生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

田志軒

摘 要：為了進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法水平，國內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門在不斷加大對(duì)行業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的改革力度。然而，當(dāng)前國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作依然面臨著執(zhí)法管理體系不健全、執(zhí)法范圍不明確以及執(zhí)法力量分配不合理等難題。本文首先闡述推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的重要性，進(jìn)而分析當(dāng)前國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法面臨的困境，最終給出完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系的具體措施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;綜合執(zhí)法;環(huán)境治理

近年來，國內(nèi)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在司法無力、執(zhí)法不嚴(yán)且立法不足的問題，很難適應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需求，所以急需開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革與推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治轉(zhuǎn)型。中央相關(guān)部門以生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革委切入點(diǎn)，接連出臺(tái)了多個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法文件，盡可能協(xié)助相關(guān)部門推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革。2018年底，國務(wù)院辦公廳與中央辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)文件，文件指出：合理設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，科學(xué)整合該領(lǐng)域的執(zhí)法隊(duì)伍以及執(zhí)法職責(zé)，進(jìn)而協(xié)助政府部門提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法能力。值得一提的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的目標(biāo)是到今年建成執(zhí)法范圍明確、執(zhí)法行為專業(yè)且執(zhí)法體系順暢的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法系統(tǒng)，不斷打造與時(shí)俱進(jìn)的執(zhí)法模式。

1.開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的必要性

1.1傳統(tǒng)執(zhí)法體系的固有弊端

國內(nèi)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面始終遵循塊管理以及條管理的執(zhí)法原則，該類生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系往往存在著多方執(zhí)法以及多層次執(zhí)法的問題，主要集中在如下幾個(gè)方面：

從縱向的角度出發(fā)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門之間有時(shí)會(huì)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。一方面，國內(nèi)已有的生態(tài)環(huán)境法律框架相對(duì)不完善，除了核輻射污染防治、機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治以及臭氧層物質(zhì)污染防治之外，相當(dāng)一部分的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法事項(xiàng)基本都由縣一級(jí)的執(zhí)法部門承擔(dān)。簡而言之，省級(jí)、地市級(jí)以及縣區(qū)級(jí)都具備獨(dú)立處理轄區(qū)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境問題的職責(zé)與權(quán)力，從而導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。另一方面，對(duì)于已有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作來說，經(jīng)常有地方勢力對(duì)其進(jìn)行干擾，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作很難落實(shí)到細(xì)節(jié)上，最終引發(fā)違法不究、有法不依以及執(zhí)法不嚴(yán)的問題。

從橫向的角度出發(fā)，政府的相關(guān)職能部門以及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門都面臨著多方執(zhí)法的困境，依據(jù)我國環(huán)境保護(hù)法可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)管與分管的有機(jī)結(jié)合。通常來講，政府的生態(tài)環(huán)境管理部門會(huì)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)保工作進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督與科學(xué)化的管理，其他政府部門需要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的工作細(xì)則來開展實(shí)際工作。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國各個(gè)省份負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的職能部門有數(shù)十個(gè)，而且多數(shù)部門存在職責(zé)重疊、合作不力以及各自為政的尷尬局面。由此可見，該類統(tǒng)分結(jié)合的執(zhí)法模式通常會(huì)導(dǎo)致多部門之間的溝通不暢，在一定程度上給國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作帶來負(fù)面影響。

為了有效突破生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作在縱向維度上的問題，國家在不斷推動(dòng)省級(jí)以下環(huán)保部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法管理制度的改革。近年來，國務(wù)院辦公廳與中共中央辦公廳聯(lián)合印發(fā)的相關(guān)指導(dǎo)意見明確指出，地市一級(jí)的生態(tài)環(huán)境局需要服從省一級(jí)的生態(tài)環(huán)境廳管理，縣區(qū)一級(jí)的生態(tài)環(huán)境局在性質(zhì)上屬于地市級(jí)生態(tài)管理局的派遣結(jié)構(gòu)。不可否認(rèn)，該類垂直管理制度改革會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的統(tǒng)一性以及協(xié)同性產(chǎn)生積極影響，但是也應(yīng)當(dāng)注意到垂直管理體制改革需要與加大綜合執(zhí)法力度、科學(xué)協(xié)調(diào)執(zhí)法資源以及加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)結(jié)合起來。

為了有效緩解橫向維度上的職責(zé)不清問題，相關(guān)改革文件明確指出：要想對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行合理協(xié)調(diào)，就需要有效行使城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法的職責(zé)，進(jìn)而加大對(duì)環(huán)境污染的治理力度，維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全，盡可能實(shí)現(xiàn)多部門的職責(zé)統(tǒng)一以及通力合作。例如，國土資源部可以對(duì)地下水的污染進(jìn)行監(jiān)督管理，水利部應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置排污口，而農(nóng)業(yè)部需要對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理進(jìn)行協(xié)助與監(jiān)督。

1.2行業(yè)綜合執(zhí)法改革的機(jī)理要求

近年來，國內(nèi)不斷加大對(duì)省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)的制度改革力度，在很大程度上發(fā)揮了積極作用。然而，僅僅依靠上述舉措很難徹底改變國內(nèi)傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系的固有弊端，不但無法實(shí)現(xiàn)大眾對(duì)生活在環(huán)境友好型社會(huì)的愿景，而且很難適應(yīng)國家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系與治理能力的要求。對(duì)此，必須要重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制改革與生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法制度創(chuàng)新。

國務(wù)院相關(guān)部門提出的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)》要求生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)確保職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步進(jìn)行，進(jìn)而確保多部門之間的執(zhí)法權(quán)互相協(xié)調(diào)。改革后，其他部門將不再保留生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍。當(dāng)然，各地可以綜合考慮自身實(shí)際需要，根據(jù)法律法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，進(jìn)一步整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法責(zé)任，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍履行職責(zé)。

1.3綜合執(zhí)法改革的重要性

在保證法治中國建設(shè)順利推進(jìn)的前提下，不斷加大對(duì)綜合執(zhí)法改革的投資力度并將其視作政府改革的初步目標(biāo)，進(jìn)而為提升政府的生態(tài)環(huán)境管理能力提供重要保障。該項(xiàng)工作的關(guān)鍵在于建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法責(zé)任制和組織體系，明確生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法權(quán)限范圍，對(duì)現(xiàn)有的綜合執(zhí)法結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)，進(jìn)而不斷提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的有效性與科學(xué)性。

具體來說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法不但是對(duì)行政處罰權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步集中，而且要整合和優(yōu)化相應(yīng)的行政檢查執(zhí)法職責(zé);從外延上講，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法不僅可以集中生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法職責(zé)，還能夠?qū)?zhí)法資源進(jìn)行進(jìn)一步整合。

2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法面臨的困境

2.1已有綜合執(zhí)法體系不完善

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的核心問題之一，是將環(huán)境許可、審批職能與環(huán)境行政處罰、檢查和執(zhí)法職能分離，從而改變傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制中執(zhí)法機(jī)關(guān)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬局面。然而，考慮到已有綜合執(zhí)法體制中執(zhí)法部門同時(shí)扮演運(yùn)動(dòng)員與裁判員的尷尬局面，使得現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制依舊存在較多弊端。

2.2綜合執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不科學(xué)

黨的十八大以來，國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于國內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)非常重視，在此大背景下，國內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)得以不斷強(qiáng)化，綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力也有了一定程度的提升。然而，相較于環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)的繁重，使得執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要求有著較大差距，其中的不足可以被概括為如下兩個(gè)方面：一是基層的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)行力有限;二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不統(tǒng)一。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的完善措施

3.1科學(xué)劃定綜合執(zhí)法范圍

如上所述，近年來國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門所出臺(tái)的指導(dǎo)意見僅僅是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法進(jìn)行了歸類，而沒有明確劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的具體范圍。責(zé)任范圍界定不清，必然影響行政執(zhí)法的有效實(shí)施。因此，科學(xué)合理地界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法管轄范圍迫在眉睫。

此外，為加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍行政處罰、檢查、執(zhí)法等權(quán)限的源頭管理和規(guī)范，生態(tài)環(huán)境主管部門可以實(shí)行執(zhí)法權(quán)限清單等制度，進(jìn)而出臺(tái)相關(guān)制度文件。為全面推進(jìn)和落實(shí)上述名單制度，各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍要盡快完成名單的制定和發(fā)布工作，對(duì)法律未明確規(guī)定的執(zhí)法事項(xiàng)予以取消;對(duì)長期未發(fā)生且不需要的也要大力清理，合理限制生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍，盡量減少無關(guān)或低相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)，有效防止執(zhí)法擾民事件的發(fā)生。

3.2構(gòu)建合理的綜合執(zhí)法管理體系

為理順生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法體制，政府需要向如下兩個(gè)方向努力：首先，大眾應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門有一個(gè)較為深刻的認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)就“以誰的名義執(zhí)法”這一問題展開討論并進(jìn)行統(tǒng)一定義。如果不能對(duì)該問題有一個(gè)較為清晰的認(rèn)知，就會(huì)給綜合執(zhí)法的程序以及行政復(fù)議帶來負(fù)面影響。從實(shí)踐層面出發(fā)，當(dāng)前從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的都是生態(tài)環(huán)境部門的工作人員，該隊(duì)伍負(fù)責(zé)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督，具備較強(qiáng)的合理性與正當(dāng)性。

其次，需要明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法部門與其他部門的職能關(guān)系。國務(wù)院出臺(tái)的《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》明確指出：在完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革以后，其他輔助部門將不再負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法工作。與此同時(shí)，為了進(jìn)一步貫徹系統(tǒng)優(yōu)化、資源協(xié)調(diào)以及工作高效的原則，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理轉(zhuǎn)交給生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。值得一提的是，相關(guān)部門的完整性將不再受生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)的影響。對(duì)于轉(zhuǎn)移事項(xiàng)來說，政府部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定管理規(guī)章制度，還應(yīng)及時(shí)將日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的案件處理情況和問題反饋給環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理部門。

3.3加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)

首先，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并推動(dòng)其執(zhí)法重心下移。一方面，堅(jiān)持“編隨事走、人隨編走”與“老人老辦法、新人新辦法”的原則。具體來說，對(duì)于原環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn)，并將其固定資產(chǎn)、人員、裝備全部劃轉(zhuǎn)至新組建的綜合執(zhí)法隊(duì)伍;對(duì)于執(zhí)法人員的工作、福利待遇理應(yīng)作出妥善安排，不應(yīng)搞“一刀切”和斷崖式精簡分流人員，而要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則逐步優(yōu)化執(zhí)法力量。另一方面，針對(duì)基層執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉，建議精簡省市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)編制和人員，以重點(diǎn)充實(shí)執(zhí)法一線隊(duì)伍，以確?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍具備與其執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的人員配置與執(zhí)法力量。從這一意義上來說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍以同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門名義執(zhí)法并接受其監(jiān)督之制度設(shè)計(jì)具有正當(dāng)性與合理性。為與上述頂層設(shè)計(jì)相匹配，《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》更是提出了“局隊(duì)合一”的基層落實(shí)樣態(tài)，此舉旨在落實(shí)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，從而將執(zhí)法力量與執(zhí)法資源向基層傾斜。未來，我國可參照公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)交警大隊(duì)、刑警大隊(duì)之模式，由縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局依需內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

其次，規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的編制問題。首先，嚴(yán)禁將不符合公務(wù)員管理規(guī)定的人員劃入生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，同時(shí)嚴(yán)禁挪用、擠占本應(yīng)用于綜合執(zhí)法的事業(yè)編制。其次，受執(zhí)法資格與專業(yè)素養(yǎng)等方面所限，未來我國應(yīng)當(dāng)全面清理編外聘用人員與臨時(shí)人員，嚴(yán)禁使用輔助人員 進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。此外，對(duì)于現(xiàn)有的公益類事業(yè)編制的執(zhí)法人員，應(yīng)由同級(jí)有關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌用于解決其他相關(guān)領(lǐng)域的用編需求。

最后，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍管理制度化建設(shè)。其一，建立持證上崗與資格管理制度。該項(xiàng)制度不僅是依法治國方略在生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而且是通過法律制度對(duì)執(zhí)法工作人員的主體資格加以確認(rèn)的重要方式，還是對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)所提出的基本要求。其二，建立教育培訓(xùn)制度。通過定期對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員進(jìn)行教育與培訓(xùn)的方式，幫助其提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)與專業(yè)技能。其三，建立考核獎(jiǎng)懲制度。通過獎(jiǎng)罰分明的激勵(lì)機(jī)制，幫助廣大生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員凝心聚力，最終打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

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