近五年來我國學(xué)者關(guān)于基層形式主義的研究綜述

王瑞昕 張強(qiáng)明

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637000）

近五年來，黨中央為治理形式主義作風(fēng)采取了許多富有成效的舉措，從改進(jìn)調(diào)查研究、改進(jìn)文風(fēng)會(huì)風(fēng)等問題著手制定“八項(xiàng)規(guī)定”為切入點(diǎn)，相繼開展了“群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)。特別是中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，在通知中強(qiáng)調(diào)要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實(shí)為基層減負(fù)。因此，總結(jié)和梳理近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于基層治理中“形式主義”的研究成果，對(duì)落實(shí)習(xí)近平總書記的重要批示精神，更好地推動(dòng)學(xué)術(shù)研究十分必要，有利于更好地解決基層治理中的形式主義問題，更好地為群眾辦實(shí)事、辦好事。

一、基層形式主義的表現(xiàn)形式

基層形式主義的表現(xiàn)形態(tài)各異。近五年來，通過梳理我國學(xué)者關(guān)于基層形式主義的研究，發(fā)現(xiàn)這些研究成果主要體現(xiàn)在行政執(zhí)行中的形式主義、服務(wù)群眾中的形式主義這兩大方面。

（一）行政執(zhí)行中的形式主義

在行政執(zhí)行的過程中，形式主義實(shí)際上體現(xiàn)在基層工作的各個(gè)方面，這種體現(xiàn)不是要將取得的成績?nèi)环穸ǎ鴳?yīng)該理解為在執(zhí)行中為了取得更大的成績或者為得到上級(jí)的好評(píng)，體現(xiàn)基層組織對(duì)上級(jí)任務(wù)的重視，而出現(xiàn)的過度分解、過度留痕、形式內(nèi)容化與文山會(huì)海的現(xiàn)象。

1.過度分解。周少來認(rèn)為縣級(jí)政府為了顯示對(duì)上級(jí)決策的“政治重視、執(zhí)行有力”，會(huì)把各項(xiàng)工作指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解，一項(xiàng)工作要分解成十幾項(xiàng)“量化指標(biāo)”，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的上級(jí)政府的“層層加碼”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)將任務(wù)“加碼”分派到村級(jí)組織，基層行政性事務(wù)和任務(wù)的繁多就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的各種“形式主義應(yīng)對(duì)”埋下了伏筆［1］。謝寶富認(rèn)為上級(jí)政府無視客觀條件給下級(jí)政府加碼，這樣下級(jí)政府完成的工作、指標(biāo)之和必然超過上級(jí)單位“發(fā)包”給本級(jí)單位的任務(wù)、指標(biāo)的數(shù)量從而可以達(dá)到超額完成任務(wù)的目標(biāo)［2］。

2.過度留痕。過度留痕是基層組織在面臨上級(jí)的縱向督查壓力下選擇的生存策略。韓喜平認(rèn)為痕跡管理是指基層組織在部署、考核、匯報(bào)、總結(jié)工作的過程中，以文字、圖片、表格、視頻等資料為對(duì)象加以整理記錄，形成檔案、板塊、臺(tái)賬以使相關(guān)工作留有痕跡，痕跡管理是官僚制的檔案管理原則的體現(xiàn)，但基層的痕跡管理方式已經(jīng)異化為追求痕跡的形式。精準(zhǔn)扶貧中的“填表式”幫扶、“留影式”入戶、“卷宗式”總結(jié)等行為使工作實(shí)效重“痕”不重“績”，痕跡主義是形式主義的當(dāng)代表現(xiàn)［3］。趙陽認(rèn)為“痕跡管理”避免了以往績效考核相對(duì)輕浮的缺陷，使考核內(nèi)容更加詳細(xì)，便于操作。但過度依賴痕跡，忽略實(shí)際狀況，則會(huì)使地方基層機(jī)關(guān)的組織風(fēng)氣和工作氛圍不斷惡化，產(chǎn)生凡事求痕、推責(zé)抓痕、虛假造痕、單純看痕等痕跡主義作風(fēng)，從而影響工作實(shí)績［4］。

3.形式內(nèi)容化。形式內(nèi)容化是指用來證明工作實(shí)效的輔助手段和方式取代了內(nèi)容的中心地位，導(dǎo)致工作內(nèi)容形式化。陳輝通過考察基層精準(zhǔn)扶貧工作中的形式主義指出：在扶貧檔案管理工作中基層干部要花費(fèi)較多時(shí)間整理資料。檔案資料只是實(shí)際工作的記載，但在一些地區(qū)的扶貧工作實(shí)踐中，檔案材料比實(shí)際工作還重要，許多扶貧工作的整改措施并不是針對(duì)實(shí)際工作而是在于整改檔案材料，規(guī)范化的檔案管理已經(jīng)實(shí)際影響扶貧工作，誘發(fā)了基層干部工作中心的偏離，用形式掩蓋了實(shí)際工作內(nèi)容［5］。

4.文山會(huì)海。文山會(huì)海不僅是形式主義的重要表現(xiàn)，同時(shí)也是形式主義產(chǎn)生的原因。彭勃的研究認(rèn)為文山會(huì)海的實(shí)質(zhì)在于基層政府在面臨治理難度大、攻堅(jiān)式的治理任務(wù)時(shí)，會(huì)被動(dòng)地選擇這種方式來應(yīng)付上級(jí)頻繁的檢查，這是一種程序主義式的應(yīng)對(duì)策略。王培通過對(duì)文風(fēng)中的形式主義調(diào)查指出：連篇累牘的文件、各種名目的會(huì)議使基層浪費(fèi)了公共資源，降低了行政效率。基層的文牘主義是“工作不夠，材料來湊”，以層層發(fā)文來代替真抓實(shí)干的工作［6］。

（二）服務(wù)群眾中的形式主義

在服務(wù)群眾的過程中，基層組織作為上級(jí)政府政策執(zhí)行的終端和基層群眾服務(wù)和需求的提供者和反饋者，其受到的雙向壓力是巨大的。在現(xiàn)有體制下，雙向壓力下的基層組織由于有限的資源投入更傾向于滿足上級(jí)政府政策執(zhí)行的需要，由此產(chǎn)生了以政績工程取代惠民工程、以中心工作取代服務(wù)群眾的形式主義傾向。

1.以政績工程取代惠民工程。仝志輝在研究基層治理時(shí)指出由于發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的政治正確，又有財(cái)政資金下達(dá)，因此，各種涉農(nóng)部門蜂擁而上?！叭r(nóng)”領(lǐng)域惠農(nóng)政策頻出，但各涉農(nóng)部門分散使用財(cái)政支農(nóng)資金的弊端也越來越突出，各部門都會(huì)拿財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)展幾個(gè)“示范合作社”，以便獲得政績和經(jīng)費(fèi)。這種“政績工程”最終損害的只能是群眾的利益，并傷害合作社道路的聲譽(yù)［7］。同樣，彭勃的研究認(rèn)為，在治理資源向基層轉(zhuǎn)移的過程中，基層政府為了在橫向的競爭中取得優(yōu)勢，會(huì)選擇性的打造亮點(diǎn)工程和盆景工程，并開展大量的基層治理創(chuàng)新造勢活動(dòng)，從而忽視基層的基礎(chǔ)工作和短板治理。

2.以中心工作取代服務(wù)群眾。何曉龍以西部某省的S 鎮(zhèn)T 村的實(shí)證材料為基礎(chǔ)分析得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在強(qiáng)調(diào)“中心工作”的同時(shí)，對(duì)常規(guī)性工作進(jìn)行選擇性忽視，導(dǎo)致農(nóng)民“小事”讓位于“中心工作”。T 村在強(qiáng)調(diào)扶貧和新農(nóng)村建設(shè)的中心工作之際，對(duì)涉及農(nóng)民的“小事”治理就會(huì)以“不發(fā)生，不過問，不出事，不應(yīng)對(duì)”來應(yīng)付。在以完成中心任務(wù)為榮的“論英雄”治理邏輯下，常規(guī)性任務(wù)管理通常是以形式化或“過問”的治理方式出現(xiàn)［8］。

二、關(guān)于基層形式主義的成因分析

基層形式主義的生成有其內(nèi)在原因。通過梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們大致認(rèn)同的具有代表性的原因是黨性不純、政績觀錯(cuò)位；制度建設(shè)滯后；基層治理存在現(xiàn)實(shí)困境。

（一）黨性不純、政績觀錯(cuò)位

政績觀是黨員干部執(zhí)政目的的體現(xiàn)，以人民立場為根本出發(fā)點(diǎn)的政績觀才是不忘初心的真切表現(xiàn)。但在基層實(shí)踐中，部分黨員干部由于政績觀錯(cuò)位，以片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，為晉升仕途而大搞表面文章，為“面子”寧失“里子”等思想導(dǎo)致了基層形式之風(fēng)的蔓延。

1.政績觀錯(cuò)位。習(xí)近平總書記深刻指出：“形式主義的本質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式替代了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的表象掩蓋了矛盾和問題?！保?］周飛舟認(rèn)為在改革開放后地方基層政府的首要目標(biāo)在于出“政績”，其中心內(nèi)容就是保持地方的社會(huì)安定，實(shí)現(xiàn)高速的經(jīng)濟(jì)增長，這也帶來了基層政府行為模式的變動(dòng)。為了推動(dòng)GDP 的高增長率，有些地方基層政府能夠一擲千金發(fā)起大規(guī)?；窘ㄔO(shè)投資而不考慮長遠(yuǎn)后果，“跑部錢進(jìn)”已成為許多地方政府的主要工作目標(biāo)之一［10］。“政績?yōu)橥?，效率至上”的思想觀點(diǎn)在體制內(nèi)成為主流使形式主義的存在有了內(nèi)生力量。張明認(rèn)為虛報(bào)浮夸、數(shù)字政績、材料政績能更好地獲得上級(jí)的認(rèn)可，自然也就導(dǎo)致基層把“材料美化”“過程走秀”作為工作導(dǎo)向，以打造漂亮、完善、符合領(lǐng)導(dǎo)心意的材料成果取代真抓實(shí)干［11］。

2.利己主義嚴(yán)重。劉建軍認(rèn)為受市場經(jīng)濟(jì)的影響，在當(dāng)前的行政實(shí)踐中出現(xiàn)了很多利己主義者。他們?cè)诠ぷ髦斜畴x了為人民服務(wù)的工作宗旨、以個(gè)體利益為核心開展工作。利己主義者為了盡快得到提升，會(huì)編造一些文字資料、圖片材料，來彰顯自己的業(yè)績，獲得晉升機(jī)會(huì)。另一方面，有些受利己主義思想影響的干部會(huì)在服務(wù)群眾的過程中，通過照片或文字報(bào)道來夸大宣傳自己的成績以塑造個(gè)人形象［12］。李小紅認(rèn)為形式主義的背后是實(shí)用主義、功利主義這些思想產(chǎn)生的惡劣影響，本質(zhì)上是“私”作祟，公職人員掌握公權(quán)力卻只想利己，以程序?yàn)楣ぞ?，以?shù)據(jù)為準(zhǔn)則，這樣虛夸浮報(bào)的形式主義問題就會(huì)滋生［13］。

3.不良之風(fēng)。余哲西認(rèn)為“講面子”“好體面”等思想也在相當(dāng)程度上助長了形式主義。在基層治理中，“寧失里子，也要面子”的情況很常見，由此也導(dǎo)致了上級(jí)干部下基層調(diào)研時(shí)，基層干部會(huì)開大會(huì)、“盆景”項(xiàng)目等面子工程［14］。

（二）制度建設(shè)滯后

在當(dāng)前高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境下，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制日益讓位于社會(huì)治理，在社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展中，制度的轉(zhuǎn)變是落后于社會(huì)實(shí)踐的進(jìn)展的。壓力型體制和行政考核制度的問題共同構(gòu)成了基層形式主義產(chǎn)生的體制因素，而民主監(jiān)督渠道的阻滯則是基層形式主義得以泛濫的社會(huì)根源。

1. “壓力型體制”使基層不堪重負(fù)。戴焰軍認(rèn)為在實(shí)踐中搞形式主義的人能夠分為自愿搞形式主義的人和被迫搞形式主義的人，這兩種人要區(qū)別對(duì)待。顯然，在“層層加碼”的壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其管理的村級(jí)組織就是被迫搞形式主義的人［15］。楊華指出順著行政管理的層級(jí)鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“沒有回旋余地、責(zé)任不能再分”的“最終責(zé)任承擔(dān)者”，上級(jí)的每一級(jí)政府的“官僚式”任務(wù)攤派，成為疲于應(yīng)對(duì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)各種“形式主義應(yīng)付”的土壤［16］。

2. 行政考核制度存在問題。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是干部考核方式單一。王元明認(rèn)為在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看來嚴(yán)格、實(shí)時(shí)的考核可以更好地監(jiān)督基層干部的行為過程，以文字記錄和數(shù)據(jù)資料記錄政策執(zhí)行過程方便上級(jí)政府進(jìn)行引導(dǎo)和管控。但在考核過程中將數(shù)據(jù)指標(biāo)置于最重要地位就必然會(huì)向基層傳遞一個(gè)明顯的信號(hào)，即行為發(fā)生與否上級(jí)并不關(guān)注，行為的階段性成果也不會(huì)成為最終評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)整個(gè)政策執(zhí)行過程的記錄才是最重要的，基層干部對(duì)工作過程缺乏詳細(xì)的記錄和實(shí)時(shí)的呈報(bào)就會(huì)被認(rèn)定為政策落實(shí)不徹底。這就招致基層工作重心的轉(zhuǎn)移，基層工作者會(huì)將更多的精力用于相關(guān)數(shù)據(jù)的填寫和資料的匯編上報(bào)［17］。何晨陽指出各種檢查考核反復(fù)疊加，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“形式主義應(yīng)對(duì)”：一是無法精準(zhǔn)量化或核實(shí)的“數(shù)字”變成了數(shù)字造假，產(chǎn)生隨意編造、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能夠任意改變幾個(gè)考核數(shù)據(jù)的現(xiàn)象；二是上級(jí)政府考核機(jī)制對(duì)形式主義的默許，使填表應(yīng)付成為常態(tài)化行為［18］。文宏認(rèn)為上級(jí)政府對(duì)形式主義做法的“默許”為形式主義的長期存在提供了空間。這種考核機(jī)制是一種留有“孔洞”的考核方式，一方面體現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)基層政府在符合共同利益情況下的最大化包容，另一方面也是對(duì)基層政府政策執(zhí)行方式靈活性的妥協(xié)與默認(rèn)。

3.民主監(jiān)督渠道不暢。群眾參與監(jiān)督不力是形成基層形式主義的社會(huì)因素。周少來認(rèn)為形式主義是官僚體制內(nèi)部的“體制空轉(zhuǎn)”，體制之外的人難以發(fā)覺和監(jiān)督?，F(xiàn)有制度無從保障基層民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，很多基層政府的工作和公共事務(wù)，公眾基本無從知曉也就談不上參與和監(jiān)督［19］。周飛舟認(rèn)為對(duì)基層政府的考核不應(yīng)該只是由上級(jí)政府來做，檢查考核的權(quán)力只由上級(jí)政府掌握的模式只能培養(yǎng)出“唯上是從”的基層政府，要對(duì)政府的行為做出真正有益的評(píng)估，輿論和民意的加入必不可少［10］。

（三）基層治理存在的現(xiàn)實(shí)困境

基層治理是復(fù)雜的治理過程，存在的現(xiàn)實(shí)困境是治理資源的有限性使基層組織無法兼顧政策執(zhí)行和服務(wù)群眾兩大方面工作。具體表現(xiàn)在基層治理中的實(shí)行策略主義、基層自治組織的行政化傾向以及群眾政治參與不足所造成的村民間社會(huì)資本的缺失三方面。

1.基層治理的策略主義。歐陽靜認(rèn)為策略主義是基層政權(quán)組織在治理過程中由于缺乏穩(wěn)定的規(guī)則制度，而功利地將各類方法、技術(shù)、手段引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作中來作為其行為規(guī)則的方式。策略主義的特點(diǎn)是隨意性、權(quán)宜性以及穩(wěn)定性不足，“擺平”和“搞定”是策略主義邏輯的關(guān)鍵詞［20］。“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”，顯然基層政府在實(shí)際運(yùn)行中“只問結(jié)果，不問手段”的運(yùn)動(dòng)化、非程序性的工作方式是滋生形式主義的土壤。策略主義的實(shí)質(zhì)是基層政府在治理動(dòng)力不足情況下的主動(dòng)行為，文宏的研究認(rèn)為，基層治理的策略主義反映了基層政府基于縱向的考核壓力和橫向的競爭壓力的雙力作用下，所選擇的一種趨利避害的理性算計(jì)方式。

2.基層自治組織的行政化傾向。歐陽靜在長期定點(diǎn)調(diào)研江西D 鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上得出在2005 年稅改后鄉(xiāng)村之間的支配性關(guān)系不但沒有被削弱反而在增強(qiáng)的結(jié)論，村級(jí)組織官僚化的趨向十分明顯。村干部的工資制、考核制，村級(jí)組織的坐班制、考勤制，“村帳鎮(zhèn)管”的財(cái)務(wù)制度等制度約束構(gòu)建了基層治理的結(jié)構(gòu)，使村級(jí)組織日益行政化。行政化的村級(jí)組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理鏈條上的一級(jí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令和指標(biāo)任務(wù)只能是沒有拒絕余地的完成，各類報(bào)表臺(tái)賬和檔案管理工作使村組織被迫以形式主義來應(yīng)對(duì)。這也就造成了基層自治功能實(shí)效減弱，導(dǎo)致村民自下而上的監(jiān)督方式被懸置，村級(jí)組織為完成上級(jí)意志而忽視民意［21］。村級(jí)組織的行政化意味著村組織成為政府行政鏈條的最低端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為村級(jí)自治組織的直接“上級(jí)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式也影響著村級(jí)組織的工作方式，村級(jí)組織以策略主義行為應(yīng)對(duì)繁多的行政事務(wù)就不可避免，完成任務(wù)過程中為“擺平”村民瑣事使其為中心工作讓步的形式主義勢必存在。

3.鄉(xiāng)村農(nóng)民缺乏社會(huì)資本。何曉龍根據(jù)西部某省S 鎮(zhèn)T 村的實(shí)地調(diào)查資料為依據(jù)，認(rèn)為鄉(xiāng)村農(nóng)民之間處于原子化形態(tài)，相互之間的信任和支持共同體已經(jīng)解體且無法重塑。社會(huì)資本是社會(huì)內(nèi)部成員在交往過程中產(chǎn)生的信任和規(guī)范，農(nóng)民掌握的社會(huì)資本多則有利于鄉(xiāng)村自治，農(nóng)民掌握的社會(huì)資本少則有利于形式主義者的“維控”。農(nóng)民之間的聯(lián)系減弱以及人際情感的弱化使農(nóng)民個(gè)體在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)無法采取集體行動(dòng)，這樣就便于基層干部的“維控”，助長了村級(jí)組織脫離群眾的形式主義傾向。在面臨基層矛盾時(shí)，基層干部往往采取能“擱置”就不解決的調(diào)解方式，而在實(shí)際工作中進(jìn)行走馬觀花式調(diào)研，給出不能兌現(xiàn)的承諾也成為默認(rèn)的服務(wù)方式［22］102。

三、基層形式主義的治理路徑探討

通過對(duì)形式主義的表現(xiàn)和原因分析，學(xué)者們給出的解決形式主義的路徑主要體現(xiàn)在政治文化維度、政治制度維度和基層治理維度。

（一）政治文化維度

基層形式主義的產(chǎn)生，其根本在于部分黨員干部理想信念的遺忘，因此，黨中央才會(huì)在基層強(qiáng)化“兩學(xué)一做”“三嚴(yán)三實(shí)”等教育實(shí)踐活動(dòng)。而學(xué)術(shù)界在政治文化維度對(duì)基層形式主義的治理方向上，主要從加強(qiáng)理想信念教育、弘揚(yáng)主流文化、加強(qiáng)公民意識(shí)教育三方面展開研究。

1.強(qiáng)化價(jià)值體系，加強(qiáng)理想信念教育。李保林認(rèn)為形式主義不良風(fēng)氣的蔓延，表明了馬克思主義思想路線被束之高閣的嚴(yán)峻事實(shí)，對(duì)形式主義的治理要從端正思想路線的高度加以治理，只有緊抓實(shí)事求是的思想路線，才能形成治本的效果［23］。鄒勁松引用黨中央關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的論述認(rèn)為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)把思想進(jìn)一步統(tǒng)一到習(xí)近平總書記的重要論述上來，在反對(duì)形式主義、官僚主義的問題上做到思想上高度重視，行動(dòng)上高度自覺。領(lǐng)導(dǎo)干部只有踐行以人民為中心的發(fā)展理念，在工作中才不會(huì)與人民群眾日漸脫離。堅(jiān)持正確的政績觀，思想上才不會(huì)焦慮、行動(dòng)上才不會(huì)急功近利，才不會(huì)搞假大空的形式主義［24］。

2.培育和弘揚(yáng)主流文化。謝寶富教授對(duì)政治實(shí)踐中的形式主義進(jìn)行根源探求之后認(rèn)為形式主義是人性需求使然、壓力型體制擠壓使然［25］，因此，要化解形式主義、弱化公職人員的個(gè)人利益訴求，采取弘揚(yáng)主流價(jià)值觀的方式必不可少。劉先春、敖小茂認(rèn)為要加強(qiáng)黨內(nèi)主流文化建設(shè)，堅(jiān)定馬克思主義信仰和社會(huì)主義理想信念，黨內(nèi)主流文化建設(shè)要做到與時(shí)俱進(jìn)，增強(qiáng)黨內(nèi)主流文化在市場經(jīng)濟(jì)條件下的理論說服力和實(shí)效性［26］。

3.加強(qiáng)公民意識(shí)教育。靳志強(qiáng)認(rèn)為：“農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)育、公共空間的成長及公共制度的再造過程，也是農(nóng)民獨(dú)立化、平等化和公民化的過程，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代民主社會(huì)、民主治理及社區(qū)和社會(huì)認(rèn)同的再建構(gòu)?！保?7］

（二）政治制度維度

政治制度是政治活動(dòng)的規(guī)則，政治制度建設(shè)滯后會(huì)扭曲政治活動(dòng)的開展。對(duì)于基層形式主義的治理，最重要的是要理順基層和上級(jí)政府之間的關(guān)系，建立科學(xué)的考評(píng)體系和領(lǐng)導(dǎo)體制，使基層能有效回應(yīng)上級(jí)政府的要求，真正做到為基層“減負(fù)”。

1.推行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目荚u(píng)機(jī)制。劉建軍通過對(duì)形式主義的突出表現(xiàn)——痕跡主義的研究認(rèn)為以痕跡來對(duì)工作進(jìn)行考核，從某種程度上來說是在鼓勵(lì)其他人效仿，要消除“痕跡主義”的外在土壤就要建立完善的考核問責(zé)機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃基層考核體系，可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)來探索創(chuàng)新考核和激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建信息共享平臺(tái)對(duì)工作痕跡進(jìn)行同類項(xiàng)合并。上級(jí)管理部門應(yīng)用多方位、多角度、多層面的手段來考評(píng)下級(jí)部門的工作情況。同時(shí)，健全問責(zé)制度，對(duì)基層痕跡濫用的現(xiàn)象要嚴(yán)厲問責(zé)，上級(jí)單位在考核時(shí)要實(shí)事求是，對(duì)沒必要留痕的工作要減少和免除留痕要求，根據(jù)各地方實(shí)際情況制定科學(xué)的處理辦法［28］。

2.建立健全科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制和治理機(jī)制。劉紅凜認(rèn)為形式主義的破除要全面深化體制機(jī)制與黨政機(jī)構(gòu)改革，這樣才能從根本上鏟除官僚主義和形式主義衍生的土壤。這就要求健全科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制、治理機(jī)制、選人用人機(jī)制、干部激勵(lì)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，最重要的是要轉(zhuǎn)變政府職能，合理簡政放權(quán)，賦予基層政府相應(yīng)的自主權(quán)和活動(dòng)空間［29］。

（三）基層治理維度

關(guān)于基層治理學(xué)術(shù)界著重于從基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)、構(gòu)建基層文化網(wǎng)絡(luò)這兩大方面來進(jìn)行，其實(shí)質(zhì)是要強(qiáng)化村級(jí)組織的組織能力、領(lǐng)導(dǎo)能力，構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村文化和政治生態(tài)。

1.基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)?；A(chǔ)性權(quán)力指國家在其疆域內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)資源再分配的能力，歐陽靜在研究村級(jí)組織官僚化的基礎(chǔ)上認(rèn)為目前國家的基層政權(quán)建設(shè)只是停留在機(jī)構(gòu)與人員的行政化上，表現(xiàn)在形式主義的文牘化、痕跡化以及管理形式上的考核與考勤上，但沒有涉及到公共權(quán)力運(yùn)作的組織化、制度化與常規(guī)化。而要真正地削弱基層的形式主義傾向，就必須完善國家基層政權(quán)的權(quán)力運(yùn)作規(guī)則，使其成為具備治理能力的理性化行政組織。歐陽靜提出村級(jí)組織行政化的邏輯是農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)威衰變，基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)的目標(biāo)就是賦予基層政權(quán)充足的財(cái)政資源和常規(guī)化、制度化的權(quán)力使其有能力完成鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的各種工作［30］。

2.基層文化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。建設(shè)鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)是治理基層形式主義的保障，何曉龍認(rèn)為基層治理的形式主義是在一定的治理文化網(wǎng)絡(luò)中發(fā)生的，要建設(shè)有利于鄉(xiāng)村治理的文化網(wǎng)絡(luò)就要使國家權(quán)力與鄉(xiāng)村各種文化進(jìn)行有效銜接。一是要深化鄉(xiāng)村干部對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的學(xué)習(xí)；二是要營造良好的鄉(xiāng)村政權(quán)運(yùn)作的政治生態(tài)文化，以體制為載體塑造風(fēng)清氣正的文化氛圍；三是鄉(xiāng)村政權(quán)運(yùn)作要借助鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化和資源，與村民實(shí)現(xiàn)上下有效互動(dòng)，而村民也能借助文化網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)自我治理；四是要特別強(qiáng)調(diào)德治在鄉(xiāng)村建設(shè)中的重要作用，實(shí)現(xiàn)德治、法治、自治的有效融合［22］105。

四、基層形式主義的研究評(píng)述

近五年來，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于基層形式主義的相關(guān)研究，主要體現(xiàn)在形式主義的表現(xiàn)、生成原因、治理措施方面。研究成果豐碩，但又存在研究不足之處。進(jìn)一步展望未來基層治理如何推進(jìn)，對(duì)治理基層形式主義具有重要的理論意義。

（一）基層形式主義研究成果

首先，研究的廣度深度不斷深入。相關(guān)研究對(duì)基層形式主義的解讀越來越深刻，從對(duì)部分黨員干部急功近利、弄虛作假的不良風(fēng)氣，到體制內(nèi)部的文牘主義、痕跡主義，再到基層鄉(xiāng)村治理中的策略主義、擺平主義，學(xué)者們對(duì)形式主義進(jìn)行了深挖和分解，對(duì)形式主義類型的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)其本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。形式主義表現(xiàn)的解讀呈現(xiàn)多角度、多層次等特點(diǎn)，為進(jìn)一步深入研究創(chuàng)造了條件。其次，研究范圍和研究視角越來越廣。形式主義問題最初是作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)問題、思想問題進(jìn)行批判的，對(duì)形式主義的研究貫穿黨的歷史。這些研究視角主要集中在黨的建設(shè)上，而近五年來的研究拓展到全面從嚴(yán)治黨、民主政治參與、鄉(xiāng)村治理邏輯、基層黨組織建設(shè)、考核制度的完善、科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行體系等方面，拓寬了研究形式主義的新視角，對(duì)治理形式主義的虛假風(fēng)氣有重大指導(dǎo)意義。最后，治理路徑的實(shí)踐功能不斷增強(qiáng)。近五年來，學(xué)者們關(guān)于治理形式主義的對(duì)策研究主要有兩類：一是指導(dǎo)性對(duì)策研究。在這方面學(xué)者主要強(qiáng)調(diào)的是宏觀層面的形式主義治理，注重全方位的歸納和分析問題。二是專門性的對(duì)策研究。針對(duì)具體方面展開深入研究，注重研究的深度和技術(shù)治理。

（二）基層形式主義研究不足

首先，近五年來的研究成果對(duì)基層政策執(zhí)行已有大量研究，研究落腳于縣域基層治理領(lǐng)域。自2013 年以來，國內(nèi)學(xué)者對(duì)形式主義的研究成果有了一個(gè)爆發(fā)式的增長階段。就研究對(duì)象來說，多以行政執(zhí)行中的片段為主，缺乏對(duì)基層工作中形式主義的整體性觀察，以基層和地方政府的具體工作為研究對(duì)象的研究成果較少。目前主要成果集中于精準(zhǔn)扶貧工作，對(duì)基層其他一些“中心工作”中形式主義的關(guān)注很少。

其次，研究方法較單一，多注重規(guī)范研究。對(duì)于形式主義的研究體現(xiàn)出多規(guī)范研究少實(shí)證研究，多定性研究少定量研究的情況。規(guī)范研究成果偏向理論性、概括性和應(yīng)然性，實(shí)證研究注重現(xiàn)實(shí)政治生活中形式主義的實(shí)然狀態(tài)，可以針對(duì)實(shí)際情況形成以問題為導(dǎo)向的治理對(duì)策。所以，對(duì)積弊重重的形式主義問題多做實(shí)證類的研究可以使形式主義的治理路徑更具可行性和實(shí)踐性。尤其是有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政關(guān)系影響著地方政府行為，而基層政府的形式主義行為是否與基層財(cái)政的多寡有關(guān)聯(lián)以及有多大的相關(guān)性，這個(gè)問題需要學(xué)者們從定量研究的角度進(jìn)行分析與論證。

再次，成因分析不夠深入。關(guān)于基層搞形式主義的原因，學(xué)者們大致是從體制機(jī)制、文化價(jià)值觀、基層治理結(jié)構(gòu)這三方面分析的，可以說比較全面，但學(xué)者們對(duì)于形式主義的成因論述是不具體的，比如體制機(jī)制的弊端是形式主義的根源，但對(duì)體制機(jī)制是如何形塑形式主義缺乏實(shí)證資料的佐證，大多是就現(xiàn)象和表現(xiàn)來分析。

最后，治理路徑多傾向于體制內(nèi)部改革，缺乏多元互動(dòng)。學(xué)者們提出的治理路徑首先注重黨內(nèi)作風(fēng)建設(shè)和思想路線教育，其次是體制機(jī)制的改革，最后是基層治理的重構(gòu)。在這些治理措施中，學(xué)者們多強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)生形式主義的內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)行抑制，而對(duì)遏制形式主義產(chǎn)生的外在民主約束多是簡要論述，對(duì)于怎樣引導(dǎo)公民參與監(jiān)督基層政府的行政過程、怎樣發(fā)揮民間自治組織和非政府組織對(duì)政府的有效制約這些問題并沒有突出研究成果。

（三）基層形式主義研究展望

在今后的研究中，應(yīng)重視以基層具體工作中的形式主義為對(duì)象開展研究，注重對(duì)形式主義的整體性觀察；在研究方法上應(yīng)注意規(guī)范研究和實(shí)證研究相結(jié)合，在原因分析上應(yīng)注重多維解讀，在治理路徑上應(yīng)強(qiáng)化對(duì)外部制約力量參與基層形式主義治理的對(duì)策研究。

1.應(yīng)重視以整體性的基層形式主義為對(duì)象的研究。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于整體性形式主義的文獻(xiàn)資料較缺乏，著眼于基層治理領(lǐng)域，考察基層具體工作中的形式主義的基本特征和表現(xiàn)形式可以彌補(bǔ)這一不足，如維穩(wěn)工作中的形式主義、扶貧工作中的形式主義等等。研究基層行政工作中形式主義的整體性表現(xiàn)，有助于更好地解釋形式主義。

2.堅(jiān)持規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合。形式主義的病灶在基層，對(duì)基層形式主義的研究應(yīng)落實(shí)在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過實(shí)證資料的分析，可以更加準(zhǔn)確地把握基層形式主義的成因，通過不斷挖掘基層形式主義與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的形式主義不同之處，以此給出切實(shí)有效的治理舉措。

3.系統(tǒng)分析基層形式主義產(chǎn)生的多維成因。現(xiàn)有研究基層形式主義的成因分析還不夠具體，容易導(dǎo)致只見表象不見本質(zhì)的情況，容易把現(xiàn)象和原因混淆。只有在獲取足夠的信息和資料基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)細(xì)致的成因分析，才能理清基層形式主義形成的路徑。

4.治理途徑應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外部制約力量的研究。形式主義的產(chǎn)生根本在于行政官僚體系的自我空轉(zhuǎn)，人民群眾對(duì)體制內(nèi)部的情況無法做到切實(shí)有效的監(jiān)督。因此，只有完善外部民主力量的監(jiān)督作用才能有效消除基層的形式主義。今后學(xué)界研究的重點(diǎn)應(yīng)放在如何有效地清除民主參與和民意表達(dá)的障礙，如何發(fā)揮非政府組織與政府行政過程的有效銜接這些問題上，使治理基層形式主義形成體制內(nèi)和體制外的系統(tǒng)化合力。