)系，有助于對現(xiàn)在重新選擇“捕訴合一”有科學(xué)借鑒，更好地服務(wù)于司法改革，適應(yīng)社會實(shí)踐的需要。根據(jù)捕訴關(guān)系的不同將檢察制度改革歷史劃分為四個(gè)部分。

第一，中華人民共和國成立到“文化大革命”前，該時(shí)期屬于我國檢察制度建立初期。根據(jù)1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》和1950年《最高人民檢察署工作計(jì)劃綱要》基本上確立了檢察署的職能與機(jī)構(gòu)，但是由于當(dāng)時(shí)特定的歷史時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)的工作主要負(fù)責(zé)鎮(zhèn)壓反革命、鞏固人民民主政權(quán)的斗爭[4]。1954年通過的《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)新的職權(quán)，設(shè)置偵查監(jiān)督廳和審判監(jiān)督廳分別行使職權(quán)，這是最早出現(xiàn)的捕訴分離的模式。此后到“文化大革命”前夕我國的檢察制度逐漸有了雛形。在“文化大革命”期間剛剛建立起來的檢察制度遭受毀滅性的打擊，檢察機(jī)關(guān)一度被撤銷，捕訴關(guān)系也沒有得到進(jìn)一步的探索。

第二，改革開放到20世紀(jì)末期，屬于檢察制度的重建時(shí)期，該時(shí)期在大部分檢察院實(shí)行“捕訴合一”模式。在立法上，以中共十一屆三中全會為起點(diǎn)，我國提出建設(shè)社會主義法治國家，1978年《憲法》和1979年《人民檢察組織法》以條文形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。1979年《刑事訴訟法》在制訂時(shí)沒有明確規(guī)定捕訴模式，各級人民檢察院大部分效仿最高人民檢察院設(shè)置刑事檢察廳負(fù)責(zé)案件的批準(zhǔn)逮捕和審查起訴工作。在實(shí)際的人員配置上，由于“文革”對檢察制度毀滅性的打擊，重建時(shí)期沒有足夠?qū)I(yè)檢察人員，并且處于社會的轉(zhuǎn)型期，犯罪率比較高，為了提高辦案效率，節(jié)約司法成本，該時(shí)期實(shí)行“捕訴合一”是立足于時(shí)代需要作出的選擇，從現(xiàn)在來看是明智的、正確的選擇。

第三，20世紀(jì)末期到中共十八屆三中全會時(shí)期，我國檢察制度捕訴模式以“捕訴分離”為主。以1999年印發(fā)的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》為標(biāo)志，在最高人民檢察院將刑事檢察廳分設(shè)為審查批捕廳和審查起訴廳[5]，逐漸各級人民檢察院分別設(shè)置偵查監(jiān)督部和公訴部。該時(shí)期我國基本上解決了人民的溫飽問題，強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，加強(qiáng)偵查監(jiān)督力度，所以檢察院內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)實(shí)行“捕訴分離”模式也是時(shí)代發(fā)展和社會實(shí)踐的需要。

第四，從2013年中共十八屆三中全會通過的全面深化改革決定，提出深化司法體制改革至今，屬于重新探索“捕訴合一”模式時(shí)期，并于2018年在全國范圍內(nèi)鋪開實(shí)行“捕訴合一”改革，將檢察機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)的偵查監(jiān)督部和行使審查起訴權(quán)的公訴部合二為一，由同一員額檢察官或辦案組負(fù)責(zé)對案件的批準(zhǔn)逮捕和審查起訴工作。從社會發(fā)展來看，我國進(jìn)入了改革的深水區(qū)，隨著國家監(jiān)察體制的建立，檢察院反貪反瀆職部門人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能更顯重要。同時(shí)，隨著檢察官員額制和責(zé)任終身制改革，員額檢察官辦案壓力急劇增加，為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、司法改革和司法實(shí)踐需要，重新探索在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行“捕訴合一”模式具有重要價(jià)值。從“捕訴合一”試點(diǎn)反饋的信息分析，案件的審前羈押率有所下降、對案件的監(jiān)督力度加強(qiáng)和辦理案件的效率有效提高等。在新時(shí)代推進(jìn)“捕訴合一”改革是全面司法改革的一部分，2018年7月25日，張軍檢察長在深圳正式提出，要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機(jī)構(gòu)，以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”[6]。全面推行“捕訴合一”改革已成必然。

從中華人民共和國成立至今，檢察機(jī)關(guān)捕訴模式經(jīng)歷了四個(gè)階段，經(jīng)分析可知，“捕訴合一”或“捕訴分離”模式都是基于時(shí)代發(fā)展和社會實(shí)踐需要而變更存在的，兩者之間沒有好與不好之分。俗話說得好：“合適的就是最好的?！痹诋?dāng)今新時(shí)代里，“捕訴合一”也許比“捕訴分離”更適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，重新選擇“捕訴合一”模式值得我們期待。

三、“捕訴合一”的優(yōu)勢

隨著國家司法改革向多方面推進(jìn)，例如監(jiān)察委的建立、法院以審判為中心的司法改革等，檢察機(jī)關(guān)也在推進(jìn)“捕訴合一”的改革，在新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)捕訴合一改革具有一定的優(yōu)勢。

第一，“捕訴合一”能有效提高案件辦理效率，節(jié)約司法資源。在“捕訴合一”模式下，由一名員額檢察官或辦案組負(fù)責(zé)同一案件的批捕和公訴工作，縮短了捕訴分離模式下由不同檢察官或辦案組對案件批捕和審查起訴所需的查閱卷宗、訊問嫌疑人和制作文書的時(shí)間，避免反復(fù)閱卷[3]36，并且對案件的進(jìn)程也比較了解，有利于從案件的批捕到審查起訴程序的順利銜接和展開，有效提高案件辦理效率，節(jié)約司法資源。

第二，“捕訴合一”能加強(qiáng)對偵查活動的監(jiān)督力度，并引導(dǎo)偵查活動的有效進(jìn)行。有的學(xué)者觀點(diǎn)認(rèn)為“捕訴合一”后會弱化檢察機(jī)關(guān)對案件偵查工作的監(jiān)督力度，其實(shí)不然，反而更是加強(qiáng)了偵查工作的監(jiān)督力度?！安对V合一”并不是把批準(zhǔn)逮捕和審查起訴兩個(gè)程序合并為一個(gè)程序，只是由一名員額檢察官或辦案組行使兩種權(quán)力，因而對案件的監(jiān)督力度并不會減弱，也不會導(dǎo)致審查起訴時(shí)對證據(jù)審查的“層控”①“層控”是指刑事案件從立案偵查到作出判決所經(jīng)歷的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過設(shè)置程序性審查，實(shí)現(xiàn)后一環(huán)節(jié)對前一階段的層層監(jiān)控、限制，從而避免案件中出現(xiàn)錯(cuò)辦、錯(cuò)判的現(xiàn)象，提高辦案質(zhì)量。功能受損，非法證據(jù)的審查依然可以有效落實(shí)。同時(shí)，在捕訴分離的模式下，批準(zhǔn)逮捕后到案件移送審查起訴期間會出現(xiàn)一段監(jiān)督工作無法有效持續(xù)的狀態(tài)，沒有明確規(guī)定該時(shí)段內(nèi)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督力度的減弱。在“捕訴合一”模式下，案件的批捕和審查起訴都是由同一名員額檢察官或辦案組負(fù)責(zé)，不會出現(xiàn)職責(zé)模糊情況，保證對案件偵查監(jiān)督工作處于連續(xù)不間斷狀態(tài)，加強(qiáng)了案件的監(jiān)督力度。并且，還有效引導(dǎo)偵查工作的進(jìn)行，在案件的偵查工作中，同一檢察官可以連續(xù)給予偵查人員引導(dǎo)建議，以符合起訴標(biāo)準(zhǔn)搜集證據(jù)，杜絕非法證據(jù)的搜集，達(dá)到引導(dǎo)偵查工作順利進(jìn)行的目的[7]。

第三，“捕訴合一”能有效地落實(shí)責(zé)任承擔(dān)。在“捕訴合一”模式下，同一檢察官負(fù)責(zé)案件的批捕和審查起訴工作，無論案件是批捕階段出錯(cuò)還是提起公訴階段有不法情形，都能有效地追究負(fù)責(zé)人員的責(zé)任，不會出現(xiàn)捕訴分離模式下有可能出現(xiàn)偵查監(jiān)督部與公訴部相互推諉責(zé)任的情況，這也符合司法改革落實(shí)辦案人員責(zé)任負(fù)責(zé)制的體現(xiàn)。

推行“捕訴合一”改革是我國整個(gè)司法改革大環(huán)境下的一環(huán)，“捕訴合一”能有效提高案件辦理效率、節(jié)約司法資源、加強(qiáng)偵查工作的監(jiān)督并積極引導(dǎo)偵查工作的開展和落實(shí)責(zé)任制。在我國進(jìn)入新時(shí)代，“捕訴合一”比“捕訴分離”更具有優(yōu)勢，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、社會實(shí)踐和司法改革的需要，值得我們用積極的態(tài)度探索并完善相關(guān)機(jī)制。

四、“捕訴合一”的相關(guān)制度構(gòu)建

伴隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部反貪反瀆職部門的撤銷及人員的轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他部門也做了相應(yīng)的調(diào)整以順應(yīng)改革和實(shí)踐的需要。經(jīng)過研究及試點(diǎn)工作檢察機(jī)關(guān)決定實(shí)行“捕訴合一”的改革，將檢察機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)的偵查監(jiān)督部和行使審查起訴權(quán)的公訴部合二為一，由同一員額檢察官或辦案組負(fù)責(zé)對案件的批準(zhǔn)逮捕和審查起訴工作。依據(jù)《人民檢察院組織法》等相關(guān)的法規(guī)，從本質(zhì)上看，檢察權(quán)也屬于法律監(jiān)督權(quán)，檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也要承擔(dān)好法律監(jiān)督的權(quán)屬和職能，做到依法設(shè)置①例如，2012年刑事訴訟法修改后，監(jiān)所部門轉(zhuǎn)變成刑事執(zhí)行檢察部門，增加了很多監(jiān)督職能。。要真正發(fā)揮“捕訴合一”的優(yōu)勢還需要有相關(guān)制度的構(gòu)建，共同推進(jìn)司法改革的前進(jìn)。

首先，落實(shí)司法責(zé)任制改革。檢察機(jī)關(guān)作為集批捕、起訴和監(jiān)督于一身的辦案機(jī)構(gòu)，相比于對外樹立權(quán)威，更重要的是其自身內(nèi)部機(jī)構(gòu)和權(quán)力的調(diào)配和制約，要落實(shí)辦案責(zé)任制。在檢察機(jī)關(guān)實(shí)行員額檢察官辦案終身負(fù)責(zé)制，即辦錯(cuò)案也要倒查問責(zé)[8]，在《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》的相關(guān)規(guī)定中，明確實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制，員額檢察官行使決定權(quán)，根據(jù)權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)關(guān)系，員額檢察官承擔(dān)整個(gè)案件的責(zé)任，無論是在批準(zhǔn)逮捕階段還是提起公訴階段，只要其中的一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)案都要問責(zé)，此時(shí)不存在責(zé)任的推諉情況。要求辦案檢察官認(rèn)真辦理每一個(gè)案件，做好案件的羈押必要性審查，避免羈押的不當(dāng)使用。同時(shí)，做好案件質(zhì)量工作的考核，落實(shí)責(zé)任制。

其次，完善人民監(jiān)督員制度改革。檢察官在行使批捕權(quán)和公訴權(quán)時(shí)盡管會受來自監(jiān)察委和其他力量的監(jiān)督，但如監(jiān)察委需要負(fù)責(zé)監(jiān)察范圍之大，力度和人力上難免會有所不足，人民監(jiān)督員對監(jiān)督檢察官來說是一種合適可行的監(jiān)督途徑，同時(shí)人民監(jiān)督員制度也是司法改革的一部分[9]。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年2月27日審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，結(jié)合“捕訴合一”改革，完善人民監(jiān)督員制度改革，加強(qiáng)人民監(jiān)督員對檢察官行使權(quán)力的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，防止濫用批捕權(quán)或公訴權(quán)的問題出現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)捕訴合一的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)司法改革的最終目的，讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義。

五、結(jié)語

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。“捕訴合一”改革是根據(jù)我國具體國情，新時(shí)代的發(fā)展、社會實(shí)踐和司法的需要而做出的新選擇，我們應(yīng)以積極的態(tài)度去看待它。我國實(shí)行人民代表大會制度，沒有西方國家三權(quán)分立下實(shí)施的“檢警一體化”或“法院行使批捕權(quán)”的前提條件，對于西方國家的經(jīng)驗(yàn)只能是借鑒而不能盲目套用，適合我國國情的就是最好的。重新選擇“捕訴合一”模式，并不是歷史的倒退，而是時(shí)代的需要，我們應(yīng)以發(fā)展的眼光看待問題。基于進(jìn)入新時(shí)代“捕訴合一”相比“捕訴分離”更具有優(yōu)勢，擇優(yōu)而選。全面推進(jìn)司法改革，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“捕訴合一”模式，既然已經(jīng)做出了全國實(shí)行的決定，我們應(yīng)以寬容的心態(tài)對待改革的推進(jìn)，“捕訴合一”值得期待。