我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的政策演變研究

陳定國(guó)

（甘肅省通渭縣委黨校，甘肅 通渭 743300）

消除貧困，自古以來(lái)就是全人類(lèi)的最大夢(mèng)想。全面擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的光榮使命。

建國(guó)以來(lái)，我們黨不忘初心，牢記使命，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民脫貧致富，在不同的歷史發(fā)展階段，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村貧困發(fā)生的特征變化，及時(shí)調(diào)整扶貧標(biāo)準(zhǔn)和幫扶政策，不斷完善扶貧開(kāi)發(fā)理論體系，努力尋找一條適合我國(guó)國(guó)情的扶貧開(kāi)發(fā)之路。

1 不斷調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，提高貧困地區(qū)人民群眾的生活水平

貧困標(biāo)準(zhǔn)又稱(chēng)貧困線，是在一定的時(shí)間、空間和社會(huì)發(fā)展階段，維持人們基本生存所必須消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用。國(guó)際上通常把一個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線。因此扶貧標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的，是根據(jù)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而不斷調(diào)整變化的。

1）100元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，貧困程度深，貧困面積大，我國(guó)的扶貧方式主要是國(guó)家救濟(jì)式，誰(shuí)困住了就救濟(jì)誰(shuí)，沒(méi)有設(shè)定統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

1978年，黨的十一屆二中全會(huì)的召開(kāi)，拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕。當(dāng)時(shí)確定的國(guó)家絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是100元，在此標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)農(nóng)村貧困人口達(dá)到2.5億，農(nóng)村貧困發(fā)生率為30.7%，占世界貧困人口總數(shù)的1/4[1]。此后，每年我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)都根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)指數(shù)、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等相關(guān)因素的變化而作動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2）206元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，特別是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有效實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速。1985年，國(guó)家將絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到206元。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比1978年100元的標(biāo)準(zhǔn)提高了106%。在此標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)農(nóng)村貧困人口下降到1.25億，貧困發(fā)生率下降到14.8%。

1986年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》，成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)始實(shí)施有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。經(jīng)過(guò)7年的艱苦努力，1993年，根據(jù)當(dāng)時(shí)350元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口下降到7500萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到6.3%。

3）440元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。1994年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平進(jìn)一步提高，國(guó)家決定將絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到440元。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比1985年206元的標(biāo)準(zhǔn)提高了113.6%，比1993年350元的標(biāo)準(zhǔn)提高了25.7%。由于貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，我國(guó)貧困人口超過(guò)了8000萬(wàn)，貧困發(fā)生率上升到6.8%。

1994年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，集中社會(huì)各界力量組織對(duì)特別貧困地區(qū)實(shí)施了為期7年的綜合性扶貧開(kāi)發(fā)。2000年底，根據(jù)當(dāng)時(shí)625元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口下降到3209萬(wàn)，貧困發(fā)生率為3.4%。

4）865元的低收入扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2000年，我國(guó)在原來(lái)絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)625元的基礎(chǔ)上，又制定了865元的低收入標(biāo)準(zhǔn)，低收入標(biāo)準(zhǔn)在2001年時(shí)調(diào)整為872元。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比1994年440元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了98.2%，比2000年625元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了39.5%。由此，我國(guó)農(nóng)村貧困人口又增加到9000多萬(wàn)，貧困發(fā)生率上升到9.8%，大部分低收入人群享受到了國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)惠政策。

2001年，國(guó)務(wù)院制定的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》，對(duì)我國(guó)新世紀(jì)前十年的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作作了系統(tǒng)安排。通過(guò)大力實(shí)施整村推進(jìn)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)的開(kāi)發(fā)式扶貧，我國(guó)農(nóng)村貧困人口大幅度減少。2010年，根據(jù)當(dāng)時(shí)1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)（我國(guó)在2008年以前有兩個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是1985年制定的206元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)隨物價(jià)上漲和消費(fèi)指數(shù)的變化而不斷做動(dòng)態(tài)調(diào)整，到2007年時(shí)上調(diào)到785元。另一個(gè)是2000年制定的865元的低收入標(biāo)準(zhǔn)，到2007年底上調(diào)到1067元。2008年，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)合二為一，統(tǒng)一將低收入標(biāo)準(zhǔn)1067元作為國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在2010年時(shí)上調(diào)到1274元），全國(guó)貧困人口減少到2688萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到2.8%。

5）2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》。為提高扶貧開(kāi)發(fā)質(zhì)量，2011年11月，為進(jìn)一步提高低收入人口的生活水平，國(guó)務(wù)院決定將國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到2300元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是2001年872元扶貧標(biāo)準(zhǔn)的2.64倍，比2010年1274元的標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。新標(biāo)準(zhǔn)下，2010年全國(guó)貧困人口數(shù)量達(dá)到1.28億人，貧困發(fā)生率上升為13.4%，廣大低收入人群享受到了國(guó)家扶貧優(yōu)惠政策。

根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元 （2010年不變價(jià)），在2019年，我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3747元，農(nóng)村貧困人口減少到551萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到0.6%；到2020年，我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為4000元。這個(gè)扶貧標(biāo)準(zhǔn)是改革開(kāi)放初期（1978年）的40倍。

國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)從100元上調(diào)到4000元，表明我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作成就突出，人民生活水平提高明顯。30多次微調(diào)和4次大幅度上調(diào)，說(shuō)明我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作在不同的歷史發(fā)展階段，及時(shí)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人民生活水平而不斷作戰(zhàn)略調(diào)整。每一階段扶貧標(biāo)準(zhǔn)的大幅度上調(diào)，都意味著這一歷史時(shí)期更多的低收入人群被納入幫扶對(duì)象，享受到了國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策。

2 逐步提升扶貧目標(biāo)，改善貧困地區(qū)人民群眾的生活條件

扶貧目標(biāo)是扶貧開(kāi)發(fā)工作追求的標(biāo)準(zhǔn)，決定著扶貧開(kāi)發(fā)的方向。建國(guó)后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)也在逐步提升。

1）解決基本溫飽問(wèn)題。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我國(guó)扶貧工作目標(biāo)主要是解決人民群眾的基本生活問(wèn)題。這一時(shí)期，雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面成就突出，但由于多種主客觀因素的制約，國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展緩慢，廣大人民群眾仍然缺衣少食，住房簡(jiǎn)陋，沒(méi)有擺脫貧困。

改革開(kāi)放后，鄧小平提出了二步走發(fā)展戰(zhàn)略（1990解決溫飽、20世紀(jì)末達(dá)到小康、21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化）。和二步走發(fā)展戰(zhàn)略相對(duì)應(yīng)，1990年前，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)是結(jié)合國(guó)家第一步發(fā)展戰(zhàn)略，解決人民溫飽問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，20世紀(jì)80年代初，我國(guó)農(nóng)村全面實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，在堅(jiān)持土地等生產(chǎn)資料集體所有的前提下，把土地承包給農(nóng)戶(hù)，賦予農(nóng)民充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，多勞可以多得，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極主動(dòng)性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，廣大農(nóng)村、特別是自然稟賦相對(duì)較差的地區(qū)逐漸成為解決基本溫飽問(wèn)題的短板。由此，對(duì)這些地區(qū)的人民群眾實(shí)施大力幫扶，顯得尤為必要。為更好地推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，1986年，我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，集中力量大力推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作，著力改變貧困地區(qū)農(nóng)村落后面貌，提高人民生活水平。

20世紀(jì)80年代末，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，總體解決了全國(guó)人民的溫飽問(wèn)題。但廣大農(nóng)村仍然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，特別是自然條件相對(duì)較差的中西部地區(qū)還有大量農(nóng)民沒(méi)有解決溫飽，生活困難。

2）總體達(dá)到小康水平。結(jié)合國(guó)家第二步發(fā)展戰(zhàn)略，20世紀(jì)90年代，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要目標(biāo)是到20世紀(jì)末，進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困地區(qū)人民的溫飽問(wèn)題，人民生活總體達(dá)到小康水平。關(guān)于小康，鄧小平講，“就是雖不富裕，但日子好過(guò)了”。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家在總結(jié)以往扶貧經(jīng)驗(yàn)的的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，提出集中多方力量，用7年時(shí)間解決8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的貧困問(wèn)題。在社會(huì)各界的綜合發(fā)力下，我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村容村貌面大為改觀，貧困人口大幅度減少，農(nóng)民生活水平顯著提高。20世紀(jì)末，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)民生產(chǎn)總值再翻一番的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家總體進(jìn)入小康社會(huì)，第二步戰(zhàn)略目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。但貧富差距拉大、區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾進(jìn)一步凸顯，農(nóng)村仍有大批人民增收困難，生活水平不高。

3）全面建成小康社會(huì)?？缡兰o(jì)后，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要目標(biāo)是結(jié)合國(guó)家新發(fā)展戰(zhàn)略，在建黨100年時(shí)，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、二保障”，全面建成小康社會(huì)。顯而易見(jiàn)，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，農(nóng)村是短板，貧困地區(qū)是最大短板。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家先后制定了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》，分階段對(duì)新世紀(jì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作作了安排部署，提出要進(jìn)一步鞏固溫飽成果，提高農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平，有效扭轉(zhuǎn)區(qū)域之間發(fā)展差距日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、二保障”，全面建成小康社會(huì)。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家在扶貧工作中始終堅(jiān)持轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)理念，增強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力的培育，加強(qiáng)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。特別是十八大以來(lái)，我們黨根據(jù)習(xí)近平扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略思想，全面貫徹落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧[2]”基本方略，我國(guó)貧困人口迅速減少，脫貧攻堅(jiān)取得了中國(guó)減貧史上的最好成績(jī)。

我們堅(jiān)信，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，“2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題”，全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

3 著力整合扶貧資源，提高扶貧開(kāi)發(fā)工作的質(zhì)量和效益

扶貧開(kāi)發(fā)是全人類(lèi)的偉大事業(yè)，需要全社會(huì)共同努力，貢獻(xiàn)智慧。

20世紀(jì)90年代之前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)和爬坡階段，綜合國(guó)力不強(qiáng)，全國(guó)勞動(dòng)人民奮戰(zhàn)在各條戰(zhàn)線上，為解決溫飽問(wèn)題努力奮斗。與城市發(fā)展相對(duì)應(yīng)，廣大農(nóng)村始終是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板。這一時(shí)期的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作，主要由政府主導(dǎo)，部門(mén)督辦。扶貧方式相對(duì)單一，力量分散，形式粗放，政策支持有限。

1990年后，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)。但貧富差距不斷擴(kuò)大、區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾問(wèn)題逐步凸顯。為消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕，國(guó)家不斷整合社會(huì)資源，加大資金投入，集中社會(huì)各界力量，大力推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作，努力讓廣大人民群眾，特別是農(nóng)村貧困人口盡快擺脫貧困、解決溫飽、全面進(jìn)入小康社會(huì)。為此，國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 （2001-2010）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 （2011-2020）》，實(shí)施大規(guī)模、綜合性的開(kāi)發(fā)式扶貧。

1）扶貧對(duì)象更加精準(zhǔn)。國(guó)家在中西部自然稟賦相對(duì)較差的地區(qū)劃定了14個(gè)集中連片特困區(qū)，592個(gè)國(guó)定貧困縣，15萬(wàn)個(gè)貧困村，大力推進(jìn)重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)，力求讓扶貧項(xiàng)目落實(shí)到村、實(shí)施到戶(hù)、惠及到人。

2）扶貧政策更加系統(tǒng)。國(guó)家整合財(cái)政、交通、水利、電力、住建、農(nóng)牧、教育、衛(wèi)生等各大部門(mén)，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)制定相關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策，打好政策組合拳，推動(dòng)扶貧領(lǐng)域形成系統(tǒng)性?xún)?yōu)惠政策傾斜。

3）扶貧力量更加集中。國(guó)家大力推動(dòng)由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，著力倡導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、東西部結(jié)對(duì)幫扶等行之有效的幫扶舉措，集中力量構(gòu)建大扶貧格局。

4）扶貧責(zé)任更加明確。國(guó)家實(shí)行黨政一把手負(fù)總責(zé)，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書(shū)記抓扶貧開(kāi)發(fā)的責(zé)任制，著力加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，大力發(fā)揮基層黨組織在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的戰(zhàn)斗堡壘作用。

5）扶貧效果更可持續(xù)。國(guó)家在加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)服務(wù)均等化建設(shè)、可持續(xù)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，大力提升貧困地區(qū)的科技文化教育工作，積極培育貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，推進(jìn)“造血式”扶貧。

大規(guī)模、綜合性的扶貧開(kāi)發(fā)工作的不斷推進(jìn)，展現(xiàn)的是黨和政府對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的高度重視，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政思想。隨著改革開(kāi)放的大力推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，扶貧開(kāi)發(fā)手段更加豐富多元，更多低收入人群感受到了黨和政府的溫暖，享受到了改革開(kāi)放帶來(lái)的紅利。