大灣區(qū)框架內(nèi)澳門與珠海法律銜接與協(xié)同立法

陳欣新

立法協(xié)調(diào)是消除區(qū)際法制沖突的最有效、最徹底的方式，這是由立法協(xié)調(diào)本身的特點(diǎn)所決定的。盡管在澳門回歸初期，由于澳門和內(nèi)地發(fā)展程度和法治水平差異較大，采取立法協(xié)調(diào)這種方式的機(jī)會(huì)和條件不成熟，但目前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為澳門和廣東之間特別是澳門與珠海之間通過協(xié)同立法的方式實(shí)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)和法律銜接創(chuàng)造了條件。

一、澳門與珠海的協(xié)同立法本質(zhì)是新型“法制協(xié)調(diào)立法”

“法制協(xié)調(diào)立法”是指以實(shí)現(xiàn)法制協(xié)調(diào)、消減法制差異所造成的不良影響為目的的立法活動(dòng)。傳統(tǒng)的“法制協(xié)調(diào)立法”包括兩種思路：一是制定多法域共同適用的“法律統(tǒng)一法”，即在多法域中實(shí)施統(tǒng)一的實(shí)體法或程序法，以便從根本上消除法律沖突。這里所講的“法律統(tǒng)一”，可以是某一法律部門的統(tǒng)一，也可以是單項(xiàng)法律的統(tǒng)一。二是制定“法律沖突法”，即在多法域的法制差異無法消除、不能實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一的前提下，通過制定區(qū)域法律沖突法，以規(guī)避法律沖突。

制定多法域通行的統(tǒng)一實(shí)體法和程序法是徹底解決法律差異所造成的難題的最佳方法。但是，以澳門和內(nèi)地的客觀現(xiàn)實(shí)差異，實(shí)現(xiàn)完全的法律統(tǒng)一，是不可能的，也不符合“一國兩制”精神。當(dāng)然，這并不意味著兩地不能在局部上實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則的統(tǒng)一或銜接。由于澳門的經(jīng)貿(mào)法律與國際接軌程度較高，其完善性和先進(jìn)性決定了內(nèi)地可以通過法律借鑒的方式，改進(jìn)己方的法律，為兩地經(jīng)貿(mào)協(xié)同立法以實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接鋪平道路?？紤]到經(jīng)貿(mào)法律統(tǒng)一對“中華經(jīng)濟(jì)共同體”形成和發(fā)展的促進(jìn)作用以及對國際經(jīng)貿(mào)一體化的重大影響，“統(tǒng)一法律”的制定權(quán)應(yīng)由中央立法機(jī)關(guān)行使。鑒于經(jīng)貿(mào)事務(wù)往往屬于“自治范圍”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”的“模糊結(jié)合部”，而且經(jīng)貿(mào)法律統(tǒng)一還需顧及兩個(gè)特別行政區(qū)的具體情況，中央立法機(jī)關(guān)在制定統(tǒng)一法律時(shí)，應(yīng)充分聽取各特別行政區(qū)的意見，不能專斷行事。至于那些受“兩制”影響較大或因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所制約，不宜實(shí)行法律統(tǒng)一的領(lǐng)域，則中央立法機(jī)關(guān)應(yīng)本著審慎的態(tài)度，與特別行政區(qū)磋商實(shí)現(xiàn)區(qū)際協(xié)同立法的具體可行方式。在未達(dá)成協(xié)議或默契前，中央應(yīng)充分尊重澳門特別行政區(qū)立法權(quán)，避免冒進(jìn)行事。兩地程序法的差異，因受法律傳統(tǒng)、法律文化及法治觀念差異的長期影響，非短時(shí)間內(nèi)可以消除。由程序法差異而可能導(dǎo)致的不公平，是亟待兩地法學(xué)界認(rèn)真研討的問題。在較令人滿意的解決方案出臺前，只能依賴司法協(xié)調(diào)或行政協(xié)調(diào)發(fā)揮“衡平”救濟(jì)作用。

制定區(qū)際法律沖突法，是多法域因主觀和客觀原因，尚不能徹底消除法制差異并實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一前，不得已而采取的規(guī)避其所造成的法律沖突的協(xié)調(diào)辦法。區(qū)際法律沖突法是通過確定唯一適用的法律規(guī)范，排斥其它法律規(guī)范的辦法，規(guī)避不同法律的沖突。因此，可以在不損及“一國”的前提下，借鑒國際沖突法理論及慣例的成功經(jīng)驗(yàn)。但由于國際沖突法主要是私法領(lǐng)域的沖突規(guī)范，而對于“一國兩制”條件下，多法域之間的公法沖突則難有較大的借鑒意義。所以對于區(qū)際沖突法這種協(xié)調(diào)方式，不可抱有過大的期望。在區(qū)際法律沖突法的立法權(quán)問題上，澳門和內(nèi)地奉行的沖突法理論本身就存在著一定的差異。澳門和內(nèi)地均有權(quán)制定本法域適用的法律沖突法，并不需要以對方認(rèn)同為生效要件。但是，適用于兩地的統(tǒng)一的區(qū)域沖突法，則應(yīng)以中央立法機(jī)關(guān)的名義制定，以便其具有可在特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律的地位。當(dāng)然，為了充分尊重澳門特別行政區(qū)的高度自治，也可以根據(jù)澳門基本法的規(guī)定，由澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過自行立法的方式，將中央立法機(jī)關(guān)制定的區(qū)域法律沖突法的內(nèi)容在澳門實(shí)施。①需要強(qiáng)調(diào)的是，前一種方式下，區(qū)域法律沖突法是全國性法律，應(yīng)由澳門特別行政區(qū)在澳門公布實(shí)施；而后一種方式下，區(qū)域沖突法對澳門而言則屬本地法而非全國性法律。②

協(xié)同立法是指存在法制差異的多法域的立法機(jī)關(guān)先就互涉領(lǐng)域或需要法律規(guī)則銜接的領(lǐng)域的具體法律規(guī)則的創(chuàng)制和修改取得共識，再利用各自的立法權(quán)力，通過各自的立法程序制定、修改法律或具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件，消除、減輕法制沖突的不良影響，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)的活動(dòng)。澳門和珠海之間協(xié)同立法的目的是充分利用澳門特別行政區(qū)立法權(quán)和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，③針對“一國兩制”條件下澳門和內(nèi)地互涉事務(wù)紛繁復(fù)雜、缺乏經(jīng)驗(yàn)和范例、不確定的因素在所難免的實(shí)際情況，先就互涉領(lǐng)域或需要法律規(guī)則銜接的領(lǐng)域的立法事宜取得共識，再通過各自的立法程序制定、修改法律或具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件，以便最大限度地減少法律沖突及其不利后果，因此，協(xié)同立法本質(zhì)上是新型“法制協(xié)調(diào)立法”。

二、澳門與珠海之間協(xié)同立法可能遇到的困難

首先，立法協(xié)調(diào)對穩(wěn)定性的要求遠(yuǎn)較行政協(xié)調(diào)及司法協(xié)調(diào)的要求為高。采取立法協(xié)調(diào)方式，需要兩地制定或修改各自法律。而法律或規(guī)范性法律文件一經(jīng)制定、實(shí)施，就應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，決不能朝令夕改。因此，立法協(xié)調(diào)對協(xié)調(diào)方案的成熟性、縝密性要求極高。這在澳門剛剛回歸，澳門與內(nèi)地之間的法制協(xié)調(diào)還處于探索、試驗(yàn)階段的時(shí)期，難以得到充分滿足。其次，立法協(xié)調(diào)要求協(xié)調(diào)方案必須有較強(qiáng)的前瞻性，以便能適應(yīng)未來時(shí)期兩地政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的需要。而珠海和澳門目前都處于革故鼎新的轉(zhuǎn)型時(shí)期，形勢變化復(fù)雜，短時(shí)間內(nèi)不易形成具有高水準(zhǔn)預(yù)見性和長期適用性的協(xié)調(diào)方案。最后，立法協(xié)調(diào)涉及實(shí)行不同法律制度的法域內(nèi)立法機(jī)關(guān)中不同黨派或利益集團(tuán)代表之間的立場協(xié)調(diào)和利益協(xié)調(diào)。由于澳門和珠海的立法機(jī)關(guān)無論在成分上還是行事作風(fēng)上，都存在極大差異，兩地立法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)難度不容忽視。這對于澳門與珠海兩地之間的協(xié)同立法的進(jìn)程，不可能不產(chǎn)生一定的阻礙因素。

上述對現(xiàn)階段澳門和珠海兩地之間采取協(xié)同立法方式實(shí)現(xiàn)法律銜接和法制協(xié)調(diào)不利的因素，并不意味著兩地的協(xié)同立法無法實(shí)現(xiàn)。協(xié)同立法在最終完全消除制度沖突尤其是法律沖突方面，所能發(fā)揮的作用是行政協(xié)調(diào)和司法協(xié)調(diào)無法替代的。在兩地強(qiáng)調(diào)法治社會(huì)重要性的今天，沒有立法協(xié)調(diào)，法制協(xié)調(diào)就會(huì)陷入無法可依、無規(guī)可循的混亂被動(dòng)局面，這既是兩地人民無法容忍的，也不符合橫琴新區(qū)作為“粵港澳深度合作示范區(qū)”的目標(biāo)。

三、澳門和珠海協(xié)同立法的程序操作協(xié)調(diào)

澳門和珠海的協(xié)同立法活動(dòng)起始于法律起草階段。法律起草階段是指從接受起草指令到經(jīng)協(xié)商同意的法律草案完成的整個(gè)過程。④各國或地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)顯示，法律質(zhì)量的高低主要取決于法律起草工作，所以兩地應(yīng)當(dāng)高度重視互涉立法起草工作的協(xié)調(diào)。

起草工作的協(xié)調(diào)，首先體現(xiàn)在起草機(jī)構(gòu)人員組成的協(xié)調(diào)?；ド媪⒎ū仨氝m應(yīng)澳門和內(nèi)地完全不同的法治觀念、法律傳統(tǒng)和法治慣例。由于兩地法律界尚無法提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的“精通雙法”的人才，而起草互涉立法又必須做到對兩地的法制十分了解，所以只能采取由兩地法律人士共同參與起草工作，在機(jī)構(gòu)內(nèi)就具體差異進(jìn)行具體協(xié)調(diào)的方式。事實(shí)上，澳門特別行政區(qū)基本法起草工作正是由來自內(nèi)地和澳門的人士共同參與、協(xié)調(diào)完成的。這也是中國歷史上不同法系的法律人士在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定一部能為不同法域所共同認(rèn)可的互涉法律的成功范例。⑤值得注意的是，起草機(jī)構(gòu)由來自不同法域的人士共同組成，并且在起草工作中，不同法域的人士具有平等的地位，對于立法協(xié)調(diào)是至關(guān)重要的，是不能為“起草立法的咨詢程序”所代替的。因?yàn)槿魏瘟⒎ㄗ稍兌紩?huì)有期間限制，并且往往很短，雖然會(huì)收集到極有價(jià)值的意見或建議，但卻缺乏系統(tǒng)性和全局性。而且互涉立法對立法技術(shù)要求較高，不同法系所存在的立法技術(shù)差異，只能在較長時(shí)間的磨合中，才可能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。單靠短時(shí)間的立法咨詢期，不可能解決立法技術(shù)和法律傳統(tǒng)上的分歧，更何況咨詢意見對立法起草人員的約束力畢竟是很有限的，代替不了同事之間的意見交流和切磋。不同法域的法治觀念、法律傳統(tǒng)、法律技術(shù)的差異，只有通過來自不同法域的立法起草者在起草過程中，互相啟迪、商榷，經(jīng)長期磨合，才可能在立法中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。由于起草機(jī)構(gòu)中，各個(gè)成員的地位是平等的，所以不同意見或建議的分量就明顯高于來自起草機(jī)構(gòu)以外的咨詢意見。加上起草成員們有長期共事、互相了解的機(jī)會(huì)，彼此之間容易建立較深厚的友誼，這對于他們所持的不同觀點(diǎn)或見解的溝通是有極大益處的。

互涉立法的起草機(jī)構(gòu)在議事過程中，應(yīng)采取“先易后難”的工作方針，即將較少爭議、易達(dá)成共識的內(nèi)容先列入草案中，而把那些受法制差異影響較大、存在較大分歧的內(nèi)容留待較后處理或商議。因?yàn)槠鸩輽C(jī)構(gòu)內(nèi)來自不同法域的人士之間的了解和適應(yīng)，以及機(jī)構(gòu)內(nèi)形成良好而融洽的氛圍，都需要一定的時(shí)間。在起草工作的初始階段，不同觀點(diǎn)之間的成見尚未消除，共事所必需的良好人際關(guān)系尚未形成，無法就分歧嚴(yán)重的難點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這時(shí)如果先處理敏感的疑難問題，不但易造成尷尬的僵局，而且對于盡快建立融洽的共事環(huán)境也有百害而無一利。只有先就大家分歧較小、易達(dá)成共識的事宜進(jìn)行磋商，才能既保證工作效率，又利于互相溝通、理解。

在就有關(guān)草案條文作最后審定前，起草機(jī)構(gòu)內(nèi)必須盡可能做到不同法域的起草成員意見達(dá)成一致。不可采取冒然表決的方式，由數(shù)量占優(yōu)法域的起草成員，強(qiáng)行通過決議?；ド媪⒎ǖ钠鸩輽C(jī)構(gòu)不是擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，它的中心工作是使法律草案盡可能地科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，能符合不同法域的法治要求。至于不同利益集團(tuán)的利益協(xié)調(diào)問題，雖然在立法起草過程中就會(huì)遇到，但最終的決定權(quán)，不在起草機(jī)構(gòu)，而在立法機(jī)關(guān)?；ド媪⒎ㄊ顷P(guān)乎“一國兩制”構(gòu)想能否順利落實(shí)以及不同法域的人民福祉和法治能否得到保障的重大事宜。起草機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)成員，不論其來自什么法域，持何種法律觀點(diǎn)，都應(yīng)當(dāng)本著對人民負(fù)責(zé)、對法治精神負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極地尋求實(shí)現(xiàn)法制協(xié)調(diào)的方案，不應(yīng)存有消極甚至對抗的心理。至于絕大多數(shù)持某一觀點(diǎn)或立場的起草成員，也應(yīng)充分尊重個(gè)別異議中的合理成分，務(wù)求以理服人。對于影響較大但分歧嚴(yán)重的問題，起草機(jī)構(gòu)可以采取將不同方案整理歸納，一并提交立法機(jī)關(guān)予以審議決定取舍的辦法。

在互涉立法的起草機(jī)構(gòu)基本完成草擬工作后，應(yīng)將草案的征求意見稿向社會(huì)公布，征求不同法域的各方面人士的意見，這就是咨詢程序。盡管咨詢意見沒有強(qiáng)制約束力，但起草機(jī)構(gòu)有責(zé)任將其中確有價(jià)值的部分納入草案之中。實(shí)際上，澳門法治的一個(gè)重要因素，就是立法十分尊重民間咨詢意見。澳門特別行政區(qū)政府在提出法律議案前，也十分注重咨詢民意，力求集思廣益，得到最合理和實(shí)際的方案。⑥同樣，內(nèi)地對立法咨詢也愈來愈重視，不論在起草法律過程中，還是立法表決前，都有全面征求民意的咨詢程序。因此，互涉立法的咨詢程序?qū)Π拈T和內(nèi)地，均不是陌生的。必須強(qiáng)調(diào)的是，互涉立法的咨詢，應(yīng)在兩地全面展開，不可以只面對某一法域或某些方面的人士，而有意識或無意識地忽視另一法域或另一些方面的意見。

在“征求意見”的咨詢程序之后，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾的意見反饋，對草案進(jìn)行必要的修改。在這一過程中，可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)輿論與起草機(jī)構(gòu)之間觀點(diǎn)嚴(yán)重分歧的情況。尤其是當(dāng)某一條款符合法治的前瞻性要求，卻不適應(yīng)某法域的傳統(tǒng)習(xí)慣時(shí)，更易發(fā)生此類分歧。對此，起草機(jī)構(gòu)可以將社會(huì)輿論的主張歸納于立法草案說明之中，呈請立法機(jī)關(guān)定奪。草案修改定型后，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)對草案進(jìn)行逐條審定。由于草案的個(gè)別條文可能仍然沒有被起草成員一致認(rèn)可，為了確保條文可以適應(yīng)不同法域的要求，應(yīng)當(dāng)將“分組投票”的制度引入互涉立法的草案審定程序中。所謂分組投票是指草案審定時(shí)，來自不同法域的起草成員，按其所屬法域分組投票。從嚴(yán)謹(jǐn)穩(wěn)妥的角度考慮，草案條文應(yīng)以分組投票各組均過三分之二多數(shù)，為審定通過。這樣做的目的是，確保每個(gè)條款均能為兩地的不同法系的法治標(biāo)準(zhǔn)所接受。

互涉法律的草案經(jīng)起草機(jī)構(gòu)審定后，就將交付立法機(jī)關(guān)審議并付諸表決，即進(jìn)入法的確立階段。為了使協(xié)同立法得以順利進(jìn)行，可以考慮先由澳門特別行政區(qū)按照雙方達(dá)成的協(xié)調(diào)默契，啟動(dòng)特別行政區(qū)立法程序，制定有關(guān)法律；然后由珠海市人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)依經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的程序，制定內(nèi)容相同或相似的經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例，在珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。這一模式可以避免因互涉立法突破兩地立法分權(quán)制度，違反“一國兩制”，而可能導(dǎo)致在澳門無法適用的被動(dòng)局面。況且澳門立法機(jī)關(guān)已形成特殊格局，其運(yùn)作機(jī)制與內(nèi)地立法機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制有極大的差異。兩地政府就立法協(xié)調(diào)議案達(dá)成的默契或協(xié)議，在內(nèi)地立法機(jī)關(guān)較易獲得通過，而在澳門立法會(huì)卻未必能獲得多數(shù)支持。⑦如果珠海先行立法，而澳門卻無法就相同內(nèi)容立法，則為協(xié)同立法而進(jìn)行的立法協(xié)商就不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。因此，只有澳門立法會(huì)先就兩地法制協(xié)調(diào)問題形成多數(shù)支持，即通過澳門立法程序修正原有法律或制定新的法律，再由內(nèi)地立法機(jī)關(guān)制定相同或相似內(nèi)容的法律，才能確保兩地真正實(shí)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)。采取這種協(xié)調(diào)模式，需要兩地政府先行溝通商議，并負(fù)責(zé)與各自的立法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，以確保協(xié)議或默契能為兩地立法機(jī)關(guān)所接受。

在立法協(xié)調(diào)的問題上，澳門特區(qū)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意盡量避免“利益集團(tuán)”的“爭利”因素對法制協(xié)調(diào)有關(guān)的立法活動(dòng)造成干擾。澳門的社團(tuán)及社團(tuán)政治的發(fā)展對于在立法中均衡考量不同利益集團(tuán)的利益，有效制約行政權(quán)力的確有積極意義。但是，兩地通過協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)法制協(xié)調(diào)，也是確?！耙粐鴥芍啤?、高度自治以及加強(qiáng)兩地協(xié)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社團(tuán)政治不可能不對法制協(xié)調(diào)產(chǎn)生影響，兩地利益集團(tuán)的協(xié)調(diào)本身也是法制協(xié)調(diào)的組成部分。況且澳門的社團(tuán)政治也促使兩地在法制協(xié)調(diào)過程中，考慮問題更加全面、周到、縝密。但如果將利益集團(tuán)的利益置于兩地民眾利益之上，甚至不惜以阻礙兩地法制協(xié)調(diào)為代價(jià)，則必然會(huì)危及兩地人民的根本利益和兩地的長治久安，也不利于社團(tuán)政治的健康發(fā)展和社團(tuán)自身的生存發(fā)展。

同樣重要的是，由于兩地政情差異較大，內(nèi)地立法機(jī)關(guān)在兩地立法協(xié)調(diào)過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重和理解澳門立法機(jī)關(guān)受利益集團(tuán)博弈和澳門特色法治傳統(tǒng)影響，在立法運(yùn)作過程中可能出現(xiàn)的配合不力以及效率不彰的情況。切不可誤認(rèn)其為濫用“兩制”之利，消極兌現(xiàn)承諾。至于兩地立法協(xié)調(diào)的模式，則應(yīng)多從大局著眼，不必拘泥于單向思維和單一模式。

①澳門基本法第十八條第二款。

②在香港特別行政區(qū)高等法院就“侮辱國旗區(qū)旗案”所作判決中，法院認(rèn)為全國性法律（列入基本法附件三者）的全部內(nèi)容，以本地立法方式實(shí)施的，屬于本地法律而非全國性法律，應(yīng)受有關(guān)本地法律的司法審查的規(guī)則約束。澳門特別行政區(qū)法院也可能持有這樣的觀點(diǎn)。

③1996 年3 月17 日第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議決定：授權(quán)珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院和廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；授權(quán)珠海市人民政府制定規(guī)章并在珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施。

④G.C.Thomton,Legislative Drafting,London:Butter-worts,1987，p.110.

⑤李昌道、龔曉航：《基本法透視》，香港：中華書局，1990 年，第47～48 頁。

⑥史深良：《香港政制縱橫談》，廣州：廣東人民出版社，1991 年，第71 頁、第102 頁。

⑦根據(jù)澳門現(xiàn)行政治體制，政府并非立法會(huì)內(nèi)多數(shù)社團(tuán)聯(lián)盟所籌組。這意味著政府沒有在立法會(huì)內(nèi)擁有多數(shù)支持的把握。當(dāng)然，澳門由于歷史原因，政府具有相對強(qiáng)勢的實(shí)際影響力。