省級(jí)治理研究的基本架構(gòu)與核心主題

吳 毅 燕紅亮

(華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074)

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為政學(xué)兩界的重大課題，圍繞“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也開始出現(xiàn)諸多理論探討。但在我國(guó)這種超大規(guī)模的國(guó)家，面對(duì)社會(huì)、歷史、自然等資源稟賦差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，中央的頂層設(shè)計(jì)如何能夠在地方得到落實(shí)，中央的統(tǒng)一性施政和具體地方的差異性施政如何銜接和過(guò)渡？這些問(wèn)題恰是學(xué)界研究的薄弱環(huán)節(jié)。毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論是在層級(jí)結(jié)構(gòu)方面，還是在國(guó)家治理的實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，省級(jí)治理作為溝通國(guó)家治理體系“頂層設(shè)計(jì)”與具體地方治理實(shí)踐的中間環(huán)節(jié)，它在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中扮演著十分重要的作用。但梳理既有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，如此重大的領(lǐng)域卻鮮有專門研究，即便有所涉及，也大多被包含在政府間關(guān)系和地方治理的一般范疇中，如鄭永年、郁建興、周黎安等提出了“行為聯(lián)邦制”“地方發(fā)展型政府”“行政發(fā)包制”等頗具影響力的理論概念，對(duì)政府間關(guān)系和地方治理的相關(guān)重要特征有所揭示，但這些研究都似未專門針對(duì)省級(jí)治理進(jìn)行探討。[1][2][3]謝慶奎對(duì)地方治理研究的多個(gè)論域展開過(guò)論述，但也似未針對(duì)省級(jí)治理進(jìn)行專門厘析，省級(jí)治理的研究由此湮沒(méi)于廣義的“地方治理”的寬泛概念之下。[4]歐陽(yáng)康及其團(tuán)隊(duì)對(duì)省級(jí)治理進(jìn)行了考察，其研究側(cè)重對(duì)省級(jí)治理的定位與使命，并主要是針對(duì)湖北省的專項(xiàng)研究，尚未提升到一般的省級(jí)治理的縱向?qū)蛹?jí)意義。[5]不過(guò)，這也因此給本文以啟發(fā)：地方治理必須要結(jié)合具體的層級(jí)結(jié)構(gòu)才能有所深入與細(xì)化，而從中國(guó)國(guó)家的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)看，廣義的地方治理可以包括從省到市、縣及基層四個(gè)層面，省則是統(tǒng)帥地方治理的關(guān)鍵層級(jí)。因此，要推動(dòng)地方治理研究的深入，必須要從空間層級(jí)上對(duì)地方治理的各個(gè)層面展開專門研究。為此，本文嘗試對(duì)省級(jí)治理研究的基本框架與核心主題等問(wèn)題做初步的思考，以期引出進(jìn)一步的專門研究。

根據(jù)學(xué)界對(duì)治理的一般理解，再結(jié)合中國(guó)國(guó)情，本文將中國(guó)的省級(jí)治理定義為：在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，省級(jí)政府在其行政轄區(qū)范圍內(nèi)，以政府機(jī)構(gòu)為核心，依托市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體和公民等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)行官民合作與協(xié)同治理，從而對(duì)省域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等公共問(wèn)題進(jìn)行有計(jì)劃的組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并最終實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。厘清概念之后，我們會(huì)進(jìn)一步追問(wèn)：為何研究省級(jí)治理，其通過(guò)何種機(jī)制發(fā)揮效用？我們知道，省級(jí)治理在國(guó)家治理體系當(dāng)中處于從中央到地方承上啟下的地位，在地方治理中擔(dān)當(dāng)著十分重要的角色，而要發(fā)揮這種角色作用，又必須具有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)與機(jī)制設(shè)置。循此路徑，本文亦將聚焦省級(jí)治理在國(guó)家治理體系當(dāng)中的地位、結(jié)構(gòu)、功能及運(yùn)作機(jī)制四個(gè)方面，以此對(duì)省級(jí)治理研究的基本框架和核心主題進(jìn)行建構(gòu)性的思考。關(guān)于省級(jí)治理的特殊地位，我們?cè)趨⑴c研究和執(zhí)筆的《省級(jí)治理現(xiàn)代化》一書中曾將其歸納為：省級(jí)治理是國(guó)家治理承接的首要環(huán)節(jié)、省域治理實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)平臺(tái)、地方治理創(chuàng)新的關(guān)鍵推手和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的中堅(jiān)力量。[6]依此認(rèn)識(shí)，本文側(cè)重從后面三個(gè)層面展開。需要說(shuō)明的是，我們的討論沒(méi)有將直轄市、特區(qū)及海南自由貿(mào)易區(qū)、民族區(qū)域自治區(qū)等特殊區(qū)域納入本文的討論。

一、省級(jí)治理的結(jié)構(gòu)

所謂省級(jí)治理結(jié)構(gòu)，是指各省與中央及省以下政府之間的權(quán)力配置和運(yùn)作，以及在此過(guò)程中所形成的各種關(guān)系的總和。具體來(lái)看，它既包括不同層級(jí)政府之間的縱向關(guān)系、同一層級(jí)政府組成機(jī)構(gòu)之間的橫向關(guān)系，也包括同級(jí)區(qū)域內(nèi)的政府與市場(chǎng)、社會(huì)等其他主體之間的關(guān)系。

首先是央-省關(guān)系。從當(dāng)代中國(guó)結(jié)構(gòu)層級(jí)和干部任命制度來(lái)看，中央與省構(gòu)成最為頻繁的互動(dòng)關(guān)系，所以央-省關(guān)系結(jié)構(gòu)理當(dāng)成為省級(jí)治理結(jié)構(gòu)研究的重要內(nèi)容。在分析央-省關(guān)系結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)注意兩種不同的分析視角。一種是自上而下的分析視角，這種視角通常將中央作為分析單位，在這種視角下，中央往往被視為省級(jí)政府權(quán)力的重要來(lái)源，而省級(jí)政府作為行政治理層級(jí)當(dāng)中的組織機(jī)構(gòu)，充當(dāng)?shù)膭t是中央“代理人”的角色，代表中央治理地方公共事務(wù)，其要么沒(méi)有自主權(quán)，要么僅擁有有條件的操作自主權(quán)。黨的十八大以來(lái)，由于執(zhí)政黨更加注重強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以這種視角也構(gòu)成研究央-省關(guān)系的主流。的確，從法理上看，中國(guó)是毋庸置疑的單一制國(guó)家，憲法明文規(guī)定各省隸屬于中央政府，嚴(yán)格服從并執(zhí)行其政策與命令，但在實(shí)踐當(dāng)中，改革開放后各省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是吸引投資、產(chǎn)業(yè)政策制定和基礎(chǔ)設(shè)施興建等方面實(shí)際上扮演著中心角色。因此，當(dāng)我們把省作為分析單位時(shí)，省級(jí)政府就不僅是中央政府代理人，更是省級(jí)治理的施行者，為確保中國(guó)這樣一個(gè)地域和人口超大國(guó)家的治理有效性，其被賦予了相當(dāng)廣泛的權(quán)力自主性，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力上，省與中央的關(guān)系，一方面固然是單一制國(guó)家上下級(jí)政府間的關(guān)系，但另一方面，如學(xué)界觀察所見，兩者又逐漸呈現(xiàn)出某種類似于“行為聯(lián)邦制”的權(quán)力運(yùn)行格局，即各省在國(guó)家的規(guī)范政治結(jié)構(gòu)之外，與中央在實(shí)際權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，通過(guò)顯性或隱性的談判獲得制度化或特定的某種利益及權(quán)力自主性。[7]這種“行為聯(lián)邦制”的央-省關(guān)系格局正是省級(jí)治理權(quán)力自主性的重要體現(xiàn)，也塑造出省級(jí)治理的若干特征。盡管各省基于地域的權(quán)力不能被無(wú)限夸大，其目標(biāo)和戰(zhàn)略受到單一制國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、央-省關(guān)系規(guī)范和認(rèn)同的限制，但兩種視角所看到的不同的央-省關(guān)系格局，給研究者的最重要啟示是，在看到中央對(duì)各省“管轄權(quán)”的同時(shí)，也應(yīng)注意分析各省所享有的地方性權(quán)力。

其次是省與省以下層級(jí)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。討論省級(jí)治理的結(jié)構(gòu)，不僅需要觀察央-省之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，也需要考察省政府與其下級(jí)政府之間的關(guān)系，而要研究省與省以下層級(jí)關(guān)系，從研究和思考的邏輯來(lái)看，只有先對(duì)省與省以下政府的層級(jí)設(shè)置有了全面而深刻的認(rèn)識(shí)，才能把握所涉及的其他具體問(wèn)題。中國(guó)的省與下級(jí)政府的層級(jí)設(shè)置鮮明表現(xiàn)為縱向?qū)蛹?jí)化和橫向部門化的特征，通過(guò)層級(jí)化把省域區(qū)域切成“塊塊”，也就是各層級(jí)政府；通過(guò)各層級(jí)對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)部門又把“塊塊”切成了“條條”，從而形成條塊結(jié)合的基本結(jié)構(gòu)格局。(1)需要說(shuō)明的是，中國(guó)實(shí)行垂直管理的“條條”類型十分復(fù)雜，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，中央、省、市和縣幾乎都設(shè)有各自垂直管理的部門或單位。本文這里的“條條”指的是在全省范圍內(nèi)實(shí)行垂直管理的部門和單位，單純?cè)谌珖?guó)范圍實(shí)行條條管理的部門，如中國(guó)人民銀行、新華社、海關(guān)總署、民航總局等不在本文討論范圍內(nèi)。條塊關(guān)系構(gòu)成各省不同層級(jí)政府之間關(guān)系模式的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，在各個(gè)不同的層次和領(lǐng)域深刻影響著各省政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活的方方面面，脫離條塊關(guān)系研究省與省以下層級(jí)政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)，幾乎是不可想象的。目前，學(xué)界觀察到，條條與塊塊、上級(jí)條條和下級(jí)條條之間雖然存在工作分工，但卻缺乏明確的職責(zé)劃分，由于條塊關(guān)系尚待捋順，現(xiàn)下省級(jí)治理經(jīng)常在兩個(gè)極端搖擺：要么是省級(jí)政府通過(guò)條條控制了太多事務(wù)與權(quán)力，結(jié)果形成“條條專政”，從而降低了省以下層級(jí)政府的積極性；要么是條條軟弱無(wú)力，管理權(quán)威嚴(yán)重流失和下降，結(jié)果造成各級(jí)塊塊對(duì)條條的管理和規(guī)定執(zhí)行不到位，最后導(dǎo)致各自為政的分散主義。[8]那么，如何精心地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，從而捋順條塊關(guān)系，就成為省級(jí)治理結(jié)構(gòu)研究的一個(gè)“困點(diǎn)”。當(dāng)然，由于條塊關(guān)系的變革是項(xiàng)系統(tǒng)工程，加上變革往往要觸及到深層的利益調(diào)整，所以這一“困點(diǎn)”的解決需要我們長(zhǎng)期的努力和探索。

再次是省級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)。由于中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)緊緊圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)而展開，所以研究省級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，也必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為核心維度，黨的領(lǐng)導(dǎo)在省級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中十分鮮明地體現(xiàn)為“軸心輻射模式”。從橫向上看，省級(jí)政府中始終存在省委書記和省委常委會(huì)這一軸心，省政府、省人大、省政協(xié)、省監(jiān)察委以及兩院圍繞省委常委會(huì)和省委書記，按照各自領(lǐng)域分工，共同治理省域內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。縱向來(lái)看，“軸心輻射模式”是一種單中心、多層次的政治治理體制，從省級(jí)政府到基層政府，各層級(jí)都有唯一軸心，政府運(yùn)轉(zhuǎn)以軸心為圓點(diǎn)，對(duì)本轄區(qū)的公共事務(wù)實(shí)行全方位領(lǐng)導(dǎo)，按照治理對(duì)象的不同性質(zhì)實(shí)行分工負(fù)責(zé)，且嚴(yán)格執(zhí)行下級(jí)服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)原則，這就使下級(jí)緊緊圍繞上級(jí)政府的軸心運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣一種分級(jí)治理的控制模式，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在省域的輻射和復(fù)制，深刻反映了中國(guó)特色社會(huì)主義政治的本質(zhì)特征?！拜S心”作為省級(jí)治理體系中各種結(jié)構(gòu)性關(guān)系縱橫交叉的重要結(jié)合點(diǎn)，使之可用其政治權(quán)威和資源勝任各種結(jié)構(gòu)性矛盾的協(xié)調(diào)與仲裁，但也有學(xué)者指出，在以軸心輻射模式為特征的整合方式下，由于上級(jí)掌握著下級(jí)軸心的人事任命，權(quán)力關(guān)系上的不對(duì)等很大程度上排除了實(shí)行制度化分權(quán)的可能，因而這也成為省域范圍內(nèi)不同層級(jí)政府制度性分權(quán)長(zhǎng)期難以取得進(jìn)展的重要制度性根源。[9]當(dāng)然，解決這一問(wèn)題不能不考慮根本性政治制度的深層影響，所以現(xiàn)行體制下實(shí)施制度性分權(quán)確實(shí)也面臨諸多困難，但不能從根本上解決，不等于就無(wú)所作為，也不意味著其他方面的調(diào)整不重要。眾所周知，各省不同層級(jí)政府間職責(zé)配置的基本模式是“職責(zé)同構(gòu)”，各省在所屬省域范圍內(nèi)，能否逐步改變不同層級(jí)政府“職責(zé)同構(gòu)”的政府管理模式，將不同層級(jí)政府之間的職責(zé)進(jìn)一步加以厘清？當(dāng)權(quán)力的“交叉點(diǎn)”減少，不同層級(jí)政府間的縱向制度分權(quán)也就更容易捋順?？傊⒆阌谑〖?jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)“軸心輻射模式”的現(xiàn)實(shí)，研究者應(yīng)擔(dān)當(dāng)起省級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的理論使命，以求更好整合各種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

最后是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。整體而言，中央在某種意義上擔(dān)任的是“元治理者”角色，重在通過(guò)頂層設(shè)計(jì)提出政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)所應(yīng)遵循的基本原則、方針和愿景，省級(jí)治理才真正因地制宜地承擔(dān)著制度設(shè)計(jì)的具體任務(wù)，市(縣)和基層政府通常直接面對(duì)城市和最基層社會(huì)，而其主要任務(wù)則是在省級(jí)政府確立的制度框架基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化并最終落實(shí)。那么，就政府與市場(chǎng)關(guān)系而言，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)定位的表述已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從基礎(chǔ)性到?jīng)Q定性作用的轉(zhuǎn)變，明確提出凡是市場(chǎng)能做的事情，都交由市場(chǎng)去做。但從制度設(shè)計(jì)的角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟遇到何種問(wèn)題才需政府干預(yù)或救助，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的界限與力度如何把握，干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式與手段又如何靈活的運(yùn)用和選擇？這些問(wèn)題各省在細(xì)節(jié)和操作性上仍存在諸多值得探討和改進(jìn)的空間。總的來(lái)看，各省關(guān)于市場(chǎng)改革的具體制度依然顯示出“強(qiáng)政府”的文化基因，其在建立健全市場(chǎng)配置資源的體制機(jī)制方面也依然任重而道遠(yuǎn)，也正因如此，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵是狠抓落實(shí)，找出體制機(jī)制癥結(jié)，拿出解決辦法”。[10]筆者認(rèn)為，在中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)抓制度落實(shí)的情況下，各省應(yīng)認(rèn)真從制度層面對(duì)政府與市場(chǎng)邊界加以厘清，通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)，真正確保市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。同樣，就政府與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，黨的十九大在改革方向上已明確提出“共治”的基本原則，十九屆四中全會(huì)則進(jìn)一步提出政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系改革是以“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”為目標(biāo)，那么從理論上講，社會(huì)治理的主體就必須由政府單一治理，逐漸納入社會(huì)組織、公眾等所有公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)方。這對(duì)各省而言，除了構(gòu)建透明、公開的政府，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行之外，更需漸進(jìn)有序的擴(kuò)大公眾參與，使政府與社會(huì)從治理與被治理、管理與被管理的主客體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w間關(guān)系，逐步將公眾參與納入省級(jí)治理的制度化進(jìn)程。[11]

二、省級(jí)治理的功能

省級(jí)治理的功能是指，省級(jí)政府基于自身在國(guó)家治理體系中的特殊地位與結(jié)構(gòu)，為探索國(guó)家治理改革路徑、推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、確保省域社會(huì)穩(wěn)定和諧、推動(dòng)省際區(qū)域交流合作等所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。由這些職責(zé)，本文歸納出省級(jí)治理的四個(gè)功能維度。

一是探索國(guó)家治理改革路徑。學(xué)界普遍認(rèn)為，國(guó)家-市場(chǎng)優(yōu)位的改革模式是1990年代以來(lái)改革的最突出特點(diǎn)，在市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)整合機(jī)制的情況下，經(jīng)濟(jì)與政治的關(guān)系、體制與結(jié)構(gòu)的拉扯、改革的路徑與利益依賴效應(yīng)已讓改革進(jìn)入深水區(qū)，為突破改革藩籬，黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理改革的思路，把全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為總目標(biāo)，這就要求在行政制度、司法制度、監(jiān)督制度、決策制度、財(cái)稅制度和社會(huì)治理等重要領(lǐng)域都要進(jìn)行突破性的改革，但改革究竟從哪里突破，又選擇何種路徑，政學(xué)兩界始終面臨不間斷的爭(zhēng)論，不少改革領(lǐng)域由此陷入“環(huán)島繞圈”的狀態(tài)。面對(duì)這種路徑選擇困難，湖南、山東、山西、浙江、內(nèi)蒙古五省區(qū)逐漸在探索一種“請(qǐng)示授權(quán)”的新形態(tài)，它不同于地方政府自下而上的“自主探索”，也不同于自上而下的“設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)”，“請(qǐng)示授權(quán)”是在省級(jí)政府設(shè)計(jì)好創(chuàng)新方案后，并不直接付諸實(shí)踐，而是先請(qǐng)示中央，在獲得正式確認(rèn)并授權(quán)成為“試點(diǎn)”后，進(jìn)而開展省級(jí)治理改革的創(chuàng)新實(shí)踐。黨的十八大以后，各省“自主探索”的范圍、幅度與可能性受到一定程度限制，“請(qǐng)示授權(quán)”機(jī)制作為各省在新形勢(shì)下的策略選擇，既為頂層設(shè)計(jì)與省級(jí)探索良性互動(dòng)提供了一種現(xiàn)實(shí)借鑒，也為探索國(guó)家治理改革路徑提供了有益啟示。[12]受此啟發(fā)，儲(chǔ)建國(guó)提出，在國(guó)家治理層面改革面臨路徑選擇困難時(shí)，省級(jí)治理這一具有權(quán)力自主性和適宜的中觀治理實(shí)體恰可積極向中央請(qǐng)示，在中央授權(quán)下逐步尋求適合中國(guó)復(fù)雜歷史和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理改革路徑。[13]當(dāng)然，由于改革遭遇困境乃是由于權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)等領(lǐng)域的逾越，所以各省進(jìn)行探索和制度設(shè)計(jì)的主要方向應(yīng)真正圍繞“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，以此為突破口進(jìn)行一系列的制度安排，進(jìn)而引領(lǐng)各方面的改革走向深入。[14]毋庸置疑，在經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入深水區(qū)的情況下，省級(jí)政治家們的確應(yīng)積極作為，主動(dòng)承擔(dān)為國(guó)家治理改革探索新路徑的政治使命。

二是推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。各省具有推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，內(nèi)在根源在于國(guó)家層面的績(jī)效合法性壓力及各省官員政治晉升“錦標(biāo)賽”模式的雙重驅(qū)動(dòng)。(2)周飛舟將中央和各省的關(guān)系以及由此形成的地方競(jìng)賽稱之為“錦標(biāo)賽”。中央是競(jìng)賽發(fā)起人和目標(biāo)規(guī)則的制定者，各省則是參賽的“運(yùn)動(dòng)員”。在錦標(biāo)賽中，勝出的運(yùn)動(dòng)員不僅享受更多政策方面的偏向，更會(huì)獲得政治榮譽(yù)及晉升。除此之外，意外“黑天鵝事件”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的極大沖擊，也成為各省必須切實(shí)承擔(dān)推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能的重要緣由。從前者來(lái)看，楊宏星、趙鼎新等人的研究早已指出，自改革開放以來(lái)，黨和國(guó)家更加注重績(jī)效合法性效應(yīng)，只要沒(méi)有重大外來(lái)軍事威脅，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)在績(jī)效合法性中占據(jù)主導(dǎo)地位，這種經(jīng)濟(jì)績(jī)效的合法性壓力傳遞至各省，使各省必須把推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為省級(jí)治理的一項(xiàng)重要功能，必須為增加經(jīng)濟(jì)績(jī)效而不斷付出努力。[15]與此同時(shí)，國(guó)家又在相當(dāng)程度上將各省官員的人事任免、政治晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，使各省官員為獲得政治晉升而圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)展開績(jī)效錦標(biāo)賽。周飛舟的研究即指出，盡管派系關(guān)系(factionalism)和地方主義(localism)也是影響官員政治晉升的重要因素，但官員晉升概率與各省GDP的增長(zhǎng)也的確呈顯著的正相關(guān)，在績(jī)效錦標(biāo)賽的模式下，來(lái)自官場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)使各省特別關(guān)注所屬省域的財(cái)政資源的多寡以及自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，并將推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為省級(jí)治理的重要任務(wù)和功能。[16]當(dāng)然，現(xiàn)下尤值一提的是，新冠肺炎疫情爆發(fā)這一意外的“黑天鵝事件”給面臨復(fù)雜內(nèi)外部環(huán)境挑戰(zhàn)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)極大沖擊，部分服務(wù)業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)瀕臨停擺，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也出現(xiàn)短期震蕩，2020年第一季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更是首次出現(xiàn)斷崖式6.8%的負(fù)增長(zhǎng)，為穩(wěn)住中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)，中央提出保居民就業(yè)、?；久裆取傲！迸e措，但無(wú)論是保居民就業(yè)還是?；久裆诋?dāng)前形勢(shì)下，都需要各省切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要功能，如此才能掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，最大限度消除疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的沖擊和拖累，而“六?！币矒?jù)此才能有更為扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。

三是確保省域社會(huì)穩(wěn)定和諧。上文已述，績(jī)效合法性壓力和圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開的“績(jī)效錦標(biāo)賽”使各省把推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為重要任務(wù)。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)，在帕累托改進(jìn)的增長(zhǎng)期過(guò)后，各省在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也將伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和利益格局的重大調(diào)整，傳統(tǒng)國(guó)家-市場(chǎng)優(yōu)位的改革模式所導(dǎo)致的社會(huì)不公，可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的巨大風(fēng)險(xiǎn)。因而，對(duì)各省而言，當(dāng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)，就需要小心謹(jǐn)慎地處理好改革發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，將不斷改善民眾生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)，通過(guò)不斷深入地、有利于實(shí)現(xiàn)公平正義的改革促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，在社會(huì)穩(wěn)定中推進(jìn)改革發(fā)展。此外，中國(guó)的威權(quán)體制在應(yīng)對(duì)治理風(fēng)險(xiǎn)方面常面臨兩個(gè)問(wèn)題，一是不同層級(jí)地方政府的決策和行為約束主要來(lái)自上層政府，橫向制約和監(jiān)督相對(duì)較小，這容易導(dǎo)致治理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；二是中央政府構(gòu)成各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的最終承擔(dān)者，任何層級(jí)政府的隱患和問(wèn)題若不能妥善處置，都可能演化為中央政府的問(wèn)題和隱患。所以，從化解風(fēng)險(xiǎn)和有效治理民眾的角度看，我國(guó)治理體制的一個(gè)典型特色是將治官權(quán)和治民權(quán)分設(shè)，形成“上下分治的治理體制”，(3)“上下分治的治理體制”，指的是在政府系統(tǒng)內(nèi)部，中央政府與縣(市)級(jí)政府在管治民眾的權(quán)力上所形成的治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)的格局，并非歷史學(xué)界和費(fèi)孝通所指的傳統(tǒng)中國(guó)政府系統(tǒng)與地方鄉(xiāng)紳治理系統(tǒng)的區(qū)分。這種治理體制蘊(yùn)含的重要功能就是降低中央的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)講，中央政府掌握最重要的治官權(quán)，即選拔以及監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力，由此中央可以運(yùn)籌帷幄，超然于地方官員與民眾利益沖突之外，監(jiān)督和調(diào)節(jié)地方官員的行政活動(dòng)，并于適當(dāng)?shù)臅r(shí)候調(diào)節(jié)地方官員和民眾的沖突?？h(市)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使治民權(quán)，即實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力，凡是與民眾利益有沖突的事務(wù)，皆交由地方來(lái)代辦，而在兩者中間，省級(jí)政府實(shí)際上構(gòu)成治官與治民權(quán)的傳動(dòng)部位，是維護(hù)中央執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障，它若不能有效處理地方上“治民”的具體事務(wù)，將直接增加中央風(fēng)險(xiǎn)。[17]從這個(gè)角度講，各省也必須把確保社會(huì)穩(wěn)定和諧作為省級(jí)治理的重要功能和使命。

四是推動(dòng)省際區(qū)域交流合作。將推動(dòng)省際區(qū)域交流合作作為省級(jí)治理功能研究的核心主題，乃是由中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特征決定。既有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行被分割成相互隔絕的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)單位，具有“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的特征，這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式引發(fā)雙重后果：一方面，它激勵(lì)各省動(dòng)員各種要素資源發(fā)展本省經(jīng)濟(jì)，由此促進(jìn)了省域范圍內(nèi)發(fā)展環(huán)境的改善，也推動(dòng)了宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；但另一方面，它又強(qiáng)化著區(qū)域間的行政壁壘，使各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的努力總是繞不開行政區(qū)劃這道“看不見的高墻”。這種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展邏輯還不斷引發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的負(fù)面后果。有學(xué)者通過(guò)測(cè)算指出，省級(jí)行政區(qū)陸路交界線的總長(zhǎng)度為5.2萬(wàn)公里，按邊界兩側(cè)各15公里計(jì)算，總面積達(dá)156萬(wàn)多平方公里，這占到國(guó)土面積的六分之一，處于省際交界地帶的貧困地區(qū)更是占到中國(guó)貧困地區(qū)的一半左右。除此之外，省際交界地帶還是缺水、斷流和基礎(chǔ)設(shè)施落后的集中地帶，這種交界地帶的經(jīng)濟(jì)落后固然與自然環(huán)境和歷史條件有關(guān)聯(lián)，但其問(wèn)題出現(xiàn)的根源乃是省級(jí)行政區(qū)協(xié)調(diào)與合作失敗的結(jié)果。[18]“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”下績(jī)效錦標(biāo)賽和晉升激勵(lì)的內(nèi)在邏輯，同樣使各省對(duì)本行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的興趣高于行政區(qū)外，加上省際交界地帶的發(fā)展成果最有可能溢出到臨近競(jìng)爭(zhēng)性地區(qū)，所以各省對(duì)有正向溢出效應(yīng)的行動(dòng)(如跨界修橋鋪路)興趣不足，個(gè)別地方甚至有意識(shí)地限制本地財(cái)政投入到行政邊界地區(qū)，這就使省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到交界省區(qū)的共同冷落，愈發(fā)陷入邊緣化的境地。要解決此類問(wèn)題，依靠大范圍行政區(qū)劃調(diào)整很難達(dá)到目的，因?yàn)閰^(qū)域的界限永遠(yuǎn)是有形的，行政區(qū)劃的不斷調(diào)整，只會(huì)不斷引發(fā)新的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。因此，從策略上講，解決問(wèn)題的關(guān)鍵還是要靠各省樹立“全國(guó)一盤棋”的整體觀，積極主動(dòng)地推進(jìn)省際區(qū)域交流合作。當(dāng)然，筆者亦深知，這中間可能需要中央?yún)f(xié)調(diào)，但只要中央介入，各省就應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起省際區(qū)域交流合作的重要功能，通過(guò)互動(dòng)中的“抱團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)”等方式來(lái)推進(jìn)交流與合作。

三、省級(jí)治理的機(jī)制

省級(jí)治理機(jī)制是指省級(jí)政府以一定的運(yùn)作方式調(diào)動(dòng)省內(nèi)各級(jí)政府、社會(huì)等其他治理主體的積極性，使相關(guān)治理舉措?yún)f(xié)調(diào)運(yùn)行并發(fā)揮作用的內(nèi)在邏輯與機(jī)理。如果說(shuō)省級(jí)治理的結(jié)構(gòu)著重從靜態(tài)角度強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的組成成分，那么省級(jí)治理機(jī)制則是從動(dòng)態(tài)角度強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)各部分怎樣運(yùn)行。顯然，在省級(jí)治理機(jī)制中，省級(jí)政府發(fā)揮著核心統(tǒng)領(lǐng)作用，而下層政府與社會(huì)等治理主體則是在省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用。如此，要研究省級(jí)治理就需回答四個(gè)基本問(wèn)題：一是省級(jí)政府如何發(fā)揮在所屬省域的核心統(tǒng)領(lǐng)作用；二是各省與下屬層級(jí)政府之間是怎樣一種互動(dòng)和協(xié)調(diào)關(guān)系；三是如何發(fā)揮社會(huì)在省級(jí)治理方面的作用；四是如何整合平衡與其他省級(jí)治理主體之間的關(guān)系。圍繞這四個(gè)問(wèn)題衍生出省級(jí)治理機(jī)制的基本架構(gòu)。

一是核心統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制。作為國(guó)家治理體系的二級(jí)單位，相對(duì)于國(guó)家治理而言，省級(jí)治理無(wú)疑屬于中觀治理范疇，但相對(duì)于其下各層級(jí)的地方治理，無(wú)疑又具有一定程度的宏觀性，處于核心統(tǒng)領(lǐng)地位，它既是省級(jí)治理實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)平臺(tái)，又是省級(jí)治理的主導(dǎo)者和規(guī)劃者，因地制宜地承擔(dān)著科學(xué)制定實(shí)施方案，循序漸進(jìn)而又突出重點(diǎn)的推動(dòng)省級(jí)治理進(jìn)程的重要使命。這種核心統(tǒng)領(lǐng)作用，借助“黨管干部”原則和中國(guó)官僚體制的組織方式與行為特點(diǎn)得以順利實(shí)現(xiàn)。黨管干部原則使省域內(nèi)各級(jí)政府形成層層“向上負(fù)責(zé)”的組織機(jī)構(gòu)，其核心是完成自上而下的治理任務(wù)。這種具體的治理過(guò)程，從橫向上看，每一級(jí)政府的結(jié)構(gòu)層級(jí)當(dāng)中，黨委都構(gòu)成地方政府的核心，地方政府運(yùn)作以黨委為中心從而完成對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。從縱向上看，各級(jí)黨委按照下級(jí)服從上級(jí)的民主集中制原則展開日常工作，這種治理機(jī)制由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)縱向延伸到基層，從而使省委意志可以滲透到基層的最小單元。同時(shí)，為保證省委的路線方針政策和重大決策部署能夠順利貫徹落實(shí)，當(dāng)個(gè)別組織和個(gè)人對(duì)上級(jí)決定和指示拒不執(zhí)行或執(zhí)行不力時(shí)，具有相應(yīng)管理權(quán)限的黨委還可依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，上級(jí)政府也可依據(jù)各地制定的行政問(wèn)責(zé)條例展開行政問(wèn)責(zé)。此外，由于現(xiàn)代官僚制的技術(shù)化傾向，官員個(gè)人在科層體制中其實(shí)很少會(huì)擴(kuò)大行動(dòng)閾值并表現(xiàn)出所謂的“能動(dòng)性”，其日常工作開展很大程度上依靠上級(jí)指示，這就使各省級(jí)政府的政治意志可以層層貫通至基層官員個(gè)人，特別是官僚任命制度從中央下管兩級(jí)改為下管一級(jí)后，市(縣)級(jí)官員的錄用、晉升、流動(dòng)和罷免等權(quán)力就直接掌握到省級(jí)政府手中，省級(jí)政府在其轄區(qū)內(nèi)幾乎完全控制市(縣)官員的任免。正是這種官員的組織任免和黨管干部原則的雙重作用，讓核心統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制得以順利施行。

其次是分包競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。所謂分包競(jìng)爭(zhēng)，是指政府把公共事務(wù)縱向地從中央逐級(jí)向下級(jí)政府分包，并借由官員晉升激勵(lì)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理任務(wù)目標(biāo)的過(guò)程。這里的分包和純粹的外包制有所不同，它指的是正式組織內(nèi)部不同層級(jí)政府的分包關(guān)系，不涉及對(duì)政府公共事務(wù)進(jìn)行承包的其他市場(chǎng)或社會(huì)主體。它也不同于周雪光和練宏描述的縱向條線下的行政發(fā)包，更多強(qiáng)調(diào)的乃是不同層級(jí)政府的“塊塊關(guān)系”。[19]具體來(lái)看，省級(jí)治理意義上的“分包”體現(xiàn)在兩個(gè)層面，一是對(duì)國(guó)家治理任務(wù)的“承包”，省級(jí)治理與其他層級(jí)地方治理的不同在于，各省構(gòu)成國(guó)家發(fā)包所有行政事務(wù)的“總承包方”，它重在承包并很少負(fù)責(zé)具體實(shí)施；二是各省在承接到國(guó)家治理任務(wù)之后繼續(xù)分包給下級(jí)政府并由基層最終實(shí)施。在分包過(guò)程中，為突出下級(jí)政府的行政責(zé)任，各省指定下級(jí)黨政首腦為第一責(zé)任人，除人事權(quán)、干預(yù)權(quán)、審批權(quán)和指導(dǎo)權(quán)之外，其他剩余權(quán)力全部賦予到分包項(xiàng)目中，并連同項(xiàng)目一起打包交給下層政府的黨政首腦。由于上級(jí)政府掌握有任免下級(jí)首腦的人事權(quán)，所以它可以憑借這種權(quán)力在多個(gè)下屬間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)排序，從而使同級(jí)別的各地區(qū)黨政首腦形成晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。縱向分包與橫向的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這兩個(gè)要素之間相互依存，相互支持，構(gòu)成內(nèi)在統(tǒng)一的整體。各省把公共事務(wù)分包出去，存在于下級(jí)的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)則使各省的行政分包成為可能，若沒(méi)有省級(jí)政府對(duì)下級(jí)官員的人事任免權(quán)及由此衍生的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，行政逐級(jí)分包就可能衍化為下層政府逐漸坐大的局面，但由于官員為獲得提升必須投上級(jí)政府所好，使自身行為最大限度接近上級(jí)期望，因而官場(chǎng)晉升競(jìng)爭(zhēng)使各省向下級(jí)政府放權(quán)而不擔(dān)心失去控制。分包與競(jìng)爭(zhēng)，這兩者相互膠合纏結(jié)的復(fù)雜作用，構(gòu)成省級(jí)治理的第二個(gè)重要機(jī)制。[20]

再次是協(xié)同治理機(jī)制。協(xié)同治理機(jī)制是指各省出于治理需要，主導(dǎo)構(gòu)建制度化的溝通渠道與參與平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的支持和培育，通過(guò)發(fā)揮社會(huì)在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用，最終實(shí)現(xiàn)充滿活力與和諧有序的社會(huì)治理目標(biāo)。[21]協(xié)同治理內(nèi)在包含有治理主體多元化的基本訴求，強(qiáng)調(diào)各省不能僅僅依靠強(qiáng)制力，還應(yīng)通過(guò)與民間組織、企業(yè)等社會(huì)組織之間的協(xié)商對(duì)話、相互合作等方式來(lái)治理公共事務(wù)。當(dāng)然，筆者亦要指出，由于過(guò)往各省的改革重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)領(lǐng)域的改革實(shí)際上相對(duì)滯后甚至未有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，社會(huì)治理的實(shí)踐則總體上表現(xiàn)為政府為主、社會(huì)組織與公眾為輔的特征，社會(huì)力量較為薄弱，公眾能力也有待提高，因此政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制的探討主要是圍繞該機(jī)制應(yīng)如何建立的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，各省實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提是有一套各行為主體都認(rèn)可的行為規(guī)則，只有健康成熟的協(xié)同治理規(guī)則真正建立，才能充分發(fā)揮社會(huì)在協(xié)同治理中的作用。以此為基礎(chǔ)，各省才可能超越“劃槳者”或“掌舵者”的角色爭(zhēng)論，從而更好地扮演“監(jiān)督者”與“仲裁者”的角色。由此，協(xié)同治理規(guī)則的建立決定著治理成果的好壞，也影響著整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的形成。在規(guī)則的制定過(guò)程中，省級(jí)政府處于主導(dǎo)地位，作為規(guī)則的最終決定者，其意向在很大程度上影響著規(guī)則的制定。沿此思路，各省圍繞協(xié)同治理機(jī)制的建構(gòu)就有若干基本問(wèn)題需要研究：一是各省向社會(huì)賦予權(quán)利的體制機(jī)制是否建立，尚未建立的制度如何建立；二是如何改革對(duì)協(xié)同治理起阻礙作用的制度，特別是不利于社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)的制度障礙；三是又該如何建立和完善培育社會(huì)健康發(fā)展的相關(guān)制度。對(duì)這些問(wèn)題的追問(wèn)和回答，理應(yīng)構(gòu)成協(xié)同治理機(jī)制研究的第三個(gè)核心主題。

最后是整合平衡機(jī)制。既然省級(jí)治理的要點(diǎn)在于走出傳統(tǒng)由政府單一治理的模式，實(shí)現(xiàn)包括各省與所屬地方、市場(chǎng)和社會(huì)在內(nèi)的官民合作與協(xié)同治理，那么如何整合平衡政府與各治理主體之間的關(guān)系就成為重要議題。就各省與省以下層級(jí)政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，省級(jí)政府與下層政府面臨紛繁復(fù)雜的“條塊關(guān)系”，如何整合平衡條塊關(guān)系顯然不能單從條塊自身出發(fā)，還應(yīng)考量省級(jí)治理改革的大局，既不能畢其功于一役，也不能裹足不前，如何為整合條塊關(guān)系提供一條具有現(xiàn)實(shí)性的新思路，又以何種方式推進(jìn)變革，構(gòu)建更加合理、更能適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的政府關(guān)系模式，這些問(wèn)題構(gòu)成省級(jí)治理整合平衡機(jī)制研究的第一個(gè)重點(diǎn)。當(dāng)然，由于變革要觸及深層次的利益調(diào)整，再加上理論準(zhǔn)備不足等諸多因素制約，所以這一過(guò)程注定艱難，需要政學(xué)兩界長(zhǎng)期不懈的探索和努力。就政府與市場(chǎng)關(guān)系而言，中央的頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，并更好發(fā)揮政府作用。顯然，頂層強(qiáng)調(diào)既不能用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用取代政府作用，也不能用更好的發(fā)揮政府作用取代甚至否定市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，那么各省如何從制度上將兩者有機(jī)統(tǒng)一，從而構(gòu)建新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制格局，這成為省級(jí)治理整合平衡機(jī)制研究的第二個(gè)重點(diǎn)。就政府與社會(huì)關(guān)系而言，實(shí)現(xiàn)省級(jí)治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化，需要有效整合政府與社會(huì)關(guān)系。在公共權(quán)力運(yùn)行上，各省如何漸進(jìn)有序地?cái)U(kuò)大民主參與，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，從而讓治理主體從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)共同治理的方向轉(zhuǎn)變，就構(gòu)成省級(jí)治理整合平衡機(jī)制研究的第三個(gè)重點(diǎn)。綜上，基于省級(jí)治理的實(shí)踐體察，本文認(rèn)為整合平衡是省級(jí)治理的第四個(gè)重要機(jī)制，但其蘊(yùn)含的更為復(fù)雜的面向以及如何完善該機(jī)制則需細(xì)化研究。

四、結(jié)語(yǔ)

圍繞為何研究省級(jí)治理、其結(jié)構(gòu)功能為何、省級(jí)治理又通過(guò)何種機(jī)制發(fā)揮效用的系列追問(wèn)，本文建構(gòu)出對(duì)省級(jí)治理研究的一個(gè)綜合性的分析框架，并在此框架下對(duì)其核心主題進(jìn)行了初步梳理。本文的貢獻(xiàn)在于，它將關(guān)于不同層級(jí)地方治理的專項(xiàng)研究抬升到省級(jí)層面，并為后續(xù)研究奠定了初步基礎(chǔ)。梳理既有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)地方治理的專項(xiàng)研究大體經(jīng)歷了從基層治理向縣(市)域治理，再向省級(jí)治理逐步抬升的過(guò)程。關(guān)于不同層級(jí)地方治理的專項(xiàng)研究最早集中在基層政府，而圍繞基層政府的研究也是層出不窮且著作頗豐。之后，楊雪冬、折曉葉、樊紅敏、歐陽(yáng)靜、馮軍旗等學(xué)者將研究視角上移，對(duì)縣級(jí)治理展開了較為深入的田野調(diào)查，從縣級(jí)政府的治理主體、治理資源、治理機(jī)制和治理實(shí)踐等各個(gè)方面來(lái)呈現(xiàn)縣域政治常態(tài)化的運(yùn)作圖景。[22]到最近幾年，劉開君、陳成文、陳靜等學(xué)者又把對(duì)地方治理的專項(xiàng)研究抬升到市級(jí)治理，并建議以市域治理現(xiàn)代化助推省域治理現(xiàn)代化，逐步將研究視角抬升到省級(jí)治理。[23]但直到目前為止，關(guān)于省級(jí)治理的研究依然相對(duì)薄弱，盡管歐陽(yáng)康及其團(tuán)隊(duì)對(duì)省級(jí)治理進(jìn)行了專項(xiàng)研究，但正如筆者在開篇所言，其重點(diǎn)關(guān)注的乃是省級(jí)治理的特殊定位與使命，而且，其研究成果顯然也更側(cè)重湖北省域治理的理論與實(shí)踐問(wèn)題，而本文所建構(gòu)的省級(jí)治理的研究框架，以及對(duì)其核心主題進(jìn)行的初步梳理，將現(xiàn)有對(duì)省級(jí)治理的專項(xiàng)研究提升到更為一般的省級(jí)治理的縱向?qū)蛹?jí)意義，從而把既有關(guān)于省級(jí)治理的專項(xiàng)研究向前進(jìn)行了推進(jìn)。當(dāng)然，筆者也要承認(rèn)，由于省級(jí)政府與中央和其他層級(jí)政府的結(jié)構(gòu)很大程度上呈現(xiàn)出“同構(gòu)”和“一體”的特征，其權(quán)力構(gòu)成要素及其關(guān)系很多時(shí)候亦為中央政府的“投影”和“復(fù)制”。所以，盡管本文在理論分析和資料的選取上主要是針對(duì)省級(jí)治理，但省級(jí)治理的結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)作機(jī)制，有時(shí)也會(huì)表現(xiàn)出和其他層級(jí)政府的某種相似性。此外，對(duì)省級(jí)治理的研究除了從宏觀層面進(jìn)行框架建構(gòu)和研究主題歸納，也應(yīng)引入微觀或內(nèi)部視角，對(duì)省級(jí)治理實(shí)踐展開客觀的田野調(diào)查，以“解剖麻雀”的精神從省級(jí)治理內(nèi)部揭示其日常性政治生活的本身邏輯和結(jié)構(gòu)性因素，從而把省級(jí)治理研究繼續(xù)引向深入，而這，也是筆者在后續(xù)研究中要加以推進(jìn)的問(wèn)題。