人民監(jiān)督員制度：改革背景、困境反思與完善進(jìn)路

匡旭東，于樂樂

（華東政法大學(xué)，上海 長寧 200042）

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，制度設(shè)計(jì)初衷是為了應(yīng)對“監(jiān)督者誰來監(jiān)督”的質(zhì)疑。人民監(jiān)督員制度自2003 年創(chuàng)設(shè)以來已十七年有余，期間經(jīng)歷過探索試點(diǎn)、鋪開完善以及深化改革階段，在選任條件、監(jiān)督范圍、監(jiān)督渠道、監(jiān)督程序以及保障機(jī)制等方面都進(jìn)行了優(yōu)化并形成了穩(wěn)定的制度模式。已進(jìn)行了十多年改革和探索的中國特色社會(huì)主義司法制度，在理論中得到認(rèn)可，實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)中獲得認(rèn)同，尤其近兩年，國家監(jiān)察體制改革對檢察理論與制度有所牽涉和影響，人民監(jiān)督員制度應(yīng)該在這樣的改革大環(huán)境下進(jìn)行轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，凸顯其該有的實(shí)踐價(jià)值和制度自信。本文以新近出臺(tái)的《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下稱《接受監(jiān)督規(guī)定》）為切入點(diǎn)，觀察重構(gòu)后的人民監(jiān)督員制度在檢察機(jī)關(guān)辦案中的運(yùn)行現(xiàn)狀，反思制度運(yùn)行的困境，在厘清制度價(jià)值內(nèi)涵并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上尋求進(jìn)一步的完善路徑。

一、重構(gòu)：改革背景下人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)實(shí)選擇

（一）人民監(jiān)督員制度的重構(gòu)背景

隨著國家監(jiān)察體制改革、“捕訴合一”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、檢察官責(zé)任制深化和檢察“四大職能”全面平衡發(fā)展等改革的推進(jìn)，人民監(jiān)督員制度依存的環(huán)境發(fā)生了較大變化，制度運(yùn)行受到了沖擊和挑戰(zhàn)，制度發(fā)展也有了新的任務(wù)和要求。

1.國家監(jiān)察體制改革抽離制度的運(yùn)行基礎(chǔ)

國家監(jiān)察體制改革作為重大的政治改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，對現(xiàn)有政治體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了深刻影響，檢察機(jī)關(guān)在此次改革中受到了極大影響。檢察院自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委會(huì)后，作為人民監(jiān)督員監(jiān)督的主要對象抽離，制度運(yùn)行出現(xiàn)停滯和觀望的狀態(tài)?！叭嗣癖O(jiān)督員制度何去何從”一時(shí)間成為實(shí)務(wù)部門和專家學(xué)者集中思考的問題，各地實(shí)務(wù)部門都在積極探索人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行出路，如檢察機(jī)關(guān)積極邀請人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、質(zhì)量評查、涉法信訪、申訴公開聽證等檢察工作，主動(dòng)探索將刑事和解案件、涉未成年人案件、公開審查案件以及普通刑事案件與公益訴訟案件中相關(guān)情形納入監(jiān)督范圍[1]。人民監(jiān)督員制度作為歷經(jīng)十多年改革和探索的中國特色社會(huì)主義司法制度，需要在改革大環(huán)境下進(jìn)行轉(zhuǎn)型重構(gòu)，以凸顯其應(yīng)有的實(shí)踐價(jià)值和制度自信。

2.捕訴一體化辦案模式改革為制度發(fā)展提供契機(jī)

捕訴一體化辦案模式改革是國家監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)新形勢的積極調(diào)整。然而，“捕訴合一”使原有“捕訴分離”下部門之間的制約和監(jiān)督消失，將裁判權(quán)與追訴權(quán)交由同一主體行使，難免會(huì)造成職能沖突與角色沖突，使審查逮捕追訴化傾向明顯，同時(shí)審查逮捕的獨(dú)立性受到質(zhì)疑。檢察官在與犯罪嫌疑人的對抗中，因職能集中而擁有的強(qiáng)大權(quán)力使其在訴訟中處于強(qiáng)勢一方，失衡的訴訟對抗地位容易導(dǎo)致犯罪嫌疑人的合法權(quán)益得不到充分保障。盡管檢察權(quán)的運(yùn)行在系統(tǒng)內(nèi)部和外部都有監(jiān)督機(jī)制，但實(shí)踐中的監(jiān)督效果并沒有達(dá)到該有的狀態(tài)，因而改革給檢察權(quán)運(yùn)行帶來新的廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要將人民監(jiān)督員制度作為對檢察權(quán)進(jìn)行外部監(jiān)督和落實(shí)檢察官責(zé)任制的一項(xiàng)配套制度進(jìn)行建構(gòu)，結(jié)合其之前實(shí)踐中積累沉淀的制度經(jīng)驗(yàn)，使新形勢下人民監(jiān)督檢察權(quán)的正確行使、糾正違法違紀(jì)行為具有較好的適用范圍和空間。

3.“四大檢察”格局全面推進(jìn)為制度提供新方向

國家監(jiān)察體制改革抽離制度運(yùn)行基礎(chǔ)后，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的重新確定一直在討論中進(jìn)行。2019 年的全國檢察長會(huì)議上，張軍檢察長明確提出了“做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察、做好公益訴訟檢察”的工作目標(biāo)[2]，這不僅給新形勢下的檢察工作提出了新的要求，也為未來人民監(jiān)督員制度的發(fā)展指明了方向。國家監(jiān)察體制改革影響了檢察機(jī)關(guān)工作重點(diǎn)，從傳統(tǒng)“偵訴中心”的工作思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤八拇髾z察”全面平衡發(fā)展的新理念，必然促使人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍拓展到檢察機(jī)關(guān)整個(gè)辦案活動(dòng)，人民監(jiān)督員制度也必須從過去的專項(xiàng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)督，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范將檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)全部納入監(jiān)督范圍[3]。人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍順應(yīng)時(shí)代和改革的需要作出必要的拓展，在《接受監(jiān)督規(guī)定》第二條中將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍由原來的“直接受理立案偵查案件”拓展為“人民檢察院的辦案活動(dòng)”，這為檢察機(jī)關(guān)在刑事、民事、行政、公益訴訟以及申訴等領(lǐng)域進(jìn)一步拓展制度的適用廣度留下了靈活空間。

（二）人民監(jiān)督員制度的立法重塑和價(jià)值解讀

國家監(jiān)察體制改革抽離了檢察院自偵權(quán)，以往人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的主要基礎(chǔ)喪失，一時(shí)間，對該制度存廢的討論甚囂塵上。在此背景下，該制度的立法迫切性和必要性受到中央高度關(guān)注。2018 年10月，新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十七條明確規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！彪m短短數(shù)字，但卻是對人民監(jiān)督員制度的歷史性突破，標(biāo)志著這項(xiàng)制度在國家立法層面成為中國特色社會(huì)主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。隨著最高檢辦案規(guī)定兩次征求意見的進(jìn)行，檢察院系統(tǒng)內(nèi)部也在積極推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)自覺接受監(jiān)督，積極促進(jìn)公民參與檢察工作，最大程度地實(shí)現(xiàn)檢務(wù)公開和司法公正，2019 年8 月最終通過并頒行《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》。面對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢，這項(xiàng)“土生土長”的、具有鮮明中國特色、時(shí)代特色的司法制度在改革背景下變革、紛繁討論中升華，在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中完善。重塑后的人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了許多新理念、新價(jià)值，能夠在新時(shí)期發(fā)揮更大的作用。

首先，人民監(jiān)督員制度吸收了“四大檢察”新理念。國家監(jiān)察體制改革使檢察院自偵權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員對自偵案件監(jiān)督的基礎(chǔ)抽離后，監(jiān)督對象也需要適時(shí)轉(zhuǎn)變到其他檢察業(yè)務(wù)上。從傳統(tǒng)“偵訴中心”的工作思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤八拇髾z察”全面平衡發(fā)展的新理念，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍需要拓展到檢察機(jī)關(guān)整個(gè)辦案活動(dòng)，監(jiān)督方式從過去的專項(xiàng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)督。依據(jù)《接受監(jiān)督規(guī)定》第八條、第九條的內(nèi)容，人民監(jiān)督員基本實(shí)現(xiàn)了從檢察基礎(chǔ)四大業(yè)務(wù)辦案監(jiān)督到文書送達(dá)、案件評查再到檢察司法規(guī)范化、檢察工作情況監(jiān)督的全覆蓋，尤其對重點(diǎn)的刑事申訴、審查批捕、審查不起訴、羈押必要性審查以及行政或者民事公益訴訟的法定強(qiáng)制監(jiān)督在檢察監(jiān)督中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

其次，人民監(jiān)督員制度加強(qiáng)了知情權(quán)保障。在以前的制度實(shí)踐中，人民監(jiān)督員獲悉案情的主要渠道有兩種，一種是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)告知，另一種是自己主動(dòng)了解，這就導(dǎo)致人民監(jiān)督員掌握的信息較為有限，無法保障監(jiān)督的準(zhǔn)確性[4]，而知情權(quán)保障是人民監(jiān)督員制度有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。為了改變這種情況，《接受監(jiān)督規(guī)定》第十六條明確了“建立健全檢察工作主動(dòng)通報(bào)機(jī)制”，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有通報(bào)重大工作部署、司法辦案總體情況以及開展檢察建議、案件評查、巡回檢察工作情況的法定義務(wù)，通過即時(shí)的信息互通機(jī)制讓人民監(jiān)督員了解檢察機(jī)關(guān)辦案情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的規(guī)范性問題，準(zhǔn)確提出監(jiān)督意見和解決辦法。

最后，人民監(jiān)督員制度增強(qiáng)了監(jiān)督效力。人民監(jiān)督員監(jiān)督效力一直以來都是學(xué)者“口誅筆伐”的對象。從公開的數(shù)據(jù)看，截至2014 年全國人民監(jiān)督員對監(jiān)督案件的處理意見中，“不同意”的被采納率僅為54.5%[5]。由此可見，人民監(jiān)督員制度重構(gòu)中最需要考慮解決的就是監(jiān)督剛性的問題?！督邮鼙O(jiān)督規(guī)定》明確了“建立案卷備查制度”“意見留痕機(jī)制”等制度措施。通過立法方式要求檢察機(jī)關(guān)將人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見如實(shí)記錄在案，列入檢察卷宗。監(jiān)督意見留痕機(jī)制的構(gòu)建，不僅可以在落實(shí)檢察官責(zé)任上發(fā)揮作用，而且可以加強(qiáng)對檢察官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，間接助益訴訟審判的公正進(jìn)行。當(dāng)檢察院將案件提起公訴，法官可以在閱卷過程中直接了解人民監(jiān)督員的評議意見，使得民眾代表的意見能夠成為人民法院作出最終判決的考慮因素，以實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

二、反思：重構(gòu)背景下人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行困境

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019 年9 月至11 月中旬，全國檢察機(jī)關(guān)累計(jì)邀請2746 位人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)3547 次，全面覆蓋了《接受監(jiān)督規(guī)定》中的十類監(jiān)督范圍，新時(shí)期人民監(jiān)督員監(jiān)督活動(dòng)初具規(guī)模[6]。例如，筆者在上海市各檢察院調(diào)研期間，上海崇明區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員參與不起訴案件的公開聽證[7]，上海寶山區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員參與公益訴訟辦案活動(dòng)[8]，上海青浦檢察院邀請人民監(jiān)督員參與司法救助公開審查工作[9]，以及上海徐匯區(qū)檢察院開展全市首例認(rèn)罪認(rèn)罰專項(xiàng)案件質(zhì)量評查活動(dòng)[10]，上海市各區(qū)縣檢察院在嘗試新型監(jiān)督方式上正在不斷探索、積累經(jīng)驗(yàn)。

重塑后的人民監(jiān)督員制度在一定程度上解決了之前實(shí)踐中爭議比較大的問題，相對于傳統(tǒng)定項(xiàng)監(jiān)督模式來說，新制度下人民監(jiān)督員在實(shí)現(xiàn)檢察工作全面監(jiān)督方面邁進(jìn)了一大步。但是，制度重構(gòu)本身是基于現(xiàn)狀的發(fā)展和妥協(xié)，改革并非一勞永逸。事實(shí)上，當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度運(yùn)行中依然存在許多問題，其所呈現(xiàn)出的改革困境與制度本身價(jià)值定位和功能設(shè)計(jì)并不適應(yīng)。

（一）選任模式難以保障監(jiān)督的“民主性”

2016 年頒行的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（下稱《選任管理辦法》）調(diào)低了監(jiān)督員的任職標(biāo)準(zhǔn)，但任職資格降低對組成人員的“大眾化”取向并沒有在實(shí)際運(yùn)行過程中得到體現(xiàn)，由于缺乏對選任方式的明確要求以及具體而有效的選任流程設(shè)置，現(xiàn)有的選任模式無法從根本上保障普通民眾進(jìn)入人民監(jiān)督員體系。

一方面，“自薦”監(jiān)督員比例少。為了回應(yīng)人民監(jiān)督員制度實(shí)施以來“人民性”不足、不具有民眾廣泛性的質(zhì)疑，《選任管理辦法》增加了公民自薦任職的方式，形成了以“自薦與推薦相結(jié)合”的極具中國特色的民意代表選拔模式，該舉措被認(rèn)為有利于優(yōu)化人民監(jiān)督員的代表性和公信力。但是，實(shí)踐中“自薦”方式的增加并沒有實(shí)質(zhì)性地改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員的組成結(jié)構(gòu)。通過筆者實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前問題出現(xiàn)的主要原因在于，在監(jiān)督員的選任中，單位推薦是人民監(jiān)督員產(chǎn)生的絕對來源，自薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員比例過低，自薦方式無法對選任人員的總體構(gòu)成產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響?！捌渲兴从车牟粌H是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷，還有人民監(jiān)督員制度在人民群眾中的認(rèn)知程度以及檢察機(jī)關(guān)對公民自薦選任方式的不信任?！盵11]

另一方面，單純提高“自薦”比例并不能切實(shí)保障監(jiān)督員的“人民性”，主要原因如下。第一，自薦的選任方式實(shí)質(zhì)上需要依靠檢察院確認(rèn)，通過一系列資格審查后，最終的名單需要通過檢察院的協(xié)商同意才能確定。檢察院對人民監(jiān)督員完全來源于大眾的排斥心理和辦案受到束縛的抵觸情緒等，都會(huì)使得檢察機(jī)關(guān)在確認(rèn)過程中盡可能選擇有過經(jīng)常接觸的高級知識(shí)分子和法律行業(yè)內(nèi)的人士，這意味著實(shí)際上人民監(jiān)督員在構(gòu)成來源上存在著民意代表性和廣泛性不足的缺陷。第二，民眾對該制度的知曉度不夠。雖然相較于組織推薦的方式而言，自薦在一定程度上給社會(huì)普通民眾提供了成為監(jiān)督員的途徑，但結(jié)合實(shí)際可以發(fā)現(xiàn)，即使是把自薦作為人民監(jiān)督員的主要來源渠道，短時(shí)間內(nèi)也難以達(dá)到符合“人民性”的程度，原因在于人民監(jiān)督員制度在社會(huì)上影響力不足，群眾基礎(chǔ)薄弱，普通公眾知悉者甚少，加上自薦的多數(shù)是有一定法律素養(yǎng)或是專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員，或是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休的干部人員，從而導(dǎo)致該制度廣泛的民眾參與度難以得到充分體現(xiàn)。

（二）啟動(dòng)程序科學(xué)性有待提高

在人民監(jiān)督員制度立法重塑過程中，考慮到區(qū)分實(shí)際情況和案件性質(zhì)，設(shè)計(jì)出“強(qiáng)制啟動(dòng)程序”和“裁量啟動(dòng)程序”等制度，這是對以往單一啟動(dòng)程序的完善，但卻缺乏重要的“申請啟動(dòng)程序”。根據(jù)《接受監(jiān)督規(guī)定》第九條規(guī)定，“五種類型案件”應(yīng)當(dāng)邀請人民監(jiān)督員參加，對檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)性批捕、起訴以及監(jiān)督業(yè)務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制性法定監(jiān)督。而根據(jù)第十條至第十六條規(guī)定，“幾類檢察工作”可以在檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下邀請人民監(jiān)督員參加，對檢察機(jī)關(guān)諸如案件質(zhì)量評查、法律文書送達(dá)、司法規(guī)范化審查等檢務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，但《接受監(jiān)督規(guī)定》并沒有賦予人民監(jiān)督員獲取有關(guān)信息并主動(dòng)申請監(jiān)督的權(quán)力。實(shí)際上，案件質(zhì)量評查、司法規(guī)范化、文書送達(dá)合規(guī)性以及案件申訴控告等關(guān)乎當(dāng)事人重要權(quán)益，當(dāng)事人的判斷更加具有即時(shí)性，其向監(jiān)督員反映的問題更加具有針對性。作為民眾參與監(jiān)督重要途徑的人民監(jiān)督員制度，本身就作為檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、依靠群眾的重要手段，為此應(yīng)該賦予監(jiān)督員啟動(dòng)監(jiān)督程序的權(quán)力。讓人民監(jiān)督員直接從群眾中發(fā)現(xiàn)問題并順利地啟動(dòng)監(jiān)督程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)化，而不是從被動(dòng)的一般評查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)問題。

作為人民和司法機(jī)關(guān)聯(lián)系的橋梁，人民監(jiān)督員參與司法、釋法說理等活動(dòng)，不僅能夠增加案件解決的可信度，緩解群眾對司法機(jī)關(guān)工作的抵觸情緒，而且可以實(shí)現(xiàn)問題來源于群眾之中、問題解決于群眾之中的功能。在監(jiān)察體制改革背景下，職務(wù)犯罪自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，檢察院辦案的保密度降低，敏感性變小，這為人民監(jiān)督員享有充分的程序啟動(dòng)權(quán)提供了契機(jī)，尤其是一些案情復(fù)雜、社會(huì)影響重大、群眾意見反映強(qiáng)烈、關(guān)乎公共利益的案件，更應(yīng)當(dāng)注重采納作為民意代表的監(jiān)督員意見，設(shè)置更為科學(xué)合理的啟動(dòng)程序。

（三）運(yùn)行模式難以保障監(jiān)督的“有效性”

“檢察權(quán)監(jiān)督”和“民眾參與”是人民監(jiān)督員制度的兩大價(jià)值定位，而關(guān)于其“大眾化”和“專業(yè)化”之爭在理論界由來已久。民眾參與司法是人民和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和交流的有效方式，而人民監(jiān)督員制度就是實(shí)現(xiàn)這種方式的制度平臺(tái)，讓人民的意見可以傳達(dá)到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部并在一定程度上輔助其做出合法且合理的決定，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)法律知識(shí)和樸素正義觀念的有效互補(bǔ)，避免司法權(quán)力封閉運(yùn)行下形成的固化思維定式帶來的偏見和“司法傲慢”。但是，在“檢察權(quán)監(jiān)督”方面，很多案件具有情況復(fù)雜、爭議較多、群情激憤等特點(diǎn)，在一定程度上考驗(yàn)著人民監(jiān)督員的法律素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，如果只注重人員組成的大眾化，而不關(guān)心監(jiān)督的專業(yè)性，人民監(jiān)督員很難在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)和提出問題，最終只能是以走過場的形式完成監(jiān)督流程，無法發(fā)揮其外部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)作用。

在我國，人民監(jiān)督員制度和人民陪審員制度都是民眾參與司法的特色制度，二者在保障制度“人民性”上采取降低選任標(biāo)準(zhǔn)、放寬資格范圍的方法，使得進(jìn)入選任范圍的條件符合“大眾化”的要求，將更多的普通民眾納入司法過程中。但是，由于二者之間在運(yùn)行機(jī)制上存在明顯差異，其中最主要的區(qū)別在于人民陪審員通過直接、親歷地體驗(yàn)案件整個(gè)庭審過程，了解案件的證據(jù)、案情以及法律適用，此時(shí)人民陪審員在思考案件過程中的純常識(shí)判斷盡管可能會(huì)出現(xiàn)較大的專業(yè)性偏差，不過中立的審判員在其中發(fā)揮了重要的法律解釋和難點(diǎn)釋明的作用。這樣一來，人民陪審員可以在民眾常識(shí)和感情的基礎(chǔ)上結(jié)合法律專業(yè)知識(shí)做出更加全面、準(zhǔn)確的判斷。人民監(jiān)督員參與案件評議時(shí)，信息獲取來源主要是檢察院單方提供，對于其中不清楚的專業(yè)性問題基本上依靠主辦檢察官解釋和說明。但是，制度本就是為了監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行，如果此時(shí)讓檢察官為自己行為或者判斷的合理、合法性背書，難免會(huì)影響監(jiān)督的中立性和公正性。人民監(jiān)督員制度運(yùn)行過程中，若沒有中立的輔助人員進(jìn)行專業(yè)性法律知識(shí)的解答和說明，對于完全沒有法律知識(shí)儲(chǔ)備的普通民眾來講，既難以在短時(shí)間內(nèi)完成枯燥、復(fù)雜的閱卷任務(wù)，也很難保障這種檢察權(quán)監(jiān)督的有效性。

三、深化：人民監(jiān)督員制度之完善進(jìn)路

為了使人民監(jiān)督員制度在新的運(yùn)行模式下煥發(fā)生機(jī)，使其與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整及司法體制改革相呼應(yīng)，應(yīng)在總結(jié)改革重構(gòu)下的人民監(jiān)督員制度運(yùn)行偏差基礎(chǔ)上，尋找制度的完善方向。

（一）完善監(jiān)督員選任模式

人民監(jiān)督員的選任機(jī)制依照的是《選任管理辦法》，該規(guī)定調(diào)低了監(jiān)督員任職標(biāo)準(zhǔn)，但選任范圍的擴(kuò)大在實(shí)踐中并沒有增加普通民眾的任職比例，實(shí)踐中，該方式并沒有實(shí)質(zhì)改變監(jiān)督員組成結(jié)構(gòu)。究其原因，主要是選任機(jī)制不完善、監(jiān)督員組成比例不合理、群眾基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)影響不足以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對人民監(jiān)督員不重視、不信任等。筆者在上海市X區(qū)檢察院調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)檢察院六部2019 年5—9 月以來處理的人民監(jiān)督員參與案件中，監(jiān)督員共參與15 人次，其中國有企事業(yè)單位人員6 人、律師事務(wù)所人員4 人、機(jī)關(guān)單位在職人員4 人、機(jī)關(guān)單位退休人員1 人。由此可見，社會(huì)中的“普通民眾”參與比例過低，人民監(jiān)督員制度“大眾化”屬性嚴(yán)重受到影響。

從2008 年韓國施行的國民參與審判制度到2009 年日本施行的裁判員制度，再到2012 年改革推行的中國臺(tái)灣地區(qū)觀審制度可見[12]，司法民主化是當(dāng)今司法制度發(fā)展的大趨勢。21 世紀(jì)以來中國司法領(lǐng)域出現(xiàn)的若干冤錯(cuò)案件，進(jìn)一步加劇了人民對司法體制和司法人員的信任危機(jī)，這在“于歡辱母刺人案”和“昆山龍哥反殺案”中體現(xiàn)得尤為明顯。為了回應(yīng)人民的司法民主化訴求，讓群眾親歷司法、感知司法，以多元豐富的形式參與到司法過程當(dāng)中，同時(shí)為了打破司法的封閉性、祛除司法的神秘化，提升民眾對司法體制的信任度和認(rèn)同感，使其在保持獨(dú)立性的同時(shí)具有更大的開放性和包容性，人民監(jiān)督員制度的“人民性”價(jià)值應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

為此，基于人民監(jiān)督員制度“司法民主化”的理論基礎(chǔ)，制度的改革趨勢應(yīng)當(dāng)是朝著大眾化和人民性方向發(fā)展。首先，應(yīng)當(dāng)完善選任機(jī)制，取消學(xué)歷限制。縱觀世界各國司法民主化改革實(shí)踐，大多數(shù)對參與民眾的學(xué)歷沒有過多限制，在我國臺(tái)灣地區(qū)施行的觀審制中，擔(dān)任參審員的資格僅需要年滿23 周歲且在法院管轄區(qū)域內(nèi)連續(xù)居住4 個(gè)月以上，就具備當(dāng)選為參審員的資格[13]。美國大陪審團(tuán)、日本檢察審查委員會(huì)選任資格條件也都如此，都是按照居住區(qū)域進(jìn)行選任范圍劃定，當(dāng)有案件需要監(jiān)督員以及陪審員進(jìn)行參與時(shí)，從管轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行隨機(jī)抽選[14]。換言之，各國和地區(qū)對參與司法的資格要求是相對寬松的，只要具備基本的認(rèn)識(shí)和判斷能力就可以勝任，其背后的邏輯在于：公民參與司法活動(dòng)是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，參與司法的職責(zé)就是對司法機(jī)關(guān)工作進(jìn)行基本判斷，公民只需要具有通常的辨別能力即可，不需要太高的智識(shí)和身份條件，以最大程度地保障公民參與的憲法權(quán)利。其次，通過“智能化選任系統(tǒng)”優(yōu)化監(jiān)督員組成比例，建立“一案一組”的選任模式。通過年齡和管轄區(qū)域選任標(biāo)準(zhǔn)，將合乎條件的候選人資格確定并錄入數(shù)據(jù)庫，在確保認(rèn)知要求和政治正確的前提下，建立“一案一組”選任模式。當(dāng)檢察院需要邀請人民監(jiān)督員時(shí)，將庫中人員根據(jù)構(gòu)成比例、區(qū)域、職業(yè)、性別、黨派、崗位等多方面因素進(jìn)行篩選，選出合適的成員組。通過“人民監(jiān)督員管理信息系統(tǒng)”技術(shù)支持，人民監(jiān)督員選任工作全程通過系統(tǒng)開展，通過系統(tǒng)隨機(jī)抽選的方式進(jìn)行案件派給服務(wù)，以確保選任工作和案件調(diào)配的公開公正[15]。

（二）設(shè)立“申請”啟動(dòng)程序

實(shí)踐中的人民監(jiān)督員制度運(yùn)行頻次較低不僅僅是因?yàn)槿罕娀A(chǔ)薄弱，制度本身啟動(dòng)程序的堵塞也是重要原因，重構(gòu)后的人民監(jiān)督員制度仍然沒有解決好這個(gè)問題。目前，監(jiān)督程序的啟動(dòng)以法律規(guī)定“五類案件”強(qiáng)制啟動(dòng)為主、檢察院裁量邀請啟動(dòng)為輔，而監(jiān)督員本身并沒有申請啟動(dòng)和主動(dòng)參與的權(quán)利，這大大削減了制度運(yùn)行的實(shí)效。

根據(jù)我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法履行偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民事行政監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)被設(shè)計(jì)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)容易使得辦案檢察官陷入職能交叉、角色沖突的境地[16]。作為追訴職能的行使者，檢察機(jī)關(guān)難以超越職業(yè)所賦予的追訴心理，雖然其力圖做到公正合理，但也常常難以避免從控訴需要和懲治犯罪立場考慮問題[17]。尤其在“捕訴合一”檢察權(quán)越發(fā)得以強(qiáng)化之后，檢察官廉政風(fēng)險(xiǎn)和盡責(zé)監(jiān)督難度增加，人民監(jiān)督員制度作為監(jiān)督“監(jiān)督者”的定位應(yīng)當(dāng)凸顯。因此，可考慮從“權(quán)利制約權(quán)力”理論出發(fā)，科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)督啟動(dòng)程序，完善多樣化的程序啟動(dòng)方式。同時(shí)，重構(gòu)后的人民監(jiān)督員制度建立健全了檢察工作通報(bào)機(jī)制，在保障監(jiān)督員知情權(quán)基礎(chǔ)上，為監(jiān)督員啟動(dòng)程序提供了條件。監(jiān)督員可以在檢察工作審查中發(fā)現(xiàn)問題并提出監(jiān)督申請。例如，在一些文書送達(dá)合規(guī)性、司法規(guī)范化以及檢察辦案質(zhì)量評查中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具有更多的知情權(quán)和話語權(quán)，而作為當(dāng)事人參與重要途徑的人民監(jiān)督員能夠更好地獲取線索、發(fā)現(xiàn)問題，此時(shí)應(yīng)該賦予監(jiān)督員申請啟動(dòng)監(jiān)督程序的權(quán)利。監(jiān)察體制改革后，檢察院職務(wù)犯罪辦案權(quán)抽離，檢察院工作的封閉性、秘密性降低，這也為人民監(jiān)督員享有案件申請啟動(dòng)的權(quán)利提供了契機(jī)。

首先，設(shè)立申請啟動(dòng)案件獨(dú)立程序。在公益訴訟、司法救助、案件質(zhì)量評查、訴訟監(jiān)督、文書送達(dá)規(guī)范性等方面，人民監(jiān)督員在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，通過檢察院內(nèi)設(shè)人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)傳達(dá)申請啟動(dòng)要求，認(rèn)為符合監(jiān)督情形且有監(jiān)督必要的，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)監(jiān)督程序。這一啟動(dòng)程序應(yīng)直接由人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)對是否符合監(jiān)督情形進(jìn)行形式審查，不再經(jīng)由辦案檢察官進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查和檢察長審批，這樣可以有效地解決監(jiān)督程序啟動(dòng)難且運(yùn)行頻次低的問題。其次，多元化拓寬監(jiān)督員線索收集獲取渠道。可以依靠網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建多元化的信息獲取渠道，通過互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信、報(bào)紙等方式公開監(jiān)督員聯(lián)系電話或郵箱，讓公眾反映問題的途徑更加通暢，讓監(jiān)督員與群眾的聯(lián)系更加緊密。同時(shí)，各級檢察院應(yīng)主動(dòng)設(shè)立“人民監(jiān)督員接待日”或者“檢察公開日”，邀請人民監(jiān)督員參與，在各級檢察機(jī)關(guān)的辦公窗口設(shè)立人民監(jiān)督員聯(lián)系中心，將人民監(jiān)督員接待日打造成廣泛接受監(jiān)督信息的常態(tài)化窗口[18]。

（三）構(gòu)建審查輔助員制度

如何在保證制度“大眾化”的同時(shí)確保監(jiān)督的實(shí)效性在新規(guī)出臺(tái)之前制度的實(shí)踐中已有探索，比如啟動(dòng)線上線下以及案件評議前的專業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建聽取辯護(hù)律師意見程序，完善檢察信息互通機(jī)制等，這些方式在一定程度上保障了監(jiān)督員的知情權(quán)，增強(qiáng)了監(jiān)督評議的效果，但難以從根本上避免人民監(jiān)督員僅靠常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)判斷可能出現(xiàn)的偏差和誤解。尤其在人工智能和大數(shù)據(jù)飛速發(fā)展的當(dāng)下，新型犯罪、高科技犯罪日益增多，社會(huì)糾紛以及糾紛的解決對專業(yè)化知識(shí)的需求變得更加迫切，如涉及金融、證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)等新領(lǐng)域、新類型、新罪名的案件[19]，此時(shí)需要構(gòu)建一種制度以彌補(bǔ)或增強(qiáng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督能力，使其具備必要的監(jiān)督權(quán)能。

因此，有必要在銜接專家咨詢制度基礎(chǔ)上構(gòu)建審查輔助員制度，確保監(jiān)督員在監(jiān)督評議過程中對專業(yè)性問題的中立判斷和正確理解。該制度的構(gòu)建可以參考日本檢察審查委員會(huì)的改革創(chuàng)新，2004 年日本政府決定修改刑訴法的同時(shí)也對《檢察審查會(huì)法》作了修改，即為了彌補(bǔ)在審查中法律專業(yè)知識(shí)不足的缺陷，幫助檢察審查委員會(huì)做出更加審慎的決定，在第二輪審查環(huán)節(jié)中建立了審查輔助員制度[20]。每一次制度的改革和建立都伴隨著巨大的司法成本消耗，日本的審查輔助員制度亦是如此。為了緩和改革與成本之間的矛盾關(guān)系，新制度設(shè)計(jì)要盡可能利用既有制度作為借鑒或鋪墊，實(shí)現(xiàn)司法變革的效益最大化。反觀現(xiàn)有制度，最高人民檢察院2018 年《關(guān)于指派、聘請有專門知識(shí)的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》第三條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以指派、聘請有鑒定資格的人員，或者經(jīng)過本院審查具備專業(yè)能力的其他人員，作為有專門知識(shí)的人參與辦案。這對檢察機(jī)關(guān)邀請專家參與辦案機(jī)制做了明確規(guī)定，各地檢察院也都在試點(diǎn)建設(shè)專家咨詢制度[21]。雖然試點(diǎn)的專家咨詢制度主要功能在于對檢察機(jī)關(guān)涉及定罪量刑有重大影響的證據(jù)材料和專門問題進(jìn)行審查和評議，但我們可以在此基礎(chǔ)上對其制度功能進(jìn)行適當(dāng)延伸，構(gòu)建屬于人民監(jiān)督員制度配套措施的審查輔助員制度，即立足于“一案一組”監(jiān)督評議程序，根據(jù)案件的性質(zhì)和類型為隨機(jī)抽選組成的監(jiān)督小組配備一名咨詢專家作為審查輔助員，當(dāng)監(jiān)督員對專業(yè)性問題存疑時(shí)，咨詢專家應(yīng)當(dāng)在第三方立場上給予客觀、全面、獨(dú)立的解釋，進(jìn)而確保評議過程的公正性、評議結(jié)果的科學(xué)性和有效性。