“全面二孩”生育政策熱點(diǎn)問(wèn)題研究綜述

王宏亮

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

“全面二孩”政策實(shí)施以來(lái)，如何保障政策的全面落實(shí)和順利實(shí)施成為生育政策面臨的核心問(wèn)題。生育政策不僅要考慮人們的生育意愿和行為是否與國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時(shí)也要考慮如何保障相應(yīng)的政策得到妥善的實(shí)施。在實(shí)施“獨(dú)生子女”政策期間，政策執(zhí)行者開(kāi)始只關(guān)注生育水平的控制卻忽略了政策執(zhí)行的方式和方法，在很多地區(qū)出現(xiàn)了大量的社會(huì)沖突，剖宮產(chǎn)率提高、對(duì)胎兒進(jìn)行性別鑒定、流動(dòng)生育等各種現(xiàn)象，反映了政策執(zhí)行工具不力帶來(lái)的問(wèn)題。隨后，一方面征收高額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；另一方面失獨(dú)家庭卻得不到相應(yīng)的救助，進(jìn)一步反映出生育政策的問(wèn)題和缺失。盡管在黨和政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題的重視下，失獨(dú)家庭救助逐漸得到解決，但背后反映的問(wèn)題仍然值得反思?！蔼?dú)生子女”政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)更好地實(shí)施“全面二孩”政策有重大的借鑒意義。

基于對(duì)“獨(dú)生子女”政策執(zhí)行期間各種政策經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，有必要從多個(gè)方面來(lái)分析“全面二孩”政策主要面對(duì)的問(wèn)題及其解決方法?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施以來(lái)，學(xué)界以反思“獨(dú)生子女”政策為基礎(chǔ)的視角立刻從多個(gè)方面展開(kāi)了研究和討論，以生育水平下降不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“全面二孩”政策鼓勵(lì)生育的功能；以更好實(shí)現(xiàn)生育權(quán)為導(dǎo)向的觀點(diǎn)一方面認(rèn)可了“獨(dú)生子女”政策的貢獻(xiàn)；另一方面支持生育政策應(yīng)該隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整?？傮w上來(lái)看，當(dāng)前生育政策的研究焦點(diǎn)主要集中在生育決策、“全面二孩”政策實(shí)施問(wèn)題、“全面二孩”政策對(duì)人口狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育的影響等方面。本文試圖通過(guò)總結(jié)分析相關(guān)研究，呈現(xiàn)學(xué)者們的研究重點(diǎn)并進(jìn)而討論生育政策調(diào)整的根本意義以及未來(lái)的研究方向。

一、“全面二孩”政策對(duì)生育決策的影響

隨著生育政策的調(diào)整，生育決策會(huì)隨之發(fā)生怎樣的變化率先進(jìn)入研究視野。生育決策首先涉及到人們的生育意愿。在“全面二孩”政策實(shí)施前后，風(fēng)笑天[1]就認(rèn)為實(shí)際的生育意愿可能并不會(huì)很高?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施后，韓雷、田龍鵬[2]通過(guò)對(duì)湘潭地區(qū)的調(diào)查也認(rèn)為生育意愿較低，僅有48.8%。任忠敏[3]等在最近的研究同樣顯示，受訪者中有生育意愿的比例僅有約47%。鐘曉華[4]的研究也顯示新生育政策的影響是有限的。影響生育意愿的因素是多樣的，風(fēng)笑天[5]認(rèn)為，影響二孩生育意愿的最主要因素，是育齡人群對(duì)孩子數(shù)目的滿意程度，其他因素實(shí)際影響都不明顯。

生育意愿只是生育決策的一個(gè)內(nèi)容，從生育意愿到生育行為以及生育之后的母嬰照料都是生育決策的一部分。但目前的大部分研究集中在生育意愿方面。從實(shí)際的生育決策過(guò)程來(lái)看，生育意愿經(jīng)常與生育行為是分離的。上述研究者通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷收集被調(diào)查者的生育意愿，大部分情況下只代表他們填寫問(wèn)卷時(shí)的想法，而實(shí)際的生育行為經(jīng)常受到很多不可預(yù)期因素的影響。那些填寫“不打算生育二孩”的可能會(huì)是實(shí)際上生育的，而那些填寫“計(jì)劃生育二孩”的可能沒(méi)有實(shí)際的生育行為。在現(xiàn)實(shí)生活中也會(huì)經(jīng)常碰到“無(wú)生育二孩意愿”者因意外懷孕而生育的現(xiàn)象。因此，以生育意愿調(diào)查的方式研究生育決策實(shí)際上存在很大的問(wèn)題，并不能客觀、真實(shí)地反映現(xiàn)實(shí)的生育行為。

生育政策研究需要從多個(gè)角度和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃著手，而不僅僅是某一個(gè)方面的短期表現(xiàn)，研究涉及的基本對(duì)象是父母親和嬰兒，生育政策的調(diào)整既要考慮生育水平，同時(shí)也要考慮生育主體的具體情況。生育政策要充分考慮孕期、產(chǎn)期、哺乳期母親和父親面對(duì)的問(wèn)題，也要考慮期間未出生的胎兒、出生后的嬰兒的養(yǎng)育問(wèn)題。從這個(gè)角度看，生育政策至少應(yīng)考慮懷孕期間和生育后2年左右的實(shí)際情況。而從人口對(duì)國(guó)家、社會(huì)、家庭的重大意義來(lái)看，從更實(shí)際的具體情況看，生育政策應(yīng)考慮嬰兒3歲以前父母、孩子的各類具體情況，還應(yīng)考慮與退休、養(yǎng)老、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)政策的銜接和呼應(yīng)。規(guī)定一對(duì)夫妻能夠生育幾個(gè)孩子只是生育政策的一點(diǎn)而不是其全部。夫妻決定是否生育以及生育多少也只是個(gè)人選擇。從這個(gè)意義上看，研究者更需要關(guān)注生育政策為人們的生育決策提供了怎樣的支持以及支持程度如何。

對(duì)生育后的各類需求進(jìn)行研究有利于充分認(rèn)識(shí)應(yīng)該如何完善生育政策，讓生育政策更好地服務(wù)于育齡人群。只是這方面的研究相對(duì)缺乏，但僅有的一些研究也關(guān)注到了生育之后的核心問(wèn)題，即對(duì)母親的影響和嬰兒的照料問(wèn)題。張海峰[6]的研究敏銳地關(guān)注了兒童照料的不足，討論了如何借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)完善現(xiàn)有的兒童照料體系。羅燁[7]等則關(guān)注到了母乳喂養(yǎng)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)二孩母乳喂養(yǎng)現(xiàn)狀堪憂，應(yīng)完善政策應(yīng)對(duì)此問(wèn)題。如果認(rèn)可生育政策的調(diào)整主要是希望育齡人群可以有更多選擇權(quán)，那么，生育意愿實(shí)際上就不是一個(gè)重要問(wèn)題，反而以上兩項(xiàng)研究關(guān)注的問(wèn)題才是“全面二孩”政策實(shí)施后真正應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。因?yàn)槭欠裆?、生育幾個(gè)是個(gè)體的權(quán)利，而生育之后得到相應(yīng)的保障則是社會(huì)的重要責(zé)任！

二、“全面二孩”政策對(duì)人口狀況的影響

從宏觀上看，“全面二孩”政策的實(shí)施有兩個(gè)重要原因：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)。生育政策在宏觀上最直接的作用就是在人口狀況方面的影響。其中，老齡化問(wèn)題是人口結(jié)構(gòu)中最核心的問(wèn)題，否定“獨(dú)生子女”政策的學(xué)者認(rèn)為，老齡化問(wèn)題就是此前生育政策的結(jié)果。典型例子是陳友華[8]認(rèn)為“獨(dú)生子女”政策本身是錯(cuò)誤的，“全面二孩”政策姍姍來(lái)遲，無(wú)助于改變已經(jīng)形成的人口趨勢(shì)。人口趨勢(shì)受多種因素的影響，生育政策僅僅是其中一項(xiàng)，原新[9]對(duì)此表達(dá)了相對(duì)客觀的觀點(diǎn)，認(rèn)為生育政策從緊縮到放松，是在對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的具體評(píng)判上實(shí)施的，其積極意義是顯而易見(jiàn)的。張麗萍和王廣州[10]在最近的一項(xiàng)研究中還是再一次表達(dá)了對(duì)人口狀況的擔(dān)憂，他們認(rèn)為新的生育政策不能緩解中國(guó)人口快速衰減的進(jìn)程。

人口狀況是人口變動(dòng)的客觀結(jié)果，人類的生育行為影響人口狀況，但并不能決定其結(jié)果，僅僅從人類的生育狀況來(lái)推斷人口狀況并不全面。老齡化是一個(gè)客觀的人口變化過(guò)程，即便沒(méi)有計(jì)劃生育，這個(gè)問(wèn)題同樣會(huì)有，至于是否現(xiàn)在出現(xiàn)，實(shí)際上很難確定。對(duì)老齡化問(wèn)題，人們經(jīng)常會(huì)擔(dān)憂未富先老。很多人覺(jué)得假如沒(méi)有計(jì)劃生育，老齡化就會(huì)在富裕以后才出現(xiàn)，這個(gè)想法實(shí)際只是個(gè)假設(shè)，難道不會(huì)出現(xiàn)提前的情況嗎？對(duì)未富先老的問(wèn)題，大家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)經(jīng)常集中在老齡化的問(wèn)題上，但中國(guó)真的是未富嗎？富裕程度實(shí)際上是一個(gè)相對(duì)概念，沒(méi)法確定一個(gè)明確的指標(biāo)說(shuō)什么標(biāo)準(zhǔn)下就是富裕。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)也只是符合他們的國(guó)情，于中國(guó)而言不一定有效。再就是老齡化本身也是一個(gè)相對(duì)的概念，對(duì)預(yù)期壽命60歲來(lái)說(shuō)，50歲左右就是老年；對(duì)預(yù)期壽命75歲來(lái)說(shuō)，60多歲可能是老年；但如果對(duì)預(yù)期壽命120歲來(lái)說(shuō)，那有可能是多少歲是老年呢？

因此，關(guān)注生育政策對(duì)人口狀況的影響更多應(yīng)該是討論如何使公共服務(wù)、公共政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與人口狀況相協(xié)調(diào)。用人口狀況的結(jié)果來(lái)評(píng)判歷史并不是一種理性的分析視角。

三、“全面二孩”政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響

生育政策的調(diào)整主要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有關(guān)，二者之間相互影響?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施以來(lái)，相關(guān)研究首先就關(guān)注到了就業(yè)人口問(wèn)題。顧和軍、李青[11]認(rèn)為，生育政策調(diào)整不能改變未來(lái)勞動(dòng)適齡人口總量下降的趨勢(shì)，但可以緩解其下降的程度。梁海艷[12]認(rèn)為，2026年以后勞動(dòng)力人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)增加，無(wú)力改變老齡化趨勢(shì)。勞動(dòng)力不足和人口紅利消失似乎成為學(xué)者們普遍擔(dān)心的問(wèn)題。然而，勞動(dòng)適齡人口不是一個(gè)絕對(duì)的概念。在目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下，我國(guó)是目前世界上退休年齡較早的國(guó)家之一，延遲退休也已經(jīng)成為未來(lái)社會(huì)保障政策調(diào)整的一部分。因此，不能因?yàn)?5歲或40歲以下人口減少就認(rèn)為勞動(dòng)人口減少。實(shí)際上，隨著人們職業(yè)期待的改變，大部分崗位從業(yè)人員的實(shí)際工作年齡不是16歲或18歲，而是22歲左右，很多崗位初次就業(yè)人員的年齡是28歲甚至30歲。在此前，他們雖然是勞動(dòng)適齡人口但不是實(shí)際就業(yè)人口。而隨著預(yù)期壽命的提高，越來(lái)越多的50歲乃至60歲的人會(huì)成為勞動(dòng)力中的主力軍，這是勞動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。

當(dāng)然，預(yù)期壽命提高后，人們是否能夠從事勞動(dòng)也和健康水平有關(guān)，健康水平高，60多歲仍然能做各種工作；反之，健康水平低，40多歲就已經(jīng)無(wú)法勝任任何工作了。如果預(yù)期壽命和健康水平都提高了，那現(xiàn)在50歲、55歲的人就不是老年人了，當(dāng)然應(yīng)該是勞動(dòng)適齡人口。從這個(gè)角度看，生育政策和勞動(dòng)就業(yè)人口之間的關(guān)系可能更為復(fù)雜，簡(jiǎn)單判斷未來(lái)勞動(dòng)人口減少勢(shì)不可擋未免有失偏頗。

此外，也有相關(guān)研究關(guān)注到政策實(shí)施對(duì)女性就業(yè)的影響。張樨樨、生光旭[13]的研究關(guān)注到，政策實(shí)施可能對(duì)女性的就業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，應(yīng)通過(guò)家庭補(bǔ)助等措施鼓勵(lì)女性工作。張樨樨[14-15]與其他合作者的研究中指出了新生育政策對(duì)女性就業(yè)的影響還存在很多其他問(wèn)題，如降低就業(yè)質(zhì)量，就業(yè)滿意度下降等。王郁芳[16]認(rèn)為政策實(shí)施后，女性調(diào)整家庭和工作之間的平衡將變得更加困難。張同全、張亞軍[17]的研究指出，政策調(diào)整后，女性就業(yè)艱難，薪酬福利減少，非正規(guī)就業(yè)增加。從女性的角度研究生育政策的調(diào)整，不僅有利于全面認(rèn)識(shí)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，實(shí)際上也有利于更好地討論其他問(wèn)題，更好地完善生育政策，相比討論人口狀況和生育決策實(shí)際上更有意義。

生育政策的調(diào)整也需要社會(huì)保障政策做出回應(yīng)。隨著生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的合并，生育政策調(diào)整后，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)直接產(chǎn)生影響。張心潔[18]等認(rèn)為，生育政策調(diào)整有利于減輕醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。詹長(zhǎng)春[19]等則指出，政策調(diào)整對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)有一定負(fù)面影響，必須注意生育保險(xiǎn)基金和原有醫(yī)療保險(xiǎn)基金之間的平衡。對(duì)于與生育政策密切相關(guān)的社會(huì)保障政策還有養(yǎng)老保險(xiǎn)，研究者普遍認(rèn)為，政策調(diào)整能夠緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)支出的壓力。肖彩波[20]等認(rèn)為“全面二孩”政策有可能提高未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的水平。曾益[21]等認(rèn)為政策調(diào)整會(huì)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，不論生育意愿是多少，繳費(fèi)率都可能降低到25%左右。生育政策帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響是非常廣泛的，對(duì)社會(huì)保障政策的影響實(shí)際上也只是很小的一個(gè)方面。生育政策作為基本國(guó)策，實(shí)際上需要社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多方面的社會(huì)政策予以配合。

四、“全面二孩”政策對(duì)教育的影響

生育政策調(diào)整后，教育成為家長(zhǎng)們普遍關(guān)注的問(wèn)題。在一個(gè)孩子的教育都是大問(wèn)題的情況下，第二個(gè)孩子該如何教育，教育資源是否充足等問(wèn)題立刻成為社會(huì)熱點(diǎn)，家長(zhǎng)們?yōu)榇藨n心忡忡。從目前的研究來(lái)看，生育政策調(diào)整后對(duì)學(xué)前教育和義務(wù)教育的影響是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。相關(guān)研究一致認(rèn)為，政策調(diào)整會(huì)使學(xué)前教育在短期內(nèi)面臨較大壓力，這一壓力可能持續(xù)到2020年左右。楊順光[22]等認(rèn)為，2019年開(kāi)始學(xué)前教育將出現(xiàn)需求高漲的情況，此情況會(huì)持續(xù)到2021年，隨后學(xué)前教育需求規(guī)模會(huì)逐漸縮小。史文秀[23]的研究做出了類似的結(jié)論，認(rèn)為應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的投入，以滿足馬上面臨的需求高峰。

此外，從相對(duì)長(zhǎng)期來(lái)看，義務(wù)教育也將受到影響。李玲、楊順光[24]的研究認(rèn)為，2022年前后義務(wù)教育會(huì)迎來(lái)需求高峰，此情況會(huì)一直延續(xù)到2030年前后，不構(gòu)成對(duì)義務(wù)教育的總體壓力，現(xiàn)有義務(wù)教育規(guī)?；灸軌驖M足需求，但可能出現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育壓力不平衡的問(wèn)題，建議在撤并農(nóng)村學(xué)校時(shí)要三思而行。

生育政策調(diào)整對(duì)教育的影響和許多因素有關(guān)，教育理念、勞動(dòng)就業(yè)狀況、人們的收入水平都可能對(duì)教育需求產(chǎn)生影響，未來(lái)教育需求的結(jié)構(gòu)性矛盾可能更為突出。隨著教育理念的多樣化，真正面對(duì)的問(wèn)題可能是如何向父母宣傳教育理念，因?yàn)楦改傅慕逃谕趯?shí)際上影響教育需求。

五、當(dāng)前熱點(diǎn)問(wèn)題研究的特點(diǎn)和問(wèn)題

總體來(lái)看，現(xiàn)有的研究關(guān)注了“全面二孩”政策實(shí)施后的多種影響。“全面二孩”政策的出臺(tái)與人口結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)，但大量研究似乎都認(rèn)為，政策調(diào)整意味著我國(guó)不再需要計(jì)劃生育，馬寅初先生當(dāng)初的理論是有問(wèn)題的。這種觀點(diǎn)體現(xiàn)在大量研究都在鼓勵(lì)生育，甚至否定“獨(dú)生子女”政策，認(rèn)為當(dāng)前的基本目標(biāo)是如何讓育齡人群更好地生育更多的孩子。然而，馬寅初先生的理論果真不再適用了嗎？答案恐怕是否定的。中國(guó)的人口規(guī)模仍然是人們實(shí)現(xiàn)美好生活夢(mèng)想的重要負(fù)擔(dān)，如果不能合理控制人口，黨的十九大報(bào)告提出的美好前景是會(huì)受到威脅的。美國(guó)擁有龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，然而美國(guó)人口只有3億多，他們并沒(méi)有考慮生育危機(jī)，人口紅利危機(jī)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口之間的比例恰好相反，人口規(guī)模異常大，相比之下人均經(jīng)濟(jì)水平并不高，為何反而擔(dān)心生育危機(jī)，擔(dān)心人口紅利消失帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響呢？

從這個(gè)意義上看，生育政策調(diào)整很明顯不應(yīng)站在鼓勵(lì)生育的立場(chǎng)上討論問(wèn)題。其根本的政策意義在于更好地實(shí)現(xiàn)生育自主權(quán)，讓人們可以相對(duì)自由地做出生育選擇。計(jì)劃生育政策實(shí)際上包含了生育自由權(quán)，計(jì)劃生育政策在本質(zhì)上是生育服務(wù)政策而非獨(dú)生子女政策。我國(guó)今天的政策調(diào)整就是要還生育政策的本來(lái)目標(biāo)。其背后的理念是：人們會(huì)理性地決定自己是否生育、生育幾個(gè)、何時(shí)生育，人們可以在政策框架內(nèi)按照自己的意愿進(jìn)行生育?！叭娑ⅰ闭卟粦?yīng)成為綁架人們的枷鎖，使人們面臨被迫生育的威脅。

生育政策的調(diào)整會(huì)對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響是正常的現(xiàn)象。考慮生育調(diào)整對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)各方面的影響是一種積極的視角。但如果陷入某種危機(jī)論或恐慌就未免言過(guò)其實(shí)，人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的關(guān)系除了可以人為調(diào)整外，自然的相互作用也會(huì)引導(dǎo)人們做出理性選擇。只要國(guó)家政策能夠合理做出引導(dǎo)和配合，相信“全面二孩”政策所帶來(lái)的影響也可以得到很好的回應(yīng)。