民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論*

高圣平

回應(yīng)新一輪土地制度改革成果，是《民法典》物權(quán)編編纂的主要任務(wù)之一。①就農(nóng)地融資擔(dān)保，②原《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》基于社會(huì)保障、耕地保護(hù)、糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定等的政策目標(biāo)，禁止“耕地……集體所有的土地使用權(quán)”抵押融資，③僅允許“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為抵押財(cái)產(chǎn)?！耙约彝コ邪绞饺〉玫耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)”，在解釋上屬于《物權(quán)法》第184條所稱的“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”，但凡以之擔(dān)保融資的，均為裁判所否定。④在完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的政策目標(biāo)之下，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要“賦予……承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。 就此，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》等關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，以使試點(diǎn)改革于法有據(jù)；國(guó)務(wù)院及其相關(guān)組成部門也出臺(tái)了試點(diǎn)文件，對(duì)試點(diǎn)工作作了相應(yīng)部署。農(nóng)地融資擔(dān)保試點(diǎn)取得了良好的績(jī)效，全面推開條件已經(jīng)成熟，應(yīng)修改相關(guān)法律予以體現(xiàn)。⑤《農(nóng)村土地承包法》率先于2018年12月完成修訂工作，作為民事基本法律的《民法典》在此基礎(chǔ)上對(duì)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)則也做了相應(yīng)修改。由于立法之時(shí)回避了相關(guān)爭(zhēng)議問題，這些新規(guī)則的解釋和適用也就見解紛呈。本文不揣淺薄，擬就此一陳管見，以求教于大家。

一、“兩權(quán)分離”之下農(nóng)地融資擔(dān)保的標(biāo)的物

《民法典》同時(shí)反映了“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”之下的農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系?！叭龣?quán)分置”的情形畢竟還是少數(shù)，“目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝”，⑥《民法典》的規(guī)制重心也就放在了完善“兩權(quán)分離”之下的規(guī)則體系，以契合“三權(quán)分置”所帶來的體系效應(yīng)。就此，《民法典》首先將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”定性為集體土地所有權(quán)派生出的一種用益物權(quán)，以反映“兩權(quán)分離”之下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，旨在穩(wěn)定集體與承包農(nóng)戶之間關(guān)于農(nóng)地資源的配置關(guān)系；其次，《民法典》強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，不僅將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而且將其主體不具有身份屬性的“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”重構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，置重于農(nóng)地的社會(huì)保障功能，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地在本集體成員之間的公平分配。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型以高投入為基本前提，在政策金融之外，商業(yè)金融的供給即為其中重要一環(huán)?；陲L(fēng)險(xiǎn)控制的需要，信貸擔(dān)保物的范圍擴(kuò)張就成了商業(yè)金融據(jù)以展開的基本邏輯。農(nóng)地融資擔(dān)保試點(diǎn)目標(biāo)即為如此，《民法典》物權(quán)編的編纂亦是如此。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為承包農(nóng)戶的主要經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，也就進(jìn)入了融資擔(dān)保的視野。

就抵押財(cái)產(chǎn)的范圍，《物權(quán)法》采取了正面列舉(第180條)和反面排除(第184條)相結(jié)合的方法，共同為當(dāng)事人之間的融資擔(dān)保行為提供規(guī)范指引，有利于明晰法律關(guān)系，維護(hù)交易安全。⑦《民法典》維系了這一立法方法，于第395條正面列舉了抵押財(cái)產(chǎn)的范圍，第399條反面排除了不得抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。在農(nóng)地融資擔(dān)保試點(diǎn)的成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《民法典》刪除了《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)關(guān)于禁止“耕地……集體所有的土地使用權(quán)”抵押的規(guī)定，但同時(shí)刪除了《物權(quán)法》第180條第1款第3項(xiàng)關(guān)于允許“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定。在體系解釋上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即屬第395條所定“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”的范疇。由此，《民法典》就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資交易，雖然沒有明示認(rèn)可，但也未反面排除。其中，也沒有具體規(guī)定此類抵押權(quán)的設(shè)立規(guī)則，交易規(guī)則的展開也就指向了民事特別法——《農(nóng)村土地承包法》。

《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款前段規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案?！边@里，將承包方據(jù)以融資擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)界定為“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而非“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由此引發(fā)了承包方利用承包地展開融資擔(dān)保之時(shí)，標(biāo)的財(cái)產(chǎn)究竟是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”還是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的爭(zhēng)議。

《農(nóng)村土地承包法》修正通過之后，學(xué)者間有觀點(diǎn)認(rèn)為，此際的融資擔(dān)保財(cái)產(chǎn)是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，主要理由是：其一，基于第47條第1款本身的文義，抵押客體只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身。⑧“承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照字面理解，應(yīng)當(dāng)是權(quán)利人存于農(nóng)村已經(jīng)承包土地上的以該土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利。承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)就是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！雹釓脑摲ǖ南嚓P(guān)規(guī)定來看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“原本屬于承包人所享有”。⑩雖然在不發(fā)生承包地流轉(zhuǎn)的情況下并不產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，但當(dāng)承包農(nóng)戶以其承包地權(quán)利進(jìn)行擔(dān)保融資之時(shí)，其標(biāo)的財(cái)產(chǎn)是不具有身份屬性的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有嚴(yán)格的身份屬性，將其用于擔(dān)保融資，會(huì)在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)遭遇制度障礙。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖具有經(jīng)營(yíng)權(quán)能，但因其負(fù)載社會(huì)保障功能，法律上賦予其身份屬性，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得自由流轉(zhuǎn)的基本立場(chǎng)在《農(nóng)村土地承包法》中未被撼動(dòng)。這應(yīng)當(dāng)是該法未直接指明其為擔(dān)保之客體的理由。如允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，一旦實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，即意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失，“這與我國(guó)農(nóng)村土地承包權(quán)設(shè)置的初衷相背，也不符合現(xiàn)行農(nóng)村土地改革的政策底線?！币虼?，“即便是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自己經(jīng)營(yíng)也是就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，并不觸及帶有生存和生活保障的承包權(quán)?！逼淙蛲夥ㄉ暇妥约核餀?quán)已有所有人地上權(quán)、自己地役權(quán)等立法例，可茲參照。承包農(nóng)戶為自己設(shè)立獨(dú)立存在、期限特定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，再以此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保。其中，為自己設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，融資擔(dān)保則屬于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，而不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的直接權(quán)能。為避免登記程序上的繁瑣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立登記與擔(dān)保登記須同時(shí)進(jìn)行，無須先行辦理設(shè)立登記。

筆者認(rèn)為，承包農(nóng)戶用以擔(dān)保融資的標(biāo)的財(cái)產(chǎn)仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要理由如下：

第一，在未發(fā)生流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形之下，承包農(nóng)戶就承包地的權(quán)利在法律上表達(dá)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，承包農(nóng)戶并不享有“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”這就意味著，在承包農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)的情形之下，承包農(nóng)戶所享有的即為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這一權(quán)利被《民法典》明定為一類用益物權(quán)，依物權(quán)法定原則，其種類(體現(xiàn)為這一權(quán)利的名稱)和內(nèi)容自不應(yīng)改變。承包農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，是其行使其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，亦即屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，并不表明此際承包農(nóng)戶還享有一個(gè)別異于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均有經(jīng)營(yíng)權(quán)能，但該經(jīng)營(yíng)權(quán)能與其他權(quán)能并非截然分開，而是渾然一體地構(gòu)成權(quán)利本身，權(quán)能僅體現(xiàn)為權(quán)利的內(nèi)容，并不能以承包農(nóng)戶享有經(jīng)營(yíng)權(quán)能，就認(rèn)為承包農(nóng)戶享有“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

第二，在法律已經(jīng)明定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的情形之下，承包農(nóng)戶享有的經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的權(quán)利不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》之下，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是兩個(gè)指稱明確的權(quán)利類型，兩者之間區(qū)別主要體現(xiàn)在，前者的主體為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”，即“承包農(nóng)戶”或“承包方”，權(quán)利的發(fā)生依據(jù)是承包農(nóng)戶和集體之間依承包方案簽訂的承包合同或土地承包經(jīng)營(yíng)合同；而后者的主體為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人”，即“有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)”的自然人、法人或者非法人組織，權(quán)利的發(fā)生依據(jù)是經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶或集體之間所簽訂的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同或承包合同。由此可見，承包農(nóng)戶依承包合同或土地承包經(jīng)營(yíng)合同所取得的權(quán)利，即為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》上“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的表述，僅僅只是表明自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)之前就已經(jīng)存在且由承包農(nóng)戶享有。

第三，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，不能成為否定其擔(dān)保能力的理由。《民法典》刪去《物權(quán)法》關(guān)于禁止“耕地……集體所有的土地使用權(quán)”抵押的規(guī)定，其本意即在賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以融資擔(dān)保能力。擔(dān)保物權(quán)僅僅只是在所有權(quán)或其他基礎(chǔ)權(quán)利之上的負(fù)擔(dān)，其設(shè)立并不改變基礎(chǔ)權(quán)利的屬性和內(nèi)容。承包農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為金融機(jī)構(gòu)設(shè)立抵押權(quán)，也不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性和內(nèi)容。此際，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體并未發(fā)生改變，仍是承包農(nóng)戶在行使著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未為金融機(jī)構(gòu)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，“作為擔(dān)保物的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上還未現(xiàn)實(shí)存在，承包方是用將來的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，到需要實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，作為優(yōu)先受償?shù)呢?cái)產(chǎn)出現(xiàn)。”即使認(rèn)為融資擔(dān)?？腕w是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的學(xué)者，也認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)通過融資擔(dān)保取得以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體的擔(dān)保物權(quán)，而不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身；在擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)以前，該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并未轉(zhuǎn)移至金融機(jī)構(gòu)，而仍舊屬于承包農(nóng)戶。這足以說明，擔(dān)保物權(quán)設(shè)立之時(shí)并未改變基礎(chǔ)權(quán)利——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，承包農(nóng)戶用以擔(dān)保的仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅僅只是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)行之時(shí)，才為他人派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以流轉(zhuǎn)價(jià)款或經(jīng)營(yíng)收益優(yōu)先受償。此時(shí)，借由擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的革新，達(dá)到“不論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策底線。因此，《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款前段“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“掩蓋的復(fù)雜法律關(guān)系的核心之處在于通過強(qiáng)制設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式保障擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)”。

第四，《農(nóng)村土地承包法》第47條是對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。作為新一輪土地制度改革的綱領(lǐng)性文件，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“賦予……承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這里置重于完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能，明顯是從“兩權(quán)分離”的角度出發(fā)而考慮的；《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進(jìn)一步指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，這里的“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”是否同時(shí)反映“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”的情形，不無疑問?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》)以及中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)暫行辦法》)將其界定為“通過家庭承包方式依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由此可見，政策文件中所稱的“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”涵蓋了兩種不同類型的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”：未流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，承包農(nóng)戶自行行使的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，受讓方行使的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。其中，前者的法權(quán)表達(dá)是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；后者的法權(quán)表達(dá)是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押均屬“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”?！掇r(nóng)村土地承包法》第47條第1款前段“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”只是在“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”基礎(chǔ)上作了表述上的調(diào)整。

綜上所述，基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別以及民法上權(quán)利生成的基本原理，承包農(nóng)戶的融資擔(dān)保財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一解釋結(jié)論也符合反映試點(diǎn)成果的基本要求，便于融資擔(dān)保實(shí)踐的銜接與展開。為使金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)取得對(duì)抗善意第三人的效力，當(dāng)事人之間僅須在既有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記之上登記抵押權(quán)即可，無須先就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記，再辦理抵押權(quán)登記，或者同時(shí)辦理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立登記和抵押登記。這一額外的操作“不僅沒有必要，而且，操作上也不可行。”直接以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，既節(jié)約了交易成本，又便于制度銜接和當(dāng)事人理解。

二、“三權(quán)分置”之下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的體系定位

《民法典》在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上增加了“三權(quán)分置”的內(nèi)容，明定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，將“三權(quán)分置”之下的第三個(gè)權(quán)利稱為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，旨在“促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”。無論就“三權(quán)分置”之下的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)持有何種觀點(diǎn)，對(duì)第三個(gè)權(quán)利 “土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”均無爭(zhēng)議。同時(shí)，“‘四荒地’ 承包不涉及社會(huì)保障因素，承包方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”基于“三權(quán)分置”帶來的體系效應(yīng)，《民法典》將《物權(quán)法》上“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”修改為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種形態(tài)，既純化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，維系了承包地的保障功能，又堅(jiān)持了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度功能，為下一步土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)則的統(tǒng)合提供了前提。

賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以融資擔(dān)保權(quán)能，從而為經(jīng)營(yíng)主體加大農(nóng)業(yè)投入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心競(jìng)爭(zhēng)力提供便利，也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建構(gòu)的重要考量因素和價(jià)值功能?！掇r(nóng)村土地承包法》和《民法典》就上述兩類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保能力并無疑義，《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款和第53條規(guī)定更是分別將這兩類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能定為明文。但《農(nóng)村土地承包法》第47條第2、3款將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保定性為“擔(dān)保物權(quán)”，并未明確擔(dān)保物權(quán)的種類。在解釋上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)，系屬抵押權(quán)，對(duì)此并無爭(zhēng)議。但就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的體系定位，則存較大分歧。在《農(nóng)村土地承包法》修正立法的過程中，“由于各方面對(duì)繼受取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭(zhēng)議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大?！薄安莅甘褂昧恕谫Y擔(dān)?！母拍睿说盅汉唾|(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。”

這一做法飽受詬病，并未達(dá)到物權(quán)法定的基本要求。在物權(quán)法定原則之下，物權(quán)的種類由法律規(guī)定。這里的“物權(quán)的種類”并不包括“用益物權(quán)”“擔(dān)保物權(quán)”等上位意義的物權(quán)種類，而是指“抵押權(quán)”“質(zhì)權(quán)”等中位意義的物權(quán)種類，或者“一般抵押權(quán)”“最髙額抵押權(quán)”“動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)”“權(quán)利質(zhì)權(quán)”“動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)”“股權(quán)質(zhì)權(quán)”“應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)”等下位意義的物權(quán)種類，其中前者的具體規(guī)范在形式上不明顯，尚需根據(jù)法條布局和表達(dá)來辨析?！掇r(nóng)村土地承包法》第47條籠統(tǒng)地以上位的物權(quán)種類——“擔(dān)保物權(quán)”加以規(guī)定，將直接導(dǎo)致具體規(guī)范的缺失，極易導(dǎo)致法律適用上的困難。

學(xué)者大多主張，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的體系定位端賴于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性，如將其定性為物權(quán)，則其上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)即為抵押權(quán)；如將其定性為債權(quán)，則其上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)即為(權(quán)利)質(zhì)權(quán)。筆者不贊同這一觀點(diǎn)，堅(jiān)持主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)是抵押權(quán)，屬于權(quán)利抵押權(quán)，主要理由如下：

第一，無論將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)還是債權(quán)，均只能設(shè)定抵押權(quán)。在《農(nóng)村土地承包法》第47條就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的體系定位未置明文的情形之下，這一問題的解決自應(yīng)回到《民法典》?！睹穹ǖ洹贩謩e就進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域的抵押財(cái)產(chǎn)和質(zhì)押財(cái)產(chǎn)范圍作了例示規(guī)定，其中并未提及“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，如此尚須經(jīng)由解釋明確其所屬。《民法典》第395條第1款第7項(xiàng)規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的”“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”可以抵押?，F(xiàn)有法律、行政法規(guī)并無禁止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定，相反，《農(nóng)村土地承包法》明定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以擔(dān)保融資。由此，該項(xiàng)規(guī)定可以作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域的路徑，此際，擔(dān)保物權(quán)人所取得的自應(yīng)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)?！睹穹ǖ洹返?40條第7項(xiàng)規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的”“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”可以出質(zhì)，現(xiàn)有法律、行政法規(guī)并無土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出質(zhì)的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上可以設(shè)立擔(dān)保物權(quán)。由此，該項(xiàng)規(guī)定不能作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入融資質(zhì)押擔(dān)保領(lǐng)域的解釋路徑。

值得討論的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以理解為“應(yīng)收賬款”的一種形式，經(jīng)由《民法典》第440條第6項(xiàng)“現(xiàn)有的以及將有的應(yīng)收賬款”，而成為應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的標(biāo)的財(cái)產(chǎn)？按照《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》的規(guī)定，“應(yīng)收賬款是指權(quán)利人因提供一定的貨物、服務(wù)或設(shè)施而獲得的要求義務(wù)人付款的權(quán)利以及依法享有的其他付款請(qǐng)求權(quán)，包括現(xiàn)有的和未來的金錢債權(quán)，但不包括因票據(jù)或其他有價(jià)證券而產(chǎn)生的付款請(qǐng)求權(quán)，以及法律、行政法規(guī)禁止轉(zhuǎn)讓的付款請(qǐng)求權(quán)”(第2條第1款)。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益的權(quán)利(《民法典》第340條)，很明顯不能由上述“應(yīng)收賬款”的文義所能涵蓋。不過，在解釋上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所取得的收益，即前述所謂“收益權(quán)”，勉強(qiáng)可以屬于《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第2條第2款第3項(xiàng)所稱“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)”范疇，其上可以設(shè)立應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)收益上的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)定位于權(quán)利質(zhì)權(quán)，并非《農(nóng)村土地承包法》第47條的規(guī)制對(duì)象，直接適用《民法典》第440條第6項(xiàng)即可。但是，土地經(jīng)營(yíng)收益擔(dān)保與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保并不具有同一性，兩者雖具有相關(guān)性且可能發(fā)生權(quán)利沖突，但并不屬于同一事物，體系定位亦不相同。例如，建筑物所有權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，本身可以設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)，但所有權(quán)人出租該建筑物所生的租金請(qǐng)求權(quán)，作為應(yīng)收賬款的一種形態(tài)，可以設(shè)立應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)；再如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，本身可以設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)權(quán)，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可使用費(fèi)，作為應(yīng)收賬款的一種形態(tài)，可以設(shè)立應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)。如此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保，并不涵蓋土地經(jīng)營(yíng)收益擔(dān)保。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，自無法采取權(quán)利質(zhì)權(quán)的形式。

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，不宜作為權(quán)利質(zhì)權(quán)的標(biāo)的財(cái)產(chǎn)，即使將其定位為債權(quán)，亦無不然。在《民法典》之下，權(quán)利既可作為抵押權(quán)的標(biāo)的財(cái)產(chǎn)(第395條)，又可作為質(zhì)權(quán)的標(biāo)的財(cái)產(chǎn)(第440條)。學(xué)說上以為，兩者之間的區(qū)分，在于擔(dān)保物權(quán)設(shè)定之后，擔(dān)保人是否喪失對(duì)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的利用權(quán)。但《民法典》并未將這一思路貫徹到底，就“建設(shè)用地使用權(quán)”“海域使用權(quán)”，其上設(shè)立擔(dān)保物權(quán)之后，權(quán)利人仍得行使其標(biāo)的權(quán)利，因之定位于抵押權(quán)，并成為權(quán)利抵押權(quán)的一種形態(tài)；但就“基金份額”“股權(quán)”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，其上設(shè)立擔(dān)保物權(quán)之后，雖然權(quán)利人并未喪失自己利用標(biāo)的財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但仍然定位于權(quán)利質(zhì)權(quán)?！霸谠O(shè)立此類質(zhì)權(quán)時(shí)，其原有的留置功能幾乎完全喪失。”“此類財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有以物理形式來使用的價(jià)值，它對(duì)任何人只具有客觀上的交換價(jià)值。換句話來說，由于它對(duì)權(quán)利人不具有特別的主觀價(jià)值，即使在其上設(shè)定了質(zhì)權(quán)，禁止設(shè)立人處分，對(duì)于權(quán)利人也不會(huì)產(chǎn)生心理上的壓力。因此，在設(shè)立此類質(zhì)權(quán)時(shí)，其經(jīng)濟(jì)功能只在于依賴標(biāo)的物的交換價(jià)值優(yōu)先受償?！贝藭r(shí)，“其擔(dān)保的作用反近于抵押權(quán)，謂之介于一般質(zhì)權(quán)與抵押權(quán)之中間區(qū)域，亦無不可”。從《民法典》就權(quán)利擔(dān)保物權(quán)的體系安排上看，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利納入抵押擔(dān)保范疇，動(dòng)產(chǎn)性權(quán)利納入質(zhì)押擔(dān)保范疇。上述學(xué)說上的抵押與質(zhì)押的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，僅具學(xué)理意義。在解釋上，只有與質(zhì)權(quán)性質(zhì)不相抵觸的財(cái)產(chǎn)權(quán)才能作為質(zhì)權(quán)的客體?！睹穹ǖ洹飞喜怀姓J(rèn)不動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)，其理由在于，就不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)定質(zhì)權(quán)，應(yīng)以權(quán)利讓與的方式為之，則須經(jīng)由移轉(zhuǎn)登記才能取得對(duì)抗效力，已與質(zhì)權(quán)的定限物權(quán)性質(zhì)不合，因此，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不得為權(quán)利質(zhì)權(quán)的標(biāo)的財(cái)產(chǎn)。準(zhǔn)此，即使將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，但因系不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，在體系定位上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)的范疇。

第三，從體系解釋的視角，《民法典》第342條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！边@里，“經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書”指的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記；該條明確將自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保定位于“抵押”。這一規(guī)則同樣可以類推適用于從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第418條規(guī)定：“以集體所有土地的使用權(quán)依法抵押的，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途?！睆臍v史解釋的視角，這里的“集體所有土地的使用權(quán)”即為《民法典各分編(草案)》第 209 條中所稱的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，該條亦將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保定性為“抵押”。由此可見，《民法典》就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的體系定位已作政策選擇?！掇r(nóng)村土地承包法》第47條的定位模糊，經(jīng)由《民法典》的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)解決。

第四，《農(nóng)村土地承包法》第47條是對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)成果的確認(rèn)。在《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》《試點(diǎn)暫行辦法》明顯將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)的情形之下，《試點(diǎn)暫行辦法》第2條明確規(guī)定：“本辦法所稱農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是指以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)(以下稱貸款人)向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款?！眱煞莞母镂募鶎⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押貸款的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)取得了積極成效，進(jìn)一步盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，推動(dòng)緩解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問題，支持農(nóng)戶增收致富。通過試點(diǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資可得性明顯提升，對(duì)普通農(nóng)戶的帶動(dòng)作用持續(xù)增強(qiáng)。基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院建議，“農(nóng)村土地承包法修正案通過后全面推廣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)”，“人民銀行將及時(shí)出臺(tái)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，明確農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的抵押條件、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)處置和配套措施等問題”。這里實(shí)際上已就下一步的推廣和展開作出政策選擇，也是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保定性為“抵押”。

綜上，從反映土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的成果、維持《民法典》既有政策選擇的角度，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保應(yīng)定性為抵押。無論將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)還是債權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上所設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)，均屬抵押權(quán)。如此解釋，便于實(shí)踐操作。在賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記能力的前提之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地所有權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，自是在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行登記，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的抵押權(quán)亦屬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上登記這一負(fù)擔(dān)即可。如將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的擔(dān)保物權(quán)定性為質(zhì)權(quán)，在《民法典》統(tǒng)一動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保登記的既有選擇之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)權(quán)作為權(quán)利質(zhì)權(quán)之一種，自應(yīng)在該統(tǒng)一登記系統(tǒng)中進(jìn)行登記。潛在的交易相對(duì)人除了查詢不動(dòng)產(chǎn)登記簿之外，尚須查詢動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保登記系統(tǒng)，這無疑增加了交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。

三、農(nóng)地融資擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立

在法適用關(guān)系上，《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》之間，為一般規(guī)定和特別規(guī)定的關(guān)系。根據(jù)《立法法》第92條的規(guī)定，“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！彪m然《民法典》系由全國(guó)人民代表大會(huì)通過，《農(nóng)村土地承包法》系由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，但兩者均屬由中華人民共和國(guó)主席令公布的法律。根據(jù)《憲法》第57條和第58條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。在解釋上可以認(rèn)為，《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》為“同一機(jī)關(guān)制定的法律”。如此，就農(nóng)地融資擔(dān)保而言，《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》不一致的，適用《農(nóng)村土地承包法》。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立規(guī)則

《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款明定：“擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！边@一規(guī)則適用于同條第1款中的兩類抵押權(quán)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)。《民法典》物權(quán)編擔(dān)保物權(quán)分編就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立規(guī)則并無特別規(guī)定，而就基于法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，《民法典》第209條第1款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外?！币虼耍诮忉屔峡梢哉J(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款所定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，即為《民法典》第209條第1款“法律另有規(guī)定”的情形之一，自應(yīng)優(yōu)先適用。至于抵押合同的內(nèi)容和形式，自得適用《民法典》第400條、第401條的規(guī)定。

在《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款之下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立采取登記對(duì)抗主義。之所以沒有采取登記生效主義，主要原因在于：尊重當(dāng)事人之間的意思自由，便于擔(dān)保交易的達(dá)成，提升擔(dān)保交易的效率，降低擔(dān)保交易的成本和登記機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。這一制度安排在《農(nóng)村土地承包法》內(nèi)部取得了統(tǒng)一。該法第35條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！边@里明定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓采登記對(duì)抗主義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓一樣，均產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果，統(tǒng)一采行登記對(duì)抗主義，符合正義的規(guī)則(同者相同、異者相異)要求。

“未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”，表明《農(nóng)村土地承包法》上區(qū)分了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立與對(duì)抗第三人效力。在解釋上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)一經(jīng)設(shè)立，在性質(zhì)上即屬物權(quán)，即使未經(jīng)登記，也可對(duì)抗抵押人的無擔(dān)保債權(quán)人。未經(jīng)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，不得對(duì)抗善意的受讓人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，不得對(duì)抗其他擔(dān)保權(quán)人、查封或扣押債權(quán)人、參與分配債權(quán)人、破產(chǎn)債權(quán)人或破產(chǎn)管理人。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的，承包方“并向發(fā)包方備案”。這里的“備案”僅僅只是一種事后程序，便于發(fā)包方全面掌握土地流轉(zhuǎn)情況并對(duì)其利用進(jìn)行監(jiān)督。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)立之后，承包方是否向發(fā)包方備案，不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的效力。值得注意的是，就同一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向兩個(gè)以上債權(quán)人抵押的，自應(yīng)根據(jù)《民法典》第414條第1款的規(guī)定，依取得對(duì)抗第三人效力的時(shí)間先后確定競(jìng)存土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)之間優(yōu)先順位，即：抵押權(quán)均已登記的，按照登記的時(shí)間先后確定清償順序；抵押權(quán)已經(jīng)登記的先于未登記的受償；抵押權(quán)未登記的，按照債權(quán)比例清償。

(二)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)設(shè)立

就自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)的設(shè)立，《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款亦有適用空間。也就是說，此類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立亦采登記對(duì)抗主義。但與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立程序不同的是，《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款后段規(guī)定：“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”僅從本款的文義來看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在金融機(jī)構(gòu)簽訂融資擔(dān)保合同之前，應(yīng)“經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案”。但在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)立之前，并無法向發(fā)包方備案。因此，就交易順序而言，應(yīng)是先有承包方的書面同意，再有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與金融機(jī)構(gòu)的融資擔(dān)保合同，后有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人向發(fā)包方備案；其間可能有融資擔(dān)保合同之后的抵押權(quán)設(shè)立登記。

就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立而言，尚存爭(zhēng)議的有以下兩點(diǎn)：

其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立是否以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記為前提？在登記對(duì)抗主義之下，就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立是否登記，取決于當(dāng)事人之間的意愿。有學(xué)者主張，“依登記連續(xù)規(guī)則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記應(yīng)當(dāng)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記為條件，此時(shí)未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具抵押能力，除非法律允許其進(jìn)行補(bǔ)辦登記；如果以登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，則其可以進(jìn)行抵押登記，亦可不進(jìn)行登記?！惫P者認(rèn)為，在解釋上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立并不以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記為前提。《農(nóng)村土地承包法》第47條并未就納入融資擔(dān)保領(lǐng)域的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作任何限定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否登記，其期限長(zhǎng)短，均非所問。由此可見，未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限未滿5年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，均可設(shè)定抵押權(quán)。但是，取得一個(gè)不能對(duì)抗第三人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，并不能使抵押權(quán)人——金融機(jī)構(gòu)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)。因此，除非有其他的增信手段，金融機(jī)構(gòu)多會(huì)要求辦理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)登記。此際，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)先登記，就成了這一交易模式展開的前提。期限未滿5年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無登記能力，金融機(jī)構(gòu)可以采取以未來的土地經(jīng)營(yíng)收益為標(biāo)的財(cái)產(chǎn)設(shè)立應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)，通過應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)登記，保全自己的權(quán)利。

其二，如何理解承包方書面同意的要件？土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)勢(shì)必危及承包農(nóng)戶的權(quán)益，尤其是在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)款尚未足額支付的情形之下，雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人承受原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，但受讓人的經(jīng)營(yíng)管理能力可能影響到承包農(nóng)戶剩余流轉(zhuǎn)價(jià)款請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，設(shè)置承包方同意的要件，主要是為了最大限度保障承包農(nóng)戶的利益。除非法律明確規(guī)定，承包農(nóng)戶沒有特殊事由，不得拒絕土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的擔(dān)保請(qǐng)求。在解釋上，“經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案”應(yīng)定性為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，違之并不影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的效力。但在未經(jīng)承包方書面同意的情況下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，承包方可能以其違反合同約定為由請(qǐng)求承擔(dān)違約責(zé)任甚至解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，從而影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的正常經(jīng)營(yíng)。

(三)自集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)設(shè)立

《農(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”(《民法典》第342條與此相同)。由于《民法典》刪去了“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可以抵押的例示規(guī)定，《民法典》第402條所定登記生效規(guī)則自無法適用于自集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)的設(shè)立(而在《物權(quán)法》之下，此類抵押權(quán)系采行登記生效主義)。《農(nóng)村土地承包法》第53條位于第三章“其他方式的承包”，而前述第47條位于第二章“家庭承包”之第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，由此而產(chǎn)生了此類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資規(guī)則是否類推適用第47條的疑問。

有學(xué)者從體系解釋、歷史解釋和目的解釋的視角，認(rèn)為此類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保不受第47條的影響，無需踐行第47條規(guī)定的程序性要件，不受后者融資擔(dān)保條件的限制，但同時(shí)主張，此類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)仍然采行登記對(duì)抗主義，自抵押合同生效時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。筆者認(rèn)為，自集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在性質(zhì)上應(yīng)作同一理解?！掇r(nóng)村土地承包法》上就后者所采取的政策選擇，自可類推適用于前者。如此，自集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押權(quán)之時(shí)，除了類推適用第47條第2款關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立采行登記對(duì)抗主義的規(guī)則之外，第1款中關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的程序性要件的規(guī)定，亦有類推適用余地?！敖?jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案”應(yīng)理解為“經(jīng)發(fā)包方書面同意”；既然已經(jīng)發(fā)包方書面同意，自無須再“向發(fā)包方備案”。

四、農(nóng)地融資擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)尚須結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》的規(guī)定進(jìn)行理解。《農(nóng)村土地承包法》第47條第3款規(guī)定：“實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償?！北究钜?guī)定是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的特別規(guī)則，但僅對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才有意義，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)本就是就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則

就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，如適用《民法典》第410條，無論是采取協(xié)議折價(jià)的方式，還是采取拍賣、變賣的方式，均將導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)易其主體，承包農(nóng)戶將喪失其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就使得承包農(nóng)戶失去了基本的生活和就業(yè)保障。此際，只能依《農(nóng)村土地承包法》第47條第3款的規(guī)定，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以流轉(zhuǎn)價(jià)款或經(jīng)營(yíng)收益優(yōu)先受償。此即強(qiáng)制執(zhí)行法上的強(qiáng)制管理和收益執(zhí)行方式。強(qiáng)制管理，是以不動(dòng)產(chǎn)的收益為執(zhí)行對(duì)象的換價(jià)方法，由執(zhí)行法院選任管理人對(duì)被執(zhí)行人的已查封不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施管理，并以其所得收益滿足債權(quán)人的金錢債權(quán)。以強(qiáng)制管理方式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，并不就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行變價(jià)，而僅僅使受讓人取得其上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在執(zhí)行實(shí)踐中可以采取兩種方式：其一，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人一次性給付流轉(zhuǎn)價(jià)款，債權(quán)人就該流轉(zhuǎn)價(jià)款優(yōu)先受償；其二，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人分期以經(jīng)營(yíng)收益優(yōu)先清償債務(wù)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使所生的收益足以清償債務(wù)之時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即消滅，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)恢復(fù)至圓滿狀態(tài)。第二種模式實(shí)際上也是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)款實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，只不過是分期支付而已。

至于其具體方式，仍然可以采取協(xié)議拍賣、變賣或強(qiáng)制拍賣、變賣的方法確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。在解釋上，該法第38條所定基本原則除第1項(xiàng)之外，均有適用余地。例如，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)；在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。此外，還應(yīng)接受縣級(jí)以上地方人民政府的資格審查。

值得探討的是，《農(nóng)村土地承包法》第47條第3款是對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐的總結(jié)，《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》指出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，“允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)……前提下，依法采取多種方式處置抵押物。”但是，《農(nóng)村土地承包法》同樣允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓(第34條)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)之時(shí)，如經(jīng)發(fā)包方同意，抵押人(承包方)自可將其全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。此時(shí)，自應(yīng)適用《民法典》第410條對(duì)抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行變價(jià)。變價(jià)之后，由受讓農(nóng)戶與發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，抵押人與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本是一種脫離了身份制約的市場(chǎng)化權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)也就無需特別的政策考量，直接適用《民法典》第410條即可。這是其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則的最大區(qū)別。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)之時(shí)，由當(dāng)事人協(xié)議以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變價(jià)款優(yōu)先受償，協(xié)議不成的，抵押權(quán)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在解釋上，由于抵押權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)，按照《商業(yè)銀行法》等的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)自不得購(gòu)買非自用不動(dòng)產(chǎn)，也就不能以協(xié)議折價(jià)的方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如此，《民法典》第410條所定協(xié)議折價(jià)實(shí)現(xiàn)方式，自無適用余地。有學(xué)者主張，與拍賣、變賣的實(shí)現(xiàn)方式相較而言，折價(jià)的實(shí)現(xiàn)方式簡(jiǎn)便易行，可以節(jié)省交易成本，自無禁止協(xié)議折價(jià)實(shí)現(xiàn)方式之理。但《農(nóng)村土地承包法》第38條要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人“須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)”，金融機(jī)構(gòu)尚無法達(dá)到這一要求，無法以協(xié)議折價(jià)實(shí)現(xiàn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)地融資擔(dān)保涉及《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》上的三類土地權(quán)利：一是承包農(nóng)戶以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是承包方以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)僅涉及前兩者，但兩法在反映抵押貸款試點(diǎn)成果的同時(shí)，也就第三者作了體系上的變革。《民法典》就農(nóng)地融資擔(dān)保并未完全地加以規(guī)范，相關(guān)交易規(guī)則還需借助于《農(nóng)村土地承包法》以及即將出臺(tái)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》才能確定。應(yīng)當(dāng)注意的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否成為金融機(jī)構(gòu)接受的有效抵押財(cái)產(chǎn)，還受到權(quán)屬完備性、交換價(jià)值以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)成本的影響。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中大多采取價(jià)款年付制，這種方式雖然有利于經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)自然及市場(chǎng)的不確定性、降低前期投入成本，但也增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性，影響到了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的金融價(jià)值?；诖耍睹穹ǖ洹泛汀掇r(nóng)村土地承包法》雖然就農(nóng)地融資擔(dān)保作了規(guī)定，但金融機(jī)構(gòu)是否接受這一融資交易品種，還有待信貸實(shí)踐的檢驗(yàn)。

①參見沈春耀：《關(guān)于〈民法典各分編(草案)〉的說明——2018年8月27日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上》；王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典(草案)〉的說明——2020年5月22日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》。

②本文所謂“農(nóng)地”僅指農(nóng)用地，即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，不包括集體建設(shè)用地、宅基地等。

③參見溫世揚(yáng)：《從〈物權(quán)法〉到“物權(quán)編”——我國(guó)用益物權(quán)制度的完善》，西安：《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2018年第6期，第160頁(yè)；胡康生主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，北京：法律出版社，2002年，第119～120頁(yè)；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第416頁(yè)。

④參見吳國(guó)喆：《“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地抵押的規(guī)則設(shè)計(jì)》，哈爾濱：《北方法學(xué)》，2018 年第5 期，第16頁(yè)。

⑤《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告——2018年12月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》，北京：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，2019年第1期，第290～291頁(yè)。

⑥劉振偉：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上》，北京：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，2019年第1期，第17頁(yè)。

⑦參見高圣平：《擔(dān)保法論》，北京：法律出版社，2009年，第298頁(yè)。

⑩張素華、張雨晨：《〈農(nóng)村土地承包法〉修訂背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律內(nèi)涵與制度供給》，南寧：《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2019年第1期，第117頁(yè)。