農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的軟法治理

楊皖寧

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

提 要: 農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務(wù)是內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境和拓展農(nóng)民融資渠道的金融行為，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，影響到立法進(jìn)程和整體發(fā)展水平。信用合作業(yè)務(wù)特殊的運(yùn)行機(jī)制中蘊(yùn)含著互助資金運(yùn)行失控、內(nèi)部管理不善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)度依賴環(huán)境等因素造成的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。軟法同信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理具有內(nèi)在契合，表現(xiàn)在外部監(jiān)管上專門針對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的硬法缺失現(xiàn)狀需要軟法先行，而打擊非法集資的刑事政策卻極其嚴(yán)厲需要軟法作出回應(yīng)，同時(shí)基于合作社內(nèi)部存在章程、規(guī)章制度以及村規(guī)民約等大量軟法規(guī)范，農(nóng)村自治制度與合作社的民主管理要求使軟法具有了充分發(fā)揮作用的社會(huì)環(huán)境，軟法有助于提升合作社規(guī)范化水平，軟法創(chuàng)設(shè)也應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好與硬法之間的關(guān)系。為強(qiáng)化信用合作業(yè)務(wù)的金融風(fēng)險(xiǎn)治理，從具體路徑上應(yīng)當(dāng)確立實(shí)現(xiàn)互助資金供需基本平衡的軟法治理理念，完善發(fā)揮合作社法人治理結(jié)構(gòu)功能的軟法治理機(jī)制，健全促進(jìn)互助保險(xiǎn)與信用合作相結(jié)合的軟法治理保障，為防控風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)有效的內(nèi)部治理體系。

農(nóng)民專業(yè)合作社(以下簡(jiǎn)稱“合作社”)信用合作業(yè)務(wù)是指依托合作社，以內(nèi)部社員信用為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)為紐帶，由全部或部分社員自愿出資，為社員發(fā)展生產(chǎn)提供信貸資金服務(wù)的金融活動(dòng)［1］。作為當(dāng)前農(nóng)村合作金融發(fā)展的主要形態(tài)，信用合作業(yè)務(wù)歷經(jīng)十多年來(lái)政策支持下的實(shí)踐運(yùn)行取得了現(xiàn)實(shí)成效，然而整體發(fā)展水平和質(zhì)量卻沒(méi)有得到持續(xù)提升。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022 年)》來(lái)看，決策部門對(duì)其政策態(tài)度依然處在“穩(wěn)步開(kāi)展試點(diǎn)”。究其原因，合作社管理運(yùn)行不夠規(guī)范導(dǎo)致超出自身的經(jīng)營(yíng)能力對(duì)外開(kāi)展投資以及非法集資等問(wèn)題多發(fā)［2］，甚至由于各個(gè)層面對(duì)于信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題的意見(jiàn)，2017 年12月全國(guó)人大法律委員會(huì)審議已經(jīng)寫(xiě)入《農(nóng)民專業(yè)合作社法(修訂草案)》中關(guān)于合作社“依法開(kāi)展內(nèi)部信用合作”的條文未予通過(guò)，并提出應(yīng)當(dāng)采納“繼續(xù)探索，在試點(diǎn)成熟后再納入法律向全國(guó)推廣”的建議［3］。可見(jiàn)，無(wú)論是法律政策發(fā)展所需，還是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決所迫，都需要及時(shí)對(duì)合作社信用合作業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)治理做出研究和回應(yīng)。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務(wù)的運(yùn)行機(jī)制和現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

(一)合作社信用合作業(yè)務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

信用合作業(yè)務(wù)以合作社為平臺(tái)，在不以營(yíng)利為目的，不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸的前提下，在合作社內(nèi)部由社員自愿出資入股，將富裕社員手中的閑散資金集聚起來(lái)形成互助資金，借貸給有需求的社員用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從運(yùn)行機(jī)制上看，合作社形成的基礎(chǔ)是同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，互助資金形成的基礎(chǔ)是社員出資，社員之間相互熟悉并具有緊密的生產(chǎn)聯(lián)系，信用監(jiān)督成本與運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)較低，而且互助資金的用途僅限于開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基本上具有獲得穩(wěn)定回報(bào)以償還的渠道和保障。信用合作業(yè)務(wù)的運(yùn)作模式使金融供求雙方的利益訴求在合作社內(nèi)部得以有效對(duì)接，互助資金取之于社員并用之于社員，借貸程序不會(huì)像商業(yè)銀行貸款那樣手續(xù)繁雜、條件苛刻，既可以實(shí)現(xiàn)社員資金利用率和收益率提高，又能夠使內(nèi)部經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體可以在自身承受的范圍內(nèi)獲得金融服務(wù)，起到了緩解農(nóng)村金融交易成本過(guò)高的作用，極大促進(jìn)了金融包容。

合作社信用合作業(yè)務(wù)的本質(zhì)是合作金融的一種創(chuàng)新運(yùn)作模式，我國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展歷程也造就了運(yùn)行機(jī)制上的顯著特點(diǎn)。農(nóng)村信用社曾經(jīng)是我國(guó)最重要的合作金融組織，但隨著其自身商業(yè)化和股份化的改革，已經(jīng)走上商業(yè)銀行的發(fā)展道路，不再執(zhí)著于“合作制”的觀念［4］。20 世紀(jì)80 年代末開(kāi)始農(nóng)村合作基金會(huì)也曾經(jīng)興盛一時(shí)，自90 年代中期卻逐漸出現(xiàn)了嚴(yán)重的非規(guī)范性發(fā)展的問(wèn)題，高息攬儲(chǔ)、違規(guī)放貸、發(fā)行內(nèi)部股票的現(xiàn)象致使大量資金流向非農(nóng)領(lǐng)域，違規(guī)經(jīng)營(yíng)的金融業(yè)務(wù)頻發(fā)造成風(fēng)險(xiǎn)大量集聚［5］，以致國(guó)務(wù)院以強(qiáng)制性行政命令的方式宣布在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會(huì)。由此可見(jiàn)，內(nèi)部運(yùn)行失范必然導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)叢生是農(nóng)村合作基金會(huì)“其興也勃焉、其亡也忽焉”留下的深刻歷史教訓(xùn)，合作經(jīng)濟(jì)組織資金的來(lái)源和運(yùn)用僅限于組織內(nèi)部的“封閉性”和僅限于成員生產(chǎn)所需的“社員性”是兩條不可逾越的“紅線”，當(dāng)下合作社信用合作業(yè)務(wù)的試點(diǎn)和開(kāi)展不能也不應(yīng)該再重蹈覆轍。

(二)合作社信用合作業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，合作社開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村合作金融最主要的實(shí)現(xiàn)形式，然而，信用合作業(yè)務(wù)內(nèi)生于復(fù)雜多變的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，整個(gè)流程完全運(yùn)行于合作社內(nèi)部，加之基本不具有也不依托支付、存管、結(jié)算等金融基礎(chǔ)設(shè)施，一方面外界監(jiān)管力量難以介入，另一方面內(nèi)部管理又很難做到完全規(guī)范，實(shí)踐中存在極大的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

1.互助資金運(yùn)行失控風(fēng)險(xiǎn)

合作社信用合作業(yè)務(wù)內(nèi)在地包含“吸納資金”和“發(fā)放貸款”兩大環(huán)節(jié)，卻又和商業(yè)銀行的存貸款業(yè)務(wù)有著顯著差異，兩者的本質(zhì)區(qū)別就在于合作社吸納的互助資金來(lái)源僅限于社員內(nèi)部，而且發(fā)放貸款的目的也僅限于扶助社員進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。互助資金的來(lái)源與去向都要嚴(yán)格限定，資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)可謂首當(dāng)其沖。現(xiàn)實(shí)中，不同地區(qū)和合作社各有特殊情況，很多合作社“吸股熱情”與“貸款饑渴”并不相符，有的合作社在開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)的過(guò)程中貪大求多，廣泛吸納互助資金，而需要資金扶持的社員相對(duì)較少，導(dǎo)致資金長(zhǎng)期閑置乃至形成資金池，不但造成資本浪費(fèi)而且容易引發(fā)資金保存的管理和道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也存在合作社內(nèi)需要貸款的社員較多，合作社吸納資金不能滿足社員實(shí)際需求的情況，同樣會(huì)影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行。還有的合作社不僅片面追求吸納到資金規(guī)模，而且合規(guī)操作意識(shí)淡薄，錯(cuò)誤地認(rèn)為開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)就是“辦銀行”，導(dǎo)致資金籌集沒(méi)有嚴(yán)格限定在社員內(nèi)部，而且出現(xiàn)貸款用于開(kāi)展投資和項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)象［6］?；ブY金一旦超出社員“互助”范疇，如果流向“非農(nóng)”領(lǐng)域，不但背離了信用合作的宗旨，而且會(huì)成倍加劇信貸風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)的后果將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合作社自身所能控制的范圍。

2.合作社內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)信用合作這樣專業(yè)性強(qiáng)，與社員利益高度相關(guān)的金融業(yè)務(wù)，需要發(fā)揮合作社內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的整體合力，各負(fù)其責(zé)，建立起完善的操作運(yùn)行規(guī)程并嚴(yán)格落實(shí)。然而，現(xiàn)實(shí)中合作社多屬于農(nóng)村的“能人”來(lái)領(lǐng)辦，合作社帶頭人“一言堂”的強(qiáng)勢(shì)決策現(xiàn)象比較普遍，普通社員也不同程度地存在“不知情”“不關(guān)心”“不參與”的問(wèn)題［7］，一些社員缺乏參與合作社管理的積極性，懈怠于行使自己的投票、表決權(quán)利，搭便車問(wèn)題嚴(yán)重，常常出現(xiàn)合作社內(nèi)部民主管理制度流于形式，監(jiān)督機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的現(xiàn)象。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境比較缺乏精通金融和財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的專門人才，社員對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律理解不深，內(nèi)部操作上不能做到嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。如果在信用合作業(yè)務(wù)運(yùn)行的某一環(huán)節(jié)乃至整個(gè)流程中缺乏內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制或建章立制落實(shí)不力，決策審批等程序僅靠理事長(zhǎng)“一支筆”，不但造成信用合作業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也背離了合作社民主共商的價(jià)值追求。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全風(fēng)險(xiǎn)

信用合作業(yè)務(wù)作為全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要舉措，拓寬合作社內(nèi)部融資渠道以滿足農(nóng)民多樣化的金融需求，其根本目的在于服務(wù)和促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。眾所周知，堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是合作社發(fā)展壯大乃至實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本。如果合作社自身產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，社員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益和回報(bào)自然持續(xù)增加，可以穩(wěn)步改善自身的經(jīng)濟(jì)狀況，那么富裕社員就能夠?qū)⒏嗟呢?cái)富投入到互助資金，貸款的社員也能保證如期足額償還所借款項(xiàng)，形成良性循環(huán)，使信用合作業(yè)務(wù)處于健康運(yùn)行的軌道之上。反之，如果合作社產(chǎn)業(yè)衰落，社員生產(chǎn)不能獲取到收益乃至不能收回成本，合作社發(fā)放的貸款就會(huì)出現(xiàn)壞賬。合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必然受到不可抗拒的自然災(zāi)害影響，規(guī)模較大的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)受氣候和疫病的影響較大，同時(shí)也不可避免會(huì)受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)供求波動(dòng)的影響。良好的外部自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境是農(nóng)村合作金融穩(wěn)定健康發(fā)展的重要保證，所以一旦合作社自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展因環(huán)境因素遭受損失，就會(huì)直接對(duì)信用合作業(yè)務(wù)信貸質(zhì)量造成威脅。

二、軟法治理與農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的多維契合

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，軟法治理強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)公共事務(wù)的共同參與、民主協(xié)商以及對(duì)社會(huì)治理需要的回應(yīng)，是一種廣為現(xiàn)代開(kāi)放社會(huì)和多元社會(huì)所采用的治理模式［8］。所謂“軟法”，相對(duì)于依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的“硬法”而言，一般指效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范［9］。無(wú)論從優(yōu)化信用合作業(yè)務(wù)的外部監(jiān)管效能，還是提升合作社內(nèi)部規(guī)范化水平來(lái)講，軟法治理都是信用合作業(yè)務(wù)防控風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)可行選擇與制度方案。

(一)軟法治理有助于優(yōu)化信用合作業(yè)務(wù)的外部監(jiān)管效能

信用合作業(yè)務(wù)的本質(zhì)是金融行為，自然需要嚴(yán)格有效的監(jiān)管，然而實(shí)踐中對(duì)于合作社信用合作業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施、治理設(shè)計(jì)及政府監(jiān)管并無(wú)明確規(guī)定，既存在一定的監(jiān)管缺失，又可能由于形似非法集資導(dǎo)致打壓過(guò)度，在兩難境地中優(yōu)化政府監(jiān)管效能，與之相協(xié)調(diào)的軟法治理已經(jīng)呼之欲出。

1.專門針對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的硬法缺失需要軟法先行

自2008 年國(guó)家提出開(kāi)展合作社信用合作業(yè)務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，尚無(wú)專門針對(duì)信用合作業(yè)務(wù)乃至合作金融的相關(guān)法律或行政法規(guī)出臺(tái)，沒(méi)有構(gòu)建起與之相適應(yīng)的法律、政策框架和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管方式和格局自然不會(huì)取得突破性進(jìn)展。從監(jiān)管部門層面上，2014 年銀監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、供銷合作總社聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范開(kāi)展農(nóng)村信用合作的通知》提出的監(jiān)管手段僅是“加強(qiáng)引導(dǎo)”“限期整改”“清理整頓”“堅(jiān)決取締”等缺乏操作性的相對(duì)原則性方法，并要求各地“提請(qǐng)省級(jí)人民政府盡快明確承擔(dān)地方金融監(jiān)管職責(zé)的具體職能機(jī)構(gòu)，把新型農(nóng)村合作金融組織風(fēng)險(xiǎn)防范和處置責(zé)任落實(shí)到位”，可見(jiàn)銀監(jiān)、農(nóng)業(yè)、供銷等行政主管部門都不認(rèn)為自身絕對(duì)負(fù)有對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，而且此后再無(wú)專門針對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的新規(guī)出臺(tái)。在實(shí)踐中主要由地方政府農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)信用合作業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，但是根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第11 條的明文規(guī)定，政府農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)合作社的關(guān)系為“指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”，在機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置上沒(méi)有法定依據(jù)，而且金融業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，非金融業(yè)務(wù)專門機(jī)關(guān)的農(nóng)業(yè)主管部門存在工作職能上不善監(jiān)管的問(wèn)題，也缺乏監(jiān)管動(dòng)力和內(nèi)在激勵(lì)?？傮w而言，合作社信用合作業(yè)務(wù)的硬法不足導(dǎo)致出現(xiàn)一種“中央定方向，地方想辦法”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)［10］，存在一定的監(jiān)管真空與缺位。

信用合作業(yè)務(wù)硬法缺失的原因與其完全運(yùn)行于合作社內(nèi)部的特殊機(jī)制有較大關(guān)系。不同的合作社由于所處環(huán)境、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)、人員規(guī)模都有獨(dú)特性，自身發(fā)展和信用合作業(yè)務(wù)運(yùn)作的具體情況可謂千差萬(wàn)別，法律的制定不可能做到“一社一法”。然而，當(dāng)代社會(huì)中相關(guān)問(wèn)題及其解決方案尚未被明白準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)、但又必須采取行動(dòng)時(shí)，軟法就是最佳的調(diào)整和應(yīng)對(duì)之策［11］，對(duì)待現(xiàn)實(shí)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題不能消極回避、放任自流，只有充分運(yùn)用現(xiàn)有政策優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)積累先確立軟法規(guī)范，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)性制度以提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能，才能以之為基礎(chǔ)確立硬法，促進(jìn)信用合作業(yè)務(wù)有法可依。

2.打擊民間非法集資的硬法嚴(yán)厲呼喚軟法回應(yīng)

與對(duì)信用合作業(yè)務(wù)監(jiān)管缺位形成鮮明對(duì)比的是政府強(qiáng)力打擊非法集資的“高壓”態(tài)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)治理民間非法借貸與集資的刑事法網(wǎng)非常嚴(yán)密，刑罰制裁極為嚴(yán)厲，單極化的刑事政策突出強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)打”的目標(biāo)導(dǎo)向［12］。合作社信用合作業(yè)務(wù)當(dāng)前尚未得到法律的正式規(guī)定，主要依靠政府農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)政策審批。未經(jīng)有關(guān)政府部門批準(zhǔn)就私下運(yùn)行當(dāng)然屬于“非法”的一種表現(xiàn)形式，但是這并不意味通過(guò)政府審批就獲得了“免罪金牌”，如果將“非法”限定為未經(jīng)依法審批，就意味著僅考慮了程序上的非法性，而忽視了實(shí)體上的非法性，現(xiàn)實(shí)中即便是依法成立的金融機(jī)構(gòu)也可能利用自己的地位和條件實(shí)施非法吸收公眾存款行為［13］。合作社開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)，稍有不慎就會(huì)陷入非法集資類犯罪的形式外觀，一旦觸碰到法律的底線，不但會(huì)造成信用合作業(yè)務(wù)的失敗，整個(gè)合作社發(fā)展也會(huì)受到嚴(yán)重打擊，極大地影響到社員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭生活。農(nóng)村合作金融的產(chǎn)生、發(fā)展不是孤立的現(xiàn)象，而是根植于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系之中［14］，可見(jiàn)，信用合作業(yè)務(wù)一方面缺乏充分有效的監(jiān)管容易行為失范，另一方面又必須面對(duì)而且不能突破嚴(yán)峻的刑事法網(wǎng)。在這一“松”一“緊”夾縫之間，合作社唯有完善內(nèi)部基礎(chǔ)性制度建設(shè)以強(qiáng)化軟法治理，健全依法經(jīng)營(yíng)的制度和程序并遵循實(shí)施，才能扶正怯邪、激濁揚(yáng)清，走上良性運(yùn)行的發(fā)展之路。

(二)軟法治理有助于提升合作社內(nèi)部規(guī)范化水平

民間金融作為一種古老的信用活動(dòng)，因其分散性、隱蔽性和自由性的特點(diǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)防范從古至今都是一個(gè)難題。針對(duì)信用合作這樣具體而微的內(nèi)部業(yè)務(wù)，出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)是外在表征，其根源恰恰在于內(nèi)部的規(guī)范化水平，這也是合作社發(fā)揮軟法規(guī)范作用以強(qiáng)化內(nèi)部治理的核心要義。

1.合作社發(fā)展和信用合作業(yè)務(wù)運(yùn)行中存在大量軟法

在合作社發(fā)展乃至信用合作業(yè)務(wù)操作運(yùn)行的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)上存在大量的軟法，主要包括合作社章程、內(nèi)部規(guī)章制度以及村規(guī)民約，對(duì)提高信用合作業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)治理水平具有重要意義。合作社章程是內(nèi)部權(quán)利安排的頂層設(shè)計(jì)，其效力集中體現(xiàn)在明確合作社社員、理事長(zhǎng)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任邊界，對(duì)全體社員具有約束效力。針對(duì)信用合作業(yè)務(wù)而言，合作社內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)包括對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的議事規(guī)則、決策程序以及監(jiān)督機(jī)制，是健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控的必要措施。鄉(xiāng)土社會(huì)的村規(guī)民約一直是我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村治理基本規(guī)范，具有深厚的文化積淀。合作社章程、內(nèi)部的規(guī)章制度以及村規(guī)民約經(jīng)過(guò)社員集體討論，獲得共識(shí)通過(guò)后予以施行，就成為軟法規(guī)范承載起了公共治理功能，其作用不僅是全體社員應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則用以維護(hù)生產(chǎn)生活秩序，而且逐漸轉(zhuǎn)化為社員與合作社集體、社員之間利益調(diào)整的重要依據(jù)，在推進(jìn)村民自治、穩(wěn)定社會(huì)秩序、完善法治建設(shè)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。

2.農(nóng)村社會(huì)的自治環(huán)境契合軟法規(guī)范發(fā)揮作用

軟法治理突出治理主體發(fā)揮自治的能動(dòng)性，而且更加提倡尊重治理主體的自由意志，不是強(qiáng)硬地運(yùn)用控制和命令而是更注重激勵(lì)、協(xié)商等柔性手段的使用，不是強(qiáng)調(diào)單方面主導(dǎo)而是更注重大眾共同參與協(xié)商的過(guò)程［15］。從歷史向度而言，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)具有悠久的軟法之治傳統(tǒng)［16］。自1982 年《憲法》正式確認(rèn)村民委員會(huì)是中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的群眾性自治組織以來(lái)，村民自治作為基層群眾自治制度的一種表現(xiàn)形式已經(jīng)存在了近40 年，實(shí)踐已經(jīng)證明村民自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的有效形式［17］，是符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情并具有強(qiáng)大生命力的制度實(shí)踐。合作社生長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)、發(fā)展于農(nóng)村，而且是內(nèi)在要求社員民主管理、規(guī)范自治的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，軟法所蘊(yùn)含的合作兼容、平等理性、協(xié)商共治的精神與合作社民主自治的理念內(nèi)在契合，對(duì)提高合作社內(nèi)部治理水平極有助益，是促進(jìn)合作社健康發(fā)展和信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要保障。隨著我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的民主和自治意識(shí)不斷提高，合作社內(nèi)部可以通過(guò)社員平等協(xié)商，發(fā)揮社員和集體的智慧，以自治協(xié)作的方式創(chuàng)設(shè)出符合民主、平等、公平、團(tuán)結(jié)理念，制度化、規(guī)范化、程序化且最適宜本社實(shí)際情況的軟法規(guī)范，實(shí)現(xiàn)理性有序的社員參與，同時(shí)也可以為信用合作業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控建構(gòu)有效的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，才能在利益多元、復(fù)雜多變的鄉(xiāng)土社會(huì)中防范大規(guī)模金融風(fēng)險(xiǎn)，維系農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(三)軟法治理需要協(xié)調(diào)好與硬法之間的關(guān)系

軟法治理既是一種管理方式的總和，也代表一個(gè)持續(xù)的行動(dòng)過(guò)程，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家管理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)法治下自治和自治基礎(chǔ)上的法治都大有裨益。如果說(shuō)傳統(tǒng)自上而下的“管理”主要依靠硬法的話，治理則很大程度將依靠軟法功能的發(fā)揮，更體現(xiàn)為剛?cè)嵯酀?jì)合力而治。軟法治理的貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)為能夠推進(jìn)理念、主體、機(jī)制、方法等方面的創(chuàng)新，但是強(qiáng)調(diào)軟法治理的不可或缺并不意味著硬法之治就不再重要［18］，合作社信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的軟法治理必須時(shí)時(shí)處處注重處理好與現(xiàn)行硬法之間的關(guān)系。如果說(shuō)硬法更突出規(guī)范、促進(jìn)和制裁，那么軟法則是著眼于規(guī)范、促進(jìn)和協(xié)同［19］，軟法規(guī)范的創(chuàng)設(shè)絕不能肆意而為憑空而來(lái)，而是要在成文硬法劃定的權(quán)責(zé)空間范圍內(nèi)，發(fā)揮社員的民主協(xié)商來(lái)建章立制，既要用好用足硬法賦予的權(quán)利，又要履行好硬法確定的職責(zé)，而且絕對(duì)不能突破法律明文規(guī)定的約束和限度。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)軟法治理的現(xiàn)實(shí)路徑

合作社通過(guò)開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)資金上的互助共濟(jì)，在更好地滿足社員分散化的融資需求的同時(shí)，社員間具有自律意識(shí)可以形成相互監(jiān)督，既能夠規(guī)范地引導(dǎo)借貸行為，降低道德風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失［20］，也是軟法治理能夠發(fā)揮功能的共識(shí)性基礎(chǔ)。合作社內(nèi)生于農(nóng)村特定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，建立在血緣、親緣、族緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的信任具有其特定的內(nèi)涵［21］，勢(shì)必會(huì)對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的形成和發(fā)展產(chǎn)生影響。實(shí)踐中合作社信用合作業(yè)務(wù)的具體操作各有特點(diǎn)，但是以強(qiáng)化軟法治理為核心，將風(fēng)險(xiǎn)防控的具體制度安排嵌入到合作社章程以及內(nèi)部規(guī)章制度等軟法規(guī)范之中，使之成為全體社員必須遵守的行為規(guī)則，是所有開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)的合作社防控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)積極著力解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(一)突出軟法治理理念，實(shí)現(xiàn)互助資金供需基本平衡

合作社信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的核心在于資金流動(dòng)性管理，互助資金源于社員，用于扶持社員生產(chǎn)，合理的資金管控機(jī)制不僅是防范風(fēng)險(xiǎn)所需，而且是維護(hù)社員權(quán)益和保護(hù)社員財(cái)產(chǎn)利益的必然要求。不同于銀行類金融機(jī)構(gòu)可以無(wú)限吸納儲(chǔ)蓄存款并發(fā)放貸款，合作社籌集的互助資金目的性非常明確，只能是供給有需求的社員發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加之運(yùn)行于合作社內(nèi)部，社員之間、社員與合作社之間因共同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具備產(chǎn)業(yè)上的緊密聯(lián)系，所以合作社完全能夠掌握經(jīng)濟(jì)困難社員真實(shí)的生產(chǎn)情況，并可以預(yù)估其發(fā)展生產(chǎn)的資金需求。一般金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款人需要進(jìn)行嚴(yán)格的貸前調(diào)查，而在信用合作業(yè)務(wù)中，社員與合作社信息成本內(nèi)部化就可以解決資金融通中信息不對(duì)稱和監(jiān)督成本高的問(wèn)題［22］，因此按一定周期來(lái)進(jìn)行計(jì)劃，合作社內(nèi)部互助資金需求的基本額度完全可以測(cè)算出來(lái)，確定需求額度之后再來(lái)策劃籌集互助資金就能夠從根本上避免失控。因此，依托于信用合作業(yè)務(wù)特殊的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，合作社周期性籌集互助資金應(yīng)當(dāng)“謀定而后動(dòng)”，以按需定供、量“出”為“入”的理念設(shè)計(jì)軟法規(guī)范，追求實(shí)現(xiàn)互助資金供需基本平衡。如果合作社內(nèi)能夠籌集的互助資金不能滿足社員所需，那么及時(shí)讓社員另尋融資渠道，然而在社員可以提供出的互助資金比較充裕時(shí)，亦不能無(wú)限吸儲(chǔ)，必須嚴(yán)格按照現(xiàn)實(shí)需求來(lái)確定互助資金的籌集額度，使資金利用的效益最大化。如果落實(shí)了上述資金管控的理念，不但合作社內(nèi)互助資金濫用或閑置的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，政府監(jiān)管部門同時(shí)可以獲得優(yōu)化監(jiān)管方式和流程的現(xiàn)實(shí)監(jiān)管抓手，既然無(wú)法監(jiān)督到每筆資金的具體流向，那么轉(zhuǎn)化為監(jiān)督互助資金存入貸出規(guī)劃的落實(shí)情況，不但把守住了資金進(jìn)入與流出的兩大關(guān)口，實(shí)現(xiàn)總體把控，綱舉目張，解決具體監(jiān)督過(guò)程中人力和精力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且可以起到引導(dǎo)合作社依法經(jīng)營(yíng)，民主管理，規(guī)范提升的作用。

以實(shí)現(xiàn)互助資金供需基本平衡理念的軟法規(guī)范管控互助資金，避免吸納資金過(guò)度的管理風(fēng)險(xiǎn)，符合民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“綠色”原則。合作社可以從產(chǎn)業(yè)實(shí)際出發(fā)創(chuàng)新互助資金的使用形式，制定軟法規(guī)范促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資金供需基本平衡。比如:現(xiàn)實(shí)中種植類合作社往往統(tǒng)一采購(gòu)和供應(yīng)化肥、種子，養(yǎng)殖類合作社也一般會(huì)統(tǒng)一購(gòu)置飼料等，有的合作社還會(huì)統(tǒng)一使用生產(chǎn)、加工的流水線，這種情況下互助資金可以直接投入生產(chǎn)資料采購(gòu)和流水線作業(yè)，或直接以發(fā)放生產(chǎn)資料方式來(lái)進(jìn)行抵扣，而無(wú)須直接發(fā)放現(xiàn)金到社員手中自行支配。通過(guò)開(kāi)展合作服務(wù)帶動(dòng)和增強(qiáng)合作社的資金供給、農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售等多要素服務(wù)水平的提升，既可以強(qiáng)化對(duì)社員持續(xù)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的支持，以促進(jìn)合作社服務(wù)功能的配套化、綜合化發(fā)展［23］，又可以確?；ブY金完全用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免流入或投資到其他非農(nóng)領(lǐng)域。

(二)完善軟法治理機(jī)制，發(fā)揮合作社法人治理結(jié)構(gòu)功能

合作社社員之間在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中形成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系紐帶，在互相熟悉的基礎(chǔ)上增加違約社會(huì)成本的同時(shí)，農(nóng)村“熟人社會(huì)”的獨(dú)特圈層也容易使組織內(nèi)部過(guò)度注重人情往來(lái)，使民主管理和約束機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。具體到信用合作業(yè)務(wù)而言，同樣在管理上應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部軟法治理規(guī)范，著力避免失之于“內(nèi)部人控制”?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》賦予了合作社在選擇使用內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以及充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)自主權(quán)方面更大的自由空間，這也無(wú)疑是給予合作社根據(jù)自身需求和實(shí)際情況，設(shè)計(jì)反映社員意愿、有操作性軟法規(guī)范的契機(jī)。

第一，合作社作為法人市場(chǎng)主體，是否開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)出于社員自愿，進(jìn)退自由?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》賦予了合作社獨(dú)立的法人主體地位，2017 年通過(guò)并生效的《民法總則》將城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人規(guī)定為特別法人，從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)完善了民事權(quán)利體系，強(qiáng)化了民事權(quán)利保護(hù)機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上就是相信市場(chǎng)智慧的經(jīng)濟(jì)，行為自由是法人自治的核心［24］。尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，社員是否真正具有內(nèi)部的投融資需求是開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)的根本決定因素。現(xiàn)實(shí)中一些地方政府或相關(guān)部門為了組織落實(shí)試點(diǎn)工作的需要，以行政指令的方式確定某些合作社來(lái)開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)，即使是指定規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)的示范合作社來(lái)實(shí)施，如果社員自身沒(méi)有進(jìn)行信用合作業(yè)務(wù)真正的內(nèi)在需求，強(qiáng)迫社員將資金入股和發(fā)放借貸，不但影響社員自身財(cái)產(chǎn)的保值增值，同樣會(huì)造成浪費(fèi)資源甚至資金外流的風(fēng)險(xiǎn)，也背離了國(guó)家出臺(tái)此項(xiàng)政策的初衷和目的，從而會(huì)因違背市場(chǎng)規(guī)律和社員民主參與而埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。只有在符合合作社自身發(fā)展需要和社員內(nèi)在需求的前提下，經(jīng)過(guò)社員大會(huì)決議后開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)并寫(xiě)入合作社章程明確為軟法規(guī)范，相應(yīng)地完善各方面運(yùn)行的規(guī)章制度，合作社才會(huì)具有內(nèi)在動(dòng)力，齊心協(xié)力發(fā)展好這樣一項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，社員和群眾才能真正從中得到實(shí)惠，信用合作業(yè)務(wù)也會(huì)在發(fā)展中不斷完善，形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)行模式，更廣泛地惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

第二，以軟法規(guī)范明確合作社內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，以制度信任取代人際信任，保障公開(kāi)透明。軟法治理強(qiáng)調(diào)協(xié)商機(jī)制，突出民主、開(kāi)放、激勵(lì)與自我約束，在軟法規(guī)范制定與實(shí)施中要充分反映社員意志［25］。合作社應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主協(xié)商明確內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，形成章程和內(nèi)部規(guī)章制度等軟法規(guī)范。具體而言，首先，社員大會(huì)或社員代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)信用合作涉及的重要程序性事項(xiàng)依照法律和章程作出決定。其次，理事會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行社員大會(huì)的相關(guān)決議，落實(shí)合作社章程并制定執(zhí)行信用合作業(yè)務(wù)管理制度。如前所述，互助資金吸納與發(fā)放應(yīng)當(dāng)先做規(guī)劃以求實(shí)現(xiàn)總體平衡，理事會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)互助資金運(yùn)行情況并提前做好下一周期的資金計(jì)劃，向全體社員進(jìn)行通報(bào)公示，廣泛聽(tīng)取社員的意見(jiàn)和建議，在社員大會(huì)上對(duì)互助資金籌集和使用計(jì)劃進(jìn)行表決，獲得通過(guò)后付諸施行。理事會(huì)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)本社的實(shí)際情況，制定出軟法規(guī)范以約束具體的存貸程序，包括社員出資和貸款額度、資金發(fā)放前審查、發(fā)放時(shí)審批、發(fā)放后檢查等審查程序和操作規(guī)程、從業(yè)人員崗位職責(zé)等風(fēng)險(xiǎn)防控制度等并嚴(yán)格執(zhí)行。再次，監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督社員信用狀況、做好審核和信用調(diào)查，嚴(yán)格監(jiān)督資金的發(fā)放、流向和使用情況，重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)相關(guān)法律和內(nèi)部規(guī)章制度，落實(shí)合作社日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金與互助資金相隔離等“防火墻”機(jī)制，核查和分析采納社員反映的問(wèn)題和意見(jiàn)建議，集思廣益地完善內(nèi)部管理制度。最后，信息透明才能確保公正，合作社應(yīng)當(dāng)以內(nèi)部軟法規(guī)范協(xié)調(diào)發(fā)揮內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)功能，促進(jìn)形成公開(kāi)透明、民主管理的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)信用合作業(yè)務(wù)的運(yùn)行情況做好信息披露，做到全程公示，讓互助資金在陽(yáng)光下運(yùn)行，通過(guò)信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)全體社員共同監(jiān)督，有效保障社員合法權(quán)益和理性自治，以及時(shí)識(shí)別、預(yù)警和化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)信用合作業(yè)務(wù)運(yùn)行安全穩(wěn)健。

第三，互助資金的存貸利率應(yīng)當(dāng)以軟法為基礎(chǔ)民主議定。對(duì)于民間融資領(lǐng)域刑事法律和政策的強(qiáng)力介入，對(duì)合作社內(nèi)部而言需要建立軟法規(guī)范作為預(yù)防機(jī)制，其核心是合法合理確定互助資金的利率。從現(xiàn)實(shí)中看，互助資金的存貸利率基本均高于銀行利率，原因在于只有高于銀行存款利率，富裕社員才會(huì)把閑散資金入股而不選擇存入銀行，在幫助其他社員的同時(shí)使自身財(cái)產(chǎn)得到增值，受助社員選擇更高貸款利率的互助資金原因在于手續(xù)方便快捷，一般無(wú)須抵押。互助資金利率確定屬于合作社內(nèi)部事務(wù)，但也應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，以軟法來(lái)規(guī)范明確的議定程序，避免出現(xiàn)高息放貸以及引發(fā)暴力催債等社會(huì)問(wèn)題。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》和2019 年“兩高兩部”發(fā)布的《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等司法解釋和刑事政策表達(dá)出的傾向意見(jiàn)來(lái)看，以超過(guò)36%的實(shí)際年利率實(shí)施非法放貸行為有可能成為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的一個(gè)前提，合法且受保護(hù)的民間借貸年利率應(yīng)在24%之內(nèi)。合作社信用合作業(yè)務(wù)本質(zhì)在于社員間的互相扶持，體現(xiàn)互助共益的合作精神，從依法合規(guī)、防控風(fēng)險(xiǎn)的角度，互助資金放款年利率設(shè)定不應(yīng)超過(guò)24%，而且合作社僅作為中樞平臺(tái)，不能以營(yíng)利為目的，吸股放貸之間不宜出現(xiàn)較大利差。合作社應(yīng)當(dāng)健全軟法規(guī)范規(guī)定本社互助資金利率確定的程序，在保障充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上盡可能消除信息不對(duì)稱因素，依照實(shí)際情況設(shè)定能讓存貸社員雙方均能充分接受的利率設(shè)置意見(jiàn)，由社員大會(huì)進(jìn)行最終表決確定。

(三)健全軟法治理保障，促進(jìn)互助保險(xiǎn)與信用合作相結(jié)合

合作社信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的軟法治理除了設(shè)計(jì)更加嚴(yán)密和完善的制度體系，以彌補(bǔ)運(yùn)行上的漏洞之外，不能忽視產(chǎn)業(yè)安全對(duì)合作社發(fā)展的底線要求。建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系，以軟法規(guī)范促進(jìn)資金鏈緊密地貼合于產(chǎn)業(yè)鏈才能真正地形成信用鏈，實(shí)現(xiàn)資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、信用鏈的有機(jī)融合也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求?；ブｋU(xiǎn)派生于生產(chǎn)合作，服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是具有鮮明產(chǎn)業(yè)性的保險(xiǎn)模式，合作社組織開(kāi)展互助保險(xiǎn)，如果因環(huán)境因素等意外遭受損失，可以通過(guò)其他社員分散風(fēng)險(xiǎn)，把單個(gè)社員需要面臨的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為與合作社共同負(fù)擔(dān)，可以有效減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。2017 年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂已經(jīng)將“鼓勵(lì)農(nóng)民合作社依法開(kāi)展互助保險(xiǎn)”的規(guī)定正式納入，合作社互助保險(xiǎn)獲得了法律依據(jù)。合作社信用合作業(yè)務(wù)與互助保險(xiǎn)性質(zhì)相合，源流相通。2015 年保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《相互保險(xiǎn)組織監(jiān)管試行辦法》初步確立了互助保險(xiǎn)發(fā)展和監(jiān)管的基本理念與核心原則，尤其對(duì)以農(nóng)民或農(nóng)村專業(yè)組織為主要服務(wù)對(duì)象的涉農(nóng)互助保險(xiǎn)組織適當(dāng)降低了設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，初始資金達(dá)到100 萬(wàn)元即可運(yùn)營(yíng)。當(dāng)前我國(guó)政府補(bǔ)助的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)法做到涉農(nóng)領(lǐng)域全覆蓋，商業(yè)性保險(xiǎn)也很少將產(chǎn)品和資源投向農(nóng)村，合作社的組織屬性高度契合互助保險(xiǎn)，社員特性適合開(kāi)展互助保險(xiǎn)，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)利于提高互助保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理效率［26］，互助保險(xiǎn)可以成為政策性和商業(yè)性保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，依托合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有助于擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，構(gòu)建普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。合作社可以從自身的實(shí)際出發(fā)制定開(kāi)展互助保險(xiǎn)的軟法規(guī)范，以提取本社公積金以及在自愿的基礎(chǔ)上適當(dāng)吸納社員參與互助保險(xiǎn)的保費(fèi)形成初始運(yùn)營(yíng)資金，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和社員的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)創(chuàng)新保險(xiǎn)品種，通過(guò)合作社和農(nóng)戶的生產(chǎn)實(shí)踐來(lái)科學(xué)合理定責(zé)定損、嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)理賠，從而健全風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，使受災(zāi)受損社員得到相應(yīng)補(bǔ)償。合作社信用合作業(yè)務(wù)和互助保險(xiǎn)制度如果能實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，相輔相成，形成互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)的內(nèi)部治理體系，可以為合作社產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全提供更加充分的保障。

四、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務(wù)作為一項(xiàng)內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的金融行為，以完善軟法規(guī)范強(qiáng)化內(nèi)部治理是防控金融風(fēng)險(xiǎn)的治本之策。軟法治理既是包含我國(guó)傳統(tǒng)治理智慧的現(xiàn)代重述，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。合作社應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社員的主體意識(shí)，以發(fā)揚(yáng)民主、平等協(xié)商的方式凝聚共識(shí)和智慧，制定符合自身實(shí)際的軟法規(guī)范并保障實(shí)施，以促進(jìn)防控風(fēng)險(xiǎn)和壯大產(chǎn)業(yè)實(shí)力。政府主管部門也應(yīng)當(dāng)接納合作社創(chuàng)制軟法規(guī)范的自治方式，并著力引導(dǎo)合作社加強(qiáng)內(nèi)部民主管理，持續(xù)提升軟法治理能力，這既是履行對(duì)合作社“指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”的法定職責(zé)所需，又有利于合作社提升規(guī)范化水平和增強(qiáng)服務(wù)帶動(dòng)效應(yīng)，保障信用合作業(yè)務(wù)堅(jiān)守服務(wù)“三農(nóng)”的價(jià)值本源，以進(jìn)一步加快農(nóng)村改革、消除金融抑制、促進(jìn)金融包容，提高農(nóng)村金融市場(chǎng)效率和農(nóng)村金融資源效益，為構(gòu)建普惠金融體系和全面實(shí)現(xiàn)以“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美”為目標(biāo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮更大的作用。